II. UN MODE DE GESTION PERFECTIBLE, DES OBJECTIFS À REDÉFINIR
Votre rapporteur spécial se montre tout d'abord totalement convaincu de l'intérêt et de la pertinence des objectifs affichés par le fonds de modernisation de la presse.
Il juge que le fonds de modernisation de la presse, d'un volume financier relativement modeste, ouvre la voie à un redéploiement des crédits publics alloués aux entreprises de presse, à partir des subventions d'exploitation actuelles, inconditionnelles et permanentes, vers des aides dédiées à des projets, limitées dans le temps.
Il considère néanmoins que le mode de gestion retenu pour le fonds de modernisation ne lui permet pas de susciter tous les effets nécessaires et souhaite par ailleurs que soient engagées des actions en faveur de la modernisation sociale de la presse, qui lui paraît constituer une priorité trop longtemps négligée.
L'introduction du fonds n'a pas permis en effet une amélioration substantielle de la rentabilité des entreprises de presse et l'on pourrait alors s'interroger sur l'opportunité pour l'Etat d'avoir financé une modernisation technologique alors même qu'une modernisation sociale complète du secteur n'est pas encore intervenue .
A. SUR LE PLAN BUDGÉTAIRE, UNE RÉFORME SOUHAITABLE
1. Redimensionner le fonds de modernisation
Fin 2003, le solde cumulé des ressources par rapport aux paiements supportés par le compte d'affectation spéciale a atteint 84,15 millions d'euros, soit autant de crédits susceptibles d'être reportés sur l'exercice 2004. Du point de vue comptable, le solde disponible représente 3 fois et demi les ressources disponibles en 2004 (24,43 millions d'euros) pour la modernisation de la presse. L'écart est vertigineux puisque les reports 27 ( * ) atteignent près de 350 % des crédits inscrits en 2004 sur le compte d'affection spéciale 902-32. Ceux-ci ont progressé continûment depuis la création du fonds.
A juste titre, la direction du développement des médias, pour mesurer à la fois l'efficacité du fonds et les besoins des entreprises de presse, met l'accent sur l'écart entre les ressources disponibles et les décisions d'attribution des aides signées par le ministre de la culture, en intégrant les dossiers abandonnés « en cours de route » par les éditeurs de presse. Selon cette analyse en gestion 28 ( * ) , le solde cumulé par rapport aux ressources disponibles a atteint 34,54 millions d'euros fin 2003.
Ce chiffre, certes moindre que le précédent, n'est pas négligeable : il permet de mesurer l'écart entre les besoins des entreprises de presse et les ressources disponibles. Sur les 138,2 millions de ressources cumulées entre 1999 et 2003, 34,54 millions d'euros restent ainsi complètement disponibles. En gestion, le taux de consommation des crédits sur la période s'établit à 75 %. Les 34,54 millions d'euros disponibles représentent 140 % des crédits inscrits sur le compte d'affectation spéciale 902-32 au titre de la modernisation de la presse.
Soldes comptables et soldes en gestion du fonds de modernisation de la presse 29 ( * )
(en millions d'euros)
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1998 et 1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
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Solde cumulé par rapport aux décisions ministre |
A = 31,29 S = 2,72 T = 34,16 |
A = 29,68 S = -14,24 T = 15,59 |
A = 13,86 S = 9,4 T = 23,42 |
A = 15,08 S = 13,56 T = 28,79 |
A = 0,67 S = 26,03 T = 26,86 |
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Solde cumulé par rapport aux décisions ministre + dossiers abandonnés |
A = 31,29 S = 3,46 T = 34,9 |
A = 29,76 S = -8,79 T = 21,12 |
A = 14 S = 15,40 T = 29,55 |
A = 15,29 S = 21,02 T = 36,47 |
A = 0,88 S = 33,50 T = 34,54 |
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Solde cumulé par rapport aux engagements |
A = 31,33 S = 13,72 T = 45,2 |
A = 30,81 S = 0,54 T = 31,5 |
A = 14,84 S = 21,22 T = 36,22 |
A = 17,75 S = 28,62 T = 46,53 |
A = 3,17 S = 38,47 T = 41,80 |
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Solde cumulé par rapport aux paiements |
A = 31,33 S = 13,72 T = 45,2 |
A = 30,92 S = 28,43 T = 59,87 |
A = 15,23 S = 49,36 T = 64,74 |
A = 18,14 S = 60,13 T = 78,42 |
A = 3,56 S = 80,43 T = 84,15 |
Source : rapport d'activité du fonds de modernisation pour 2003
Il y a donc un double problème :
- le premier concerne les délais entre décisions du ministre (et auparavant du conseil d'orientation), engagements et paiements ;
- le second concerne les besoins réels du secteur de la presse par rapport aux crédits qui lui sont dévolus .
