b) L'articulation entre les lois de finances et le projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école45 ( * )
Le projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école contient un certain nombre d'objectifs qui sont assignés au système scolaire. Soucieuse de veiller à la cohérence entre ces objectifs et ceux figurant au sein du PAP concernant la mission « Enseignement scolaire », votre commission des finances s'est saisie pour avis sur ce projet de loi d'orientation et a nommé comme rapporteur sur ce texte notre collègue Gérard Longuet, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire.
Ils sont notamment mentionnés dans le rapport annexé au projet de loi 46 ( * ) , soit au fil de la définition des orientations dans la première partie du rapport, soit de manière groupée en seconde partie du rapport.
Ce projet de loi n'est pas le premier texte législatif à définir des objectifs au système scolaire puisque, par exemple, celui d'aboutir à 80 % d'une classe d'âge atteignant le niveau du bac a été fixé par la loi d'orientation du 10 juillet 1989 47 ( * ) .
Extraits du rapport annexé à la loi
d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989
« (...) Ces missions conduisent à fixer les objectifs suivants :
« Chaque jeune construit progressivement son orientation ;
« Tout jeune atteint un niveau de formation reconnu (au minimum le certificat d'aptitude professionnelle ou le brevet d'études professionnelles) ;
« Quatre élèves sur cinq parviennent jusqu'au niveau du baccalauréat ;
« Tous les bacheliers (ou les titulaires d'une équivalence ou d'une dispense de ce grade) qui le demandent sont admis à poursuivre des études supérieures ;
« L'enseignement s'ouvre davantage, par ses méthodes et ses contenus, à la coopération internationale et à la construction européenne.
« Dans cette perspective, des objectifs intermédiaires sont définis pour les cinq années qui viennent :
« Diminuer de moitié le nombre de jeunes qui sortent du système scolaire sans qualification ;
« Conduire 65 % des élèves au niveau du baccalauréat ;
« Réduire de moitié au moins le nombre de décisions d'orientation qui ne sont pas acceptées par les élèves et les familles.
« Chaque niveau d'enseignement participe à la réalisation de ces objectifs » .
Source : rapport annexé à la loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989
Cependant le projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école se différencie par le nombre d'objectifs qu'il propose et la nature chiffrée de nombre d'entre eux.
Parallèlement à ce travail de réflexion sur le système scolaire 48 ( * ) , la mise en oeuvre de la LOLF a conduit à la définition des objectifs et des indicateurs de performance figurant dans les PAP joints aux projets de loi de finances et les RAP joints aux projets de loi de règlement. Ceci s'est traduit, pour la mission « Enseignement scolaire », par la présentation d'une maquette comportant 31 objectifs et 101 indicateurs associés à six programmes.
L'objectif de la LOLF est de mettre en oeuvre un cercle vertueux de performance en fondant davantage les décisions budgétaires sur les résultats de performances, sur la base d'indicateurs et d'objectifs préalablement définis.
L'enjeu de l'articulation entre le nouveau formatage des lois de finances (initiales et de règlement), notamment les projets et rapports annuels de performance, et les lois d'orientation ou de programmation est alors double :
- d'une part, cette articulation faciliterait l'évaluation de la mise en oeuvre des lois d'orientation ou de programmation , puisque lors de l'examen des projets et rapports annuels de performance en cours de discussion budgétaire (loi de finances initiale, loi de règlement), le Parlement pourrait vérifier l'atteinte des objectifs, si ces derniers se retrouvent à la fois dans la loi de finances et dans les lois d'orientation ou de programmation.
- d'autre part, la volonté d'articuler les deux lois permettrait d'associer davantage la représentation nationale à la démarche de performance, en inscrivant également les objectifs de performance de la loi de finances dans les orientations des lois de programme, de programmation ou d'orientation soumises au Parlement.
(1) Le projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école et la réforme budgétaire ne s'ignorent pas
La quasi-concomitance de la préparation du texte de loi et de la réflexion sur la performance dans le cadre de la LOLF, ont, manifestement, facilité une certaine cohérence entre ces deux dossiers.
