Minima sociaux : mieux concilier équité et reprise d'activité

4. Une grande inconnue : les transferts sociaux locaux

a) Le recensement exhaustif des aides locales en faveur des personnes en difficulté sociale est impossible

Relevant de l'initiative propre des différents niveaux de collectivités ou des organismes locaux de sécurité sociale, ces transferts restent mal connus et il est pratiquement impossible d'en établir un recensement exhaustif.

• L'action sociale départementale

Au niveau des départements, une étude de la DREES ^{15 ( * )} met en lumière l'importance des aides destinées aux personnes âgées ou handicapées : il peut s'agit d'aides à l'aménagement du logement, d'aides aux déplacements, de portages de repas à domicile ou encore d'heures complémentaires d'aide ménagère. Cependant, si ces aides sont attribuées en fonction des revenus, elles ne sont généralement pas directement liées au statut de bénéficiaire d'un minimum social (AAH, minimum vieillesse ou invalidité).

Les départements développent également des aides extralégales en faveur des personnes en difficulté sociale : ces aides, qui peuvent être en nature ou en espèce, prennent - selon les départements - la forme de distributions de repas ou de colis alimentaires, d'aides complémentaires au règlement des factures d'énergie ou de téléphone, d'aides spécifiques pour les personnes surendettées, d'aides individuelles au transport ou encore de prise en charge de l'adhésion à une mutuelle pour les personnes non bénéficiaires de la CMUC.

Les aides départementales destinées à favoriser l'accès aux soins
de personnes non admises à la CMU

La loi du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle (CMU) a substitué celle-ci à l'aide médicale gratuite auparavant gérée par les conseils généraux. Pour autant, certains départements ont, dès l'année 2000, mis en place des dispositifs facultatifs pour limiter les effets de seuil ou pour maintenir leur niveau de prise en charge tel qu'il existait avant la mise en place de la CMU.

En 2002, vingt-sept départements sur les soixante treize ayant répondu à l'enquête annuelle de la DREES sur ce sujet (soit 37 %) ont indiqué avoir mis en place une aide en faveur des personnes ne bénéficiant pas de la CMU.

Cette aide est destinée à financer tout ou partie d'une couverture complémentaire mutualiste ou, dans une moindre mesure, à prendre en charge des dépenses ponctuelles de soins ou des frais médicaux de type prothèses ou soins dentaires. Ainsi, parmi les répondants, dix-huit départements financent exclusivement l'adhésion à une mutuelle, six départements prennent en charge à la fois cette adhésion et des dépenses ponctuelles de soins, enfin trois départements remboursent exclusivement des dépenses de soins ou de frais médicaux.

Les actions des départements sont centrées autour de trois publics prioritaires :

- les personnes âgées et les personnes handicapées hébergées au titre de l'aide sociale en établissement ;

- les anciens bénéficiaires de l'aide médicale ;

- les personnes ne bénéficiant plus de la CMU, les personnes isolées et les bénéficiaires du RMI dont le niveau de ressources est inférieur à un barème de ressources fixé par les conseils généraux.

En 2002, deux départements ont également orienté leur aide vers les jeunes pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance.

Il convient enfin de signaler que 12 départements déclarent avoir négocié en 2002 des tarifs préférentiels avec les mutuelles pour des cotisations ou des remboursements de frais médicaux tels que définis dans le panier de soins de la CMU complémentaire.

Source : « L'aide sociale extralégale ou facultative des départements »,
DREES, Études et Résultats, n° 317, juin 2004

• L'action sociale communale

Pour ce qui concerne les communes, l'établissement d'une typologie est un exercice encore plus délicat. En 2004, la DREES a tenté un recensement des aides extralégales mise en place par les communes comportant de 5.000 à moins de 200.000 habitants ^{16 ( * )} : l'action sociale en faveur des personnes en difficulté sociale représenterait en moyenne 21 % du budget d'action sociale de celles-ci, que ces dépenses relèvent de la commune elle-même ou de son centre communal d'action sociale (CCAS).

Le recensement établi par la DREES illustre la diversité des aides élaborées par les communes en faveur des personnes en difficulté sociale : aide à l'apurement des impayés (eau, gaz, électricité, loyers, téléphone), attribution de prêts ou d'avances remboursables, aide au logement sous la forme de sous-location, soutien à des boutiques de solidarité ou à des dispositifs de banque alimentaire.

Une proportion importante de communes participe également à des dispositifs d'action sociale coordonnés, comme les FSL ou les fonds d'aide aux jeunes (FAJ). Une dernière modalité d'intervention des communes en faveur des ménages à bas revenus consiste à prévoir des dégrèvements spécifiques de taxe d'habitation, en complément des mesures d'exonérations déjà prévues par la législation en vigueur.

Les communes développent également très fréquemment des aides spécifiques destinées aux familles à faibles revenus : ces dernières bénéficient ainsi de tarifs réduits pour l'accès à un certain nombre d'équipements communaux, qu'il s'agisse de la restauration scolaire, de la piscine ou encore des crèches.