La procédure d'attribution des aides du fonds d'aide à la modernisation
La procédure d'attribution des aides du fonds de modernisation se décompose en douze étapes :
1. Réception des dossiers de demandes d'aides (en 2 exemplaires) : date limite de dépôt de ces dossiers deux mois avant la réunion du comité d'orientation. A la réception de ces dossiers sont envoyés aux entreprises des accusés de réception .
2. Ces dossiers sont transmis aux experts pour analyse et rédaction de la fiche d'instruction . Les experts les rapportent au secrétariat du fonds de modernisation environ un mois après les avoir reçus. Pendant ce mois consacré à l'instruction, des compléments d'information peuvent être demandés aux entreprises : un courrier est adressé par le secrétariat du fonds aux entreprises, mentionnant les pièces manquantes.
3. Des commissions spécialisées sont organisées avec les différentes familles de presse et agences pour une étude des dossiers instruits, en vue de leur présentation au comité d'orientation. Ces commissions spécialisées se déroulent en général un mois avant la réunion du comité d'orientation, sur une demi-journée, et permettent de recueillir auprès des représentants des familles de presse des informations complémentaires sur des dossiers posant difficulté. Elles réunissent les représentants de l'administration (DDM, Finances, Industrie) et les représentants des familles de presse. Une convocation à ces commissions spécialisées est en général envoyée aux représentants des familles de presse et agences.
4. Après ces commissions spécialisées, les fiches d'instruction sont finalisées en vue du comité d'orientation . Un tirage de ces fiches en une trentaine d'exemplaires est préparé pour constituer des dossiers destinés à chacun des membres du comité d'orientation ainsi qu'aux personnes associées à la préparation du comité, présents en séance. Une convocation à la réunion du comité d'orientation est envoyée aux membres du comité et experts.
5. La réunion du comité d'orientation a lieu généralement au 69, rue de Varenne, la séance occupant une demi-journée. Les membres du comité émettent des avis sur les dossiers présentés par la secrétaire du comité.
6. Après la réunion du comité d'orientation, le compte-rendu du comité est rédigé à la DDM et transmis pour signature au président Lasserre (il est cosigné par la secrétaire du comité).
7. Sur la base de ce compte-rendu, sont préparées les lettres et décisions d'attribution d'aides transmises au cabinet pour signature du ministre chargé de la communication.
8. Après retour de ces lettres et décisions au secrétariat du fonds de modernisation, les lettres ministérielles accompagnées d'une notice sur la suite de la procédure sont envoyées aux entreprises.
9. Les projets de conventions en 3 exemplaires (+ lettres d'envoi ) sont préparés par le secrétariat du fonds de modernisation et transmis aux entreprises avec une lettre d'envoi.
10. Les entreprises renvoient les conventions qu'elles ont signées et paraphées au secrétariat du fonds de modernisation. La DDM envoie ces projets de conventions signés par les entreprises au service du contrôle financier pour visa et aux services administratifs et financiers (DSAF) du Premier ministre pour engagement des crédits octroyés (subventions) et, le cas échéant, paiement de l'avance.
11. Un original de la convention signée par l'entreprise et le représentant de l'État (sous-directeur ou directeur à la DDM) est transmis à l'entreprise avec une lettre d'envoi . Un exemplaire original est conservé à la DDM et le dernier est conservé à la DSAF.
12. Les entreprises, une fois qu'elles ont reçu un exemplaire original signé de la convention, peuvent transmettre au secrétariat du fonds de modernisation une demande de paiement, avec les pièces justificatives (factures, bilan d'exécution, preuves de paiement). Ce paiement de la subvention peut être partiel (deux ou trois tranches, selon le montant du projet) ou total. Après vérification de ces factures par le secrétariat du fonds de modernisation, une demande de paiement est transmise à la DSAF.
Sur le premier point, le souhait des entreprises de presse que les procédures soient allégées est partagé par votre rapporteur spécial qui note cependant que la difficulté est générale, pour l'ensemble des subventions de l'Etat quel que soit le secteur d'intervention.
Sur le second point, votre rapporteur spécial ne peut se contenter de la seule réponse consistant à relever les taux de cofinancement et les plafonds des aides.
