PRÉSENTATION DU RAPPORT DEVANT LA COMMISSION DES LOIS
Au cours d'une réunion tenue dans la matinée du 21 juillet 2004, sous la présidence de M. René Garrec, président, la commission des lois a entendu la présentation, par son rapporteur M. Patrice Gélard , du rapport d'information du groupe de travail créé en commun avec la commission des affaires économiques afin de dresser le bilan de l'application de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral .
M. Patrice Gélard, rapporteur , a indiqué que le groupe de travail avait procédé à l'audition d'une quarantaine de personnalités représentatives des usagers de l'ensemble des façades maritimes de la France, accordant une attention toute particulière à la situation des départements d'outre-mer, soumis à la règle spécifique des cinquante pas géométriques, et à la Corse, où le cumul des dispositions de la « loi littoral » et de la « loi montagne » entrave les initiatives en faveur du développement. Il a regretté que les élus du littoral soient moins bien organisés que ceux de la montagne pour faire valoir leurs attentes auprès des pouvoirs publics.
Il a estimé que la « loi littoral », adoptée à l'unanimité il y a dix-huit ans, n'était pas parvenue à atteindre un équilibre entre la protection de l'environnement et le développement des territoires en raison de mesures d'application défaillantes. Il a ainsi dénoncé, d'une part, la piètre qualité, l'élaboration tardive et parfois même l'absence de publication des décrets nécessaires à la mise en oeuvre de ses dispositions, d'autre part, l'incapacité de l'Etat à élaborer les documents d'urbanisme - directives territoriales d'aménagement et schémas de mise en valeur de la mer - censés préciser au plan local certaines de ses notions. Il a également relevé que les gouvernements successifs ne s'étaient acquittés qu'une fois, en 1999, de l'obligation de remettre chaque année au Parlement un rapport d'évaluation. Enfin, il a mis en exergue l'insécurité juridique née de la place importante acquise par la jurisprudence administrative.
M. Patrice Gélard, rapporteur , a souligné que le groupe de travail préconisait, en premier lieu, de renforcer la concertation, la planification et la décentralisation :
- en soutenant la création du Conseil national du littoral, prévue par le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, et en encourageant sa mise en place rapide ;
- en simplifiant la planification grâce à l'inclusion dans les schémas de cohérence territoriale (SCOT) d'un volet maritime approuvé par le préfet et à la suppression des schémas de mise en valeur de la mer ;
- en utilisant plus systématiquement la possibilité offerte aux communes de demander le transfert de la gestion du domaine public maritime au droit de leur périmètre et en compensant ce transfert par l'affectation d'une part du produit de la redevance pour occupation du domaine public maritime ;
- en enserrant le dépôt du référé-suspension dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'autorisation au bénéficiaire ;
- enfin, en encourageant les expérimentations tendant à promouvoir une gestion intégrée du littoral, sur le modèle du projet de gestion de la baie de Bourgneuf élaboré à l'initiative de M. Jacques Oudin.
M. Patrice Gélard, rapporteur , a indiqué que le groupe de travail proposait, en deuxième lieu, d'adapter les règles d'urbanisme afin de permettre un meilleur équilibre entre protection et aménagement :
- en publiant le décret d'application de l'article L. 146-6-1 du code de l'urbanisme, relatif à la reconstruction des bâtiments existants dans la bande des cent mètres, et celui de l'article L. 321-9 du code de l'environnement, relatif aux concessions de plage ;
- en permettant aux SCOT ou, à défaut, aux plans locaux d'urbanisme (PLU), de justifier, avec l'accord du préfet, qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité est compatible avec les objectifs de protection du littoral ;
- en étendant aux espaces proches du rivage l'exception relative aux espaces urbanisés qui s'applique dans la bande des cent mètres ;
- en protégeant plus strictement les espaces les plus remarquables et en permettant aux SCOT et aux PLU de comporter un plan d'aménagement ayant reçu l'accord du préfet après avis de la commission des sites, notamment afin de permettre aux activités économiques traditionnellement implantées de se maintenir ou de se développer ;
- en permettant aux SCOT, pour les quatre plus grands lacs d'une superficie supérieure à 1.000 hectares (Bourget, Serre-Ponçon, Annecy, Léman), d'instituer, en accord avec le préfet coordonnateur de massif et après avis du comité de massif, une limite au-delà de laquelle seule la « loi montagne » s'applique ;
- en appliquant aux autres lacs de plus de 1.000 hectares, au terme d'une période transitoire, la « loi montagne » à l'exclusion de la « loi littoral » ;
- enfin, en étendant aux départements d'outre-mer, par décret en Conseil d'Etat, les dispositions législatives relatives aux servitudes de passage applicables en métropole.
M. Patrice Gélard, rapporteur , a ajouté que le groupe de travail proposait, en dernier lieu, de réformer le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, dont le rôle et le partenariat avec les collectivités territoriales avaient été unanimement salués lors de ses auditions :
- en accroissant ses moyens humains et financiers ;
- en le plaçant à la tête d'un réseau d'établissements publics agissant pour son compte et sous son contrôle, à la gestion desquels les collectivités territoriales seraient associées ;
- enfin, en étendant à son domaine le régime des contraventions de grande voirie, qui permet au juge administratif de prescrire la remise en état des lieux.
En conclusion, M. Patrice Gélard, rapporteur , a indiqué que les propositions du groupe de travail n'avaient pas pour objet de remettre en cause l'économie générale de la loi du 3 janvier 1986 mais, au contraire, de promouvoir une gestion intégrée du littoral, soulignant que l'absence de possibilité d'aménagement conduisait paradoxalement, faute d'entretien, à la dégradation des espaces naturels.
M. Pierre Jarlier a constaté, pour s'en féliciter, que plusieurs préconisations du groupe de travail tendaient à étendre à la « loi littoral » certaines réformes de la « loi montagne » introduites par la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 relative à l'urbanisme et à l'habitat. Il a rappelé que ce texte avait par ailleurs précisé la notion de « hameaux », en l'étendant aux « groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations ». Aussi s'est-il déclaré favorable aux deux propositions relatives aux lacs de plus de 1.000 hectares, sous réserve de l'adoption définitive des dispositions du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux prévoyant l'assouplissement de la règle d'inconstructibilité dans la bande des trois cents mètres posée par la « loi montagne ».
En réponse à MM. Robert Bret et Michel Dreyfus-Schmidt , M. Patrice Gélard, rapporteur , a indiqué, d'une part, que le rapport du groupe de travail avait été modifié afin d'intégrer les suggestions de Mme Yolande Boyer, de M. Gérard Le Cam, et de M. Nicolas Alfonsi, d'autre part, que ce dernier avait déclaré que les mesures de caractère général proposées ne devaient pas être considérées comme exclusives de mesures spécifiques en faveur de certains territoires. Aussi a-t-il espéré qu'un consensus puisse s'établir autour de ses propositions.
La commission a autorisé la publication du rapport d'information.