4. La question de l'articulation entre les lois de finances et les lois d'orientation et de programmation
Concernant l'articulation avec les lois d'orientation et les lois de programmation, votre commission des finances s'est intéressée à la loi de programmation militaire pour 2003-2008 et au projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école, en instance d'examen au Parlement.
a) L'articulation entre les lois de finances et la loi de programmation militaire pour 2003-2008
La loi de programmation militaire pour 2003-2008, n° 2003-73 du 27 janvier 2003, a ainsi défini les objectifs de défense pour la France.
Les trois objectifs prioritaires sont les suivants :
- rétablir la disponibilité des matériels ;
- moderniser les équipements et préparer l'avenir pour faire face aux menaces et pour permettre à la France de jouer un rôle moteur dans la construction de la politique européenne de sécurité et de défense ;
- consolider la professionnalisation des forces armées, en ajustant les effectifs, notamment ceux dédiés à la défense intérieure, et en garantissant l'attractivité des métiers de la défense.
Le montant total des crédits de paiement prévu par la loi de programmation militaire, correspondant à la mise en place du modèle d'armée 2015, s'élève à 88,87 milliards d'euros sur la période. Le budget d'équipement connaît une augmentation de 5,5 milliards d'euros par rapport à la précédente période de programmation (1997-2002). Les crédits d'équipement et de recherche sont portés à 14,84 milliards d'euros en moyenne annuelle sur la durée d'application de la loi. Les ressources nécessaires à la restauration de la disponibilité des matériels sont portées à 2,4 milliards d'euros par an, la loi de programmation militaire fixant, de plus, les crédits affectés à l'entretien programmé des matériels et déterminant des indicateurs de niveau d'entraînement des personnels et de formation.
Les objectifs de la loi de programmation militaire sont déclinés en plusieurs articles relatifs :
- aux crédits de paiement des titres V et VI (article 2 de la loi de programmation militaire) ;
- aux effectifs civils et militaires hors compte de commerce (article 3 de la loi de programmation militaire) ;
- aux fonds de consolidation de la professionnalisation (article 4 de la loi de programmation militaire).
Objectifs de la loi de programmation militaire 2003-2008
Les tableaux suivants présentent les objectifs chiffrés de la loi de programmation militaire pour la période 2003-2008.
Crédits de paiement
|
(en milliards d'euros 2003) |
|||||
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
13,65 |
14,60 |
14,72 |
14,84 |
14,96 |
15,08 |
Evolution des effectifs civils et militaires de
2003 à 2008
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
437.069 |
437.896 |
440.719 |
443.242 |
445.748 |
446.653 |
Crédits d'équipement
|
(en milliards d'euros 2003) |
|||||
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
13,65 |
14,60 |
14,72 |
14,84 |
14,96 |
15,08 |
Total des mesures
|
(en milliards d'euros 2003) |
||||||
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
TOTAL |
|
18,93 |
45,93 |
71,93 |
115,93 |
146,93 |
172,93 |
572,58 |
Les objectifs de la loi de programmation militaire ont valeur législative. La construction des objectifs et des indicateurs de performance de la mission « Défense », et notamment du programme « Préparation et emploi des forces », tient compte des objectifs fixés par la loi de programmation militaire .
Ainsi, l'objectif n° 3 du programme « Préparation et emploi des forces », intitulé « Disposer d'une capacité d'intervention extérieure », se réfère directement aux « contrats opérationnels » de chaque armée et des services interarmées. Les quatre indicateurs relatifs à cet objectif prévoient de mesurer le niveau de réalisation par l'armée de terre, la marine, l'armée de l'air et les services interarmées des contrats opérationnels en matière d'intervention extérieure, reprenant sur ce point les objectifs fixés par le rapport annexé à la loi de programmation militaire.
De même, l'objectif n° 5 du même programme, intitulé « Pourvoir aux besoins des forces en personnel qualifié et motivé dans les meilleurs délais et au moindre coût », dispose d'un indicateur relatif au taux de réalisation, par catégorie, des effectifs, correspondant aux objectifs fixés par l'article 3 de la loi de programmation militaire.
Il convient de se demander comment doivent s'articuler les objectifs fixés par la loi de programmation militaire et les objectifs et indicateurs de performance prévus par la LOLF. En effet, les objectifs définis par la loi de programmation militaire visent à doter la France d'un instrument de défense efficient et adapté aux nouveaux défis du contexte international actuel. Dès lors, l'efficience de la dépense ne constitue pas un objectif en soi .
Au contraire, la logique de l'avant-PAP de la mission ministérielle « Défense » devrait être l'efficacité et la performance de la dépense publique. Il apparaît difficile, toutefois, de concilier cette nouvelle logique avec une norme législative préexistante . Ainsi, les indicateurs de l'objectif n° 3 précité, s'approchent certes très largement d'indicateurs de moyens, parfaitement conformes aux objectifs de la loi de programmation militaire, mais ils sont inadaptés à la logique de performance de la LOLF.
En revanche, l'objectif n° 5 comprend un indicateur relatif au taux de réalisation par catégorie des effectifs, proche de l'indicateur de moyens, mais celui-ci est complété par deux autres indicateurs : « coût de la fonction ressources humaines du personnel militaire rapporté à l'individu » et « évolution du coût par recruté en regard du volume de recrutement annuel », qui tendent bien à évaluer l'efficacité de la dépense publique.
Il semble donc que la réflexion pourrait être poussée plus avant afin que les indicateurs de moyens ou d'activités, conformes à la loi de programmation militaire, soient placés dans une autre partie des documents budgétaires que l'avant-PAP 44 ( * ) , ou qu'ils soient complétés, comme c'est le cas pour l'objectif n° 5 précité, par des indicateurs d'efficience de gestion ou d'efficacité socio-économique.
* 44 Voir ci-dessus la partie I-A-3 pour des développements sur les objectifs et indicateurs ne relevant pas de la mesure de la performance, mais de l'information à fournir au Parlement.