Celle-ci consisterait, pour faire suite aux souhaits de la presse, pour les projets individuels, à porter le plafond de la subvention de 1,83 à 2,745 millions d'euros et de 30 à 40 % des dépenses éligibles, le montant total de l'aide ne pouvant dépasser 50 % du montant des dépenses éligibles. Pour les projets collectifs, elle propose de se conformer au plafond de droit commun que le décret du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'État pour les projets d'investissement fixe à 80 %.
Dans le même sens, pour les agences de presse, il est proposé de porter le plafond de la subvention de 305.000 euros à 458.000 euros, comme pour les avances, et de le porter de 30 à 40 % des dépenses éligibles, le montant total de l'aide ne pouvant dépasser 50 % du montant des dépenses éligibles.
Votre rapporteur spécial n'y est pas opposé à titre personnel sauf en ce qui concerne l'adoption du taux de 80 % pour les projets collectifs qui lui paraît trop élevé. Il propose de tenir compte par ailleurs de la situation spécifique de certains titres qui pourraient, à titre exceptionnel et transitoire, bénéficier d'une majoration de 10 points en ce qui concerne la participation de l'Etat, passant ainsi de 40 % à 50 % en ce qui concerne le taux de subvention des dépenses éligibles . Il pourrait s'agir des titres à faibles ressources publicitaires , dont l'un, L'Humanité , se trouve dans une situation très difficile, et des titres de la presse hebdomadaire régionale pour lesquels, en valeur absolue, tout projet de modernisation représente un montant sans commune mesure avec leur capacité d'autofinancement.
En relevant les taux de cofinancement dans ces proportions, on atteint les limites de ce qu'il est possible de faire dans le respect de l'esprit du fonds de modernisation . A quelques rares exceptions près, citées ci-dessus, il paraît indispensable que les éditeurs de presse financent la majorité de leurs investissements de presse . Ceci constitue une des réponses à la question posée par le titre du présent rapport d'information : jusqu'où aider la presse ?
Votre rapporteur spécial s'empresse d'ajouter, dans le même esprit, qu'il convient de s'interroger sur la pertinence d'un élargissement continu du fonds de modernisation de la presse, en ajoutant de nouvelles dépenses éligibles, en incluant de nouvelles aides destinées à d'autres entreprises du secteur de la presse ou toute autre nouvelle mesure qui ne correspond pas pleinement à l'objet initial du fonds.
Afin d'améliorer le taux de consommation des crédits du compte d'affectation spéciale, des actions spécifiques en direction des avances, auxquelles votre rapporteur spécial, reste, dans le principe, attaché, peuvent être imaginées. L'application des frais de gestion de 2 % pourrait être écartée pour rendre le dispositif plus incitatif, dès lors que la mesure est compatible avec les règles communautaires. Votre rapporteur spécial propose en outre de reverser les reliquats au profit des titres qui les utilisent réellement, presse quotidienne départementale et presse hebdomadaire régionale.
Ce point lui permet d'aborder la question des quotas tacites de répartition des aides entre les différentes catégories de la presse quotidienne régionale et assimilée. La clé de répartition des aides à la modernisation de la presse a tendance en effet à compliquer la gestion du fonds de modernisation. Elle s'applique de plus aux reports. Il paraît en conséquence nécessaire à votre rapporteur spécial d'abolir ce système, non prévu par les textes, pour garantir une saine émulation entre les titres et une plus grande fluidité dans le fonctionnement du fonds.
Clé de répartition tacite des aides du fonds de modernisation 30 ( * )
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Presse quotidienne régionale |
50 % |
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Presse quotidienne nationale |
30 % |
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Presse quotidienne départementale |
7,5 % |
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Presse hebdomadaire régionale |
7,5 % |
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Agences |
2 % |
Cette clé de répartition est à l'origine d'un certain malthusianisme de quelques fédérations d'éditeurs de presse qui ont régulé l'accès au fonds de modernisation et, du moins dans les premiers mois de l'existence du fonds, généré d'absurdes files d'attente alors qu'il reste encore aujourd'hui des crédits disponibles à hauteur de 34,5 millions d'euros. S'il paraît sain que des fédérations professionnelles puissent apporter un appui technique au montage des dossiers, il ne paraît en revanche pas souhaitable que l'accès au fonds de modernisation ne puisse se faire « que » par le filtre des fédérations. Il convient donc d'organiser, pour les titres qui le souhaitent, un accès direct au fonds de modernisation.
En conclusion, les gestionnaires du fonds doivent convaincre de leur volonté de réduire les reports. Certes, sur le plan des règles applicables aux reports de crédits, l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances prévoit, en son article 24, que « sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque compte spécial est reporté d'année en année ». Ceci ne doit nullement empêcher le législateur de moduler les ressources, en l'espèce en réduisant le taux de la taxe sur le hors média si les soldes de gestion restaient durablement excédentaires.