A ce titre, votre commission des finances relève avec satisfaction que le projet de loi d'orientation souligne, dans le rapport qui lui est annexé, le rôle de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances: « La stratégie ministérielle de réforme et la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 doivent conduire l'éducation nationale à une nouvelle répartition des rôles dans sa gestion de l'enseignement scolaire et à une utilisation optimale des crédits et des emplois que lui attribue la Nation. (...) Chaque année, un rapport annuel de performances, présenté à tous les niveaux d'organisation du service public, doit rendre compte de la mise en oeuvre des orientations fixées par la présente loi pour la réussite de tous les élèves ».
Par ailleurs, elle se félicite des nombreux rappels que l'on peut observer entre le projet de loi et l'actuelle maquette de la mission « Enseignement scolaire ».
Ainsi l'objectif de maîtrise d'un socle commun de connaissances et compétences par chaque élève présenté à l'article 6 du projet de loi et repris dans le rapport annexé fait écho aux premiers objectifs des programmes relatifs à l'enseignement : « conduire tous les élèves à la maîtrise des compétences de base exigibles au terme de la scolarité primaire » (objectif n° 1 du programme 1 « Enseignement scolaire public du premier degré »), « conduire le maximum d'élèves aux niveaux de compétences attendues en fin de scolarité et à l'obtention des diplômes correspondants » (objectif n° 1 du programme 2 « Enseignement scolaire public du second degré »).
En outre, on peut remarquer que sept des dix objectifs énoncés dans la seconde partie du rapport annexé correspondent à des indicateurs définis dans l'avant-projet annuel de performance dont ils pourraient être la cible, ou sont proches de certains indicateurs.
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Comparaisons entre l'avant-PAP « Enseignement scolaire » et les dispositions du projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école |
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Projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école déposé à l'Assemblée nationale |
Rapport annexé : II. Objectifs Avant projet annuel de performance |
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« La proportion de bacheliers généraux parmi les enfants de familles appartenant aux catégories socioprofessionnelles défavorisées augmentera de 20 % » |
Indicateur n° 1 , objectif 1, programme 2 : taux d'accès au baccalauréat des parents |
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« La proportion d'étudiants suivant une formation supérieure scientifique hors formation santé augmentera de 15 % » |
Indicateur n° 9 , objectif 1, programme 2 : proportion d'élèves en classes terminales des filières scientifiques et techniques |
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« La proportion de jeunes filles dans les séries scientifiques générales et technologiques augmentera de 20 % » |
Indicateur n° 10 , objectif 1, programme 2 : proportion de filles en classes terminales des filières scientifiques et techniques |
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« Le nombre d'élèves atteignant dans leur première langue étrangère le niveau B1 du cadre commun de référence pour les langues du Conseil de l'Europe augmentera de 20 % » |
Indicateur n° 11 , objectif 1, programme 2 : proportion d'élèves ayant atteint en langue étrangère le niveau B1 du cadre européen de référence en fin de collège |
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« La proportion d'élèves apprenant l'allemand augmentera de 20 % » |
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« Le nombre de sections européennes au collège et au lycée augmentera de 20 % » |
Indicateur n° 1 , objectif 6, programme 2 : proportion de bassins de formation présentant une offre de formation en section internationale, européenne ou orientale |
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« La proportion d'élèves de lycée étudiant une langue ancienne augmentera de 10 % » |
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« Le pourcentage d'élèves titulaires d'un brevet attestant des compétences en technologies de l'information et de la communication sera de 80 % à chaque niveau (école, collège et lycée) » |
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« Le nombre d'apprentis dans les formations en apprentissage dans les lycées augmentera de 50 % » |
Indicateur n° 1 , objectif 3, programme 2 : taux d'obtention d'une certification à l'issue d'une formation par apprentissage |
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« Le nombre d'enseignants suivant une formation au cours de leur carrière augmentera 20 % » |
Indicateur n° 1 , objectif n° 7, programme 2 : Pourcentage d'enseignants ayant suivi au moins trois jours de formation dans l'année |
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Sources : Avant-PAP « Enseignement scolaire » annexé au projet de loi de finances pour 2005 ; projet de loi d'orientation pour l'école déposé à l'Assemblée nationale |
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* 45 Projet de loi d'orientation adopté par l'Assemblée nationale et en instance au Sénat.
* 46 L'article 8 du projet de loi tend à approuver ce rapport.
* 47 Loi d'orientation sur l'éducation n° 89-486 du 10 juillet 1989.
* 48 Le projet de loi sur l'école a été précédé d'un débat national sans précédent ainsi que d'un rapport d'une commission de sages (rapport dit « Thélot »).