Communes concernées par chacune des principales actions
à destination des personnes en difficulté sociale

	5.000 à moins de 10.000 habitants	10.000 à moins de 25.000 habitants	25.000 à moins de 200.000 habitants	Ensemble des communes de 5.000 à moins de 200.000 habitants
				% de communes	% de population
Apurement des impayés d'eau	57	61	59	64	58
Prêts ou avances remboursables	48	53	62	52	58
Apurement des impayés de loyer	45	53	53	49	51
Fonds solidarité logement (FSL)	34	47	57	42	51
Distribution de nourriture	41	39	31	39	33
Fonds d'impayés	33	42	43	38	42
Apurement des impayés de téléphone	31	36	46	35	39
Fonds d'aide aux jeunes (FAJ)	28	33	51	34	43
Service de logements ordinaires d'urgence	23	36	50	32	40
Banque alimentaire	26	30	23	27	25
Aire de stationnement des nomades	26	27	35	26	27
Service d'accueil d'urgence	15	25	40	22	34
Service de sous-location immobilière	11	22	31	18	26
Établissements pour personnes en difficulté sociale	12	17	29	16	24
Dont CHRS	8	4	19	9	16
Distribution de vêtements	12	14	15	13	14
Épicerie solidaire	9	17	20	13	16
Commission d'aide sociale d'urgence	22	39	61	34	51
Nombre moyen d'actions	4,7	6,9	8,2	6	-

Champ : France entière, communes de 5.000 à moins de 200.000 habitants.

Source : DREES, enquête « action sociale des communes 2002 ».

• Des avantages très variables : l'exemple des réductions tarifaires dans les transports publics

La loi de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 avait affirmé le principe d'un droit au transport pour tous, spécifiant que ce droit devait notamment s'adresser aux chômeurs de longue durée et aux demandeurs d'emploi de mois de 26 ans.

La loi « solidarité et renouvellement urbain » (SRU) du 13 décembre 2000 a complété la mise en oeuvre de ce droit en précisant qu'il devait s'appliquer à toutes les personnes dont les ressources sont inférieures au plafond de la CMU et que la réduction tarifaire devait être d'au moins 50 % et s'appliquer quel que soit le lieu de résidence de l'usager.

Malgré ce cadre législatif, les réductions tarifaires mises en place par les autorités organisatrices de transport sont variables :

- en région Ile-de-France, le syndicat des transports (STIF) a créé un système de « chèque mobilité » pour les chômeurs et pour les bénéficiaires du RMI et une carte « Transition » pour les jeunes issus du programme TRACE : les réductions prévues dans ce cadre vont plus loin que la semi gratuité imposée par la loi ;

- la SNCF a mis en place à destination des chômeurs, sur la base d'une convention avec l'ANPE, des réductions pouvant aller jusqu'à la gratuité ;

- en province, trois agglomérations appliquent stricto sensu les critères de la loi SRU (Pau, Dijon et Évreux). Les autres ont mis en place des tarifs sociaux variables, qui peuvent se situer soit en deçà, soit au-delà de la semi-gratuité prévue par la loi : 36,5 % des agglomérations de province ont prévu des tarifs réduits pour les demandeurs d'emploi (30 % pour les bénéficiaires du RMI) et 36,5 % d'entre elles vont jusqu'à la gratuité (31 % pour les bénéficiaires du RMI).

On peut toutefois déplorer l'absence presque totale d'interopérabilité entre les différents réseaux de transports, car il n'existe pas de modalités fiables de reconnaissance mutuelle des bénéficiaires des réductions tarifaires entre les différentes autorités organisatrices de transport.

b) Leur impact est vraisemblablement important sur le niveau de vie des bénéficiaires de minima sociaux

Compte tenu de la grande diversité des aides attribuées par les collectivités locales et de leur caractère extralégal, il est extrêmement difficile de mesurer leur impact sur le niveau de vie des bénéficiaires de minima sociaux. Ni la DREES, ni l'observatoire de l'action sociale décentralisée (ODAS) n'ont, à ce jour, mené une analyse approfondie concernant l'attribution de ces aides aux titulaires de minima sociaux.

Une seule étude, réalisée par des chercheurs indépendants et publiée par l'INSEE, est actuellement disponible à ce sujet. Elle recense, dans dix villes et pour six configurations familiales, l'ensemble des prestations locales dont les conditions d'attribution sont explicites, à l'exclusion des aides sans barème précis et de celles réservées à certaines catégories (jeunes, personnes âgées ou handicapées...). Elle met en lumière les caractéristiques suivantes des transferts sociaux locaux ^{17 ( * )} :

- les aides locales ont un poids important dans le revenu des bénéficiaires de minima sociaux : pour un ménage sans revenu qui percevrait la totalité des prestations auxquelles il a droit, ces transferts représentent en moyenne un cinquième des ressources, soit un accroissement de près d'un quart des ressources tirées des seuls transferts nationaux. Les disparités locales sont cependant très importantes (de l'ordre de un à dix, selon les communes) ;

- ces transferts locaux favorisent globalement les ménages avec enfants : à la différence des transferts nationaux, et notamment des allocations familiales, l'impact des enfants à charge sur le montant des aides se fait sentir dès le premier enfant. Ainsi, le montant des transferts est, en moyenne, deux fois plus élevé pour les familles (ou les parents isolés) élevant un enfant ;

- l'attribution des aides locales est, plus souvent que pour les prestations nationales, liée au statut (de chômeur, de bénéficiaire du RMI). Par ailleurs, c'est le plafond du RMI qui sert le plus souvent de référence pour les aides locales (d'où un effet de seuil très important à la sortie de cette allocation).

* ¹⁵ « L'aide sociale extralégale ou facultative des départements », DREES, Études et Résultats, n° 317, juin 2004.

* ¹⁶ « L'action sociale des communes de 5000 à moins de 200.000 habitants », DREES, Études et Résultats, n° 307, avril 2004.

* ¹⁷ « Transferts sociaux locaux et retour à l'emploi », Denis Anne et Yannick L'Horty, INSEE, Economie et Statistiques, n° 357-358, 2002.