En effet, si la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances maintient les dispositions dérogatoires pour les comptes spéciaux, elle limite le taux de report pour les crédits du budget général à 3 % des crédits inscrits en loi de finances. Le compte d'affectation spéciale 902-32 ne peut déroger de manière aussi marquée à cette règle. Ceci doit conduire à une véritable modération du phénomène des reports.
2. S'interroger sur la budgétisation du compte d'affectation spéciale
Considérant que le pluralisme de la presse constitue la garantie d'une société démocratique, votre rapporteur spécial se demande si le fonds ne devrait pas être financé par l'impôt citoyen plutôt que par une taxe affectée. Le pluralisme de la presse constitue sans nul doute un objectif à valeur constitutionnelle puisqu'il répond aux prescriptions de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et est reconnu comme tel par le Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence. Dans ce contexte, il paraît douteux que cet objectif doive être financé par la seule taxe sur le hors média. C'est à l'impôt que revient le devoir de financer un tel objectif, et au budget général la nécessité d'accueillir des dotations destinées à assurer le pluralisme de la presse.
Votre rapporteur spécial a de plus déjà observé que la taxe sur le hors média, peu productive en raison de la complexité de sa base imposable, ne permet pas d'assurer une parfaite adéquation financière avec les besoins de la presse, notamment si ceux-ci venaient à s'accroître. Il n'y a aucun lien automatique entre le niveau des ressources et les besoins exprimés par le secteur de la presse.
En outre, d'un point de vue budgétaire, comme le souligne chaque année votre rapporteur spécial, un compte d'affectation spéciale, ne peut, en règle générale, constituer un bon support pour effectuer des investissements dès lors que ces derniers constituent la part majoritaire du compte. La combinaison des procédures d'engagement des autorisations de programme, qui doivent concerner l'ensemble de l'opération d'investissement, et de la règle relative aux comptes d'affectation spéciale, qui dispose que les dépenses engagées ou ordonnancées ne peuvent excéder les ressources constatées, conduit mécaniquement à des reports importants pouvant représenter plus d'une année de dépenses.
Le fonds de modernisation finance pour l'essentiel des investissements. Dans cette perspective, il pourrait être sage de prévoir des mécanismes d'autorisations de programme-crédits de paiement. L'absence d'un tel mécanisme en ce qui concerne un compte d'affectation spéciale conduit nécessairement à un décalage majeur entre le solde comptable et le solde de gestion. D'un point de vue pratique, une budgétisation du fonds de modernisation de la presse paraît donc devoir s'imposer. Ceci n'empêcherait nullement les représentants de la presse de participer à la gestion du fonds et au comité d'orientation de fonctionner, tout en responsabilisant davantage les gestionnaires.
Pour ces raisons, à la fois fondamentales et pragmatiques, votre rapporteur spécial estime nécessaire la budgétisation du fonds de modernisation de la presse qui ne peut rester définitivement en dehors du champ d'examen du Parlement.
3. Assurer la fongibilité des crédits d'aide à la presse
La perspective de la budgétisation du fonds de modernisation de la presse pourrait permettre enfin à une réforme des aides de l'Etat à la presse que beaucoup d'interlocuteurs de votre rapporteur spécial ont appelé de leurs voeux. Ceci ouvrirait la voie à un redéploiement des crédits publics alloués aux entreprises de presse, à partir des subventions d'exploitation actuelles, inconditionnelles et permanentes, vers des aides dédiées à des projets, limitées dans le temps.
En application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, les gestionnaires de programme pourraient bénéficier de la fongibilité des crédits dont ils ont la charge. En conséquence, si l'objectif du gestionnaire du programme « presse » devait être le maintien du pluralisme de la presse, il pourrait, selon les indicateurs de performance auxquels il est astreint, procéder à des arbitrages entre les différentes aides directes qu'il gère aujourd'hui pour gérer au mieux la ressource publique dont il dispose.
* 27 Au vu des chiffres communiqués par le contrôleur financier, les reports seraient très légèrement inférieurs. Ces chiffres correspondent en effet aux recettes réelles.
* 28 En gestion, on pourrait préférer néanmoins raisonner par rapport aux engagements : les lettres du ministre ne constituent pas à proprement parler un engagement de l'Etat qui reste soumis à signature d'une convention (et à accord du contrôleur financier).
* 29 Le calcul des soldes a été effectué en prenant en compte les recettes prévisionnelles inscrites en loi de finance initiale (et non les recettes exécutées).
* 30 Selon ce qu'en a perçu votre rapporteur spécial.