B. SOUS L'ANGLE ÉCONOMIQUE, DES ADAPTATIONS NÉCESSAIRES
Le comité d'orientation, malgré son titre, s'est donné pour unique mission de définir une doctrine relative aux critères d'attribution des aides à la modernisation de la presse. Il s'ensuit une approche juridique qui a permis une gestion des crédits très scrupuleuse, mais sans analyse économique des investissements réalisés, tant ex ante qu' ex post . Cette situation paraît devoir changer.
1. Passer d'une approche juridique à une logique économique
Le comité d'orientation du fonds été conduit au cours de ses premières années d'activité du fonds à préciser les conditions d'application des règles prévues par le décret du 5 février 1999. Il a ainsi créé un corps de doctrine que votre rapporteur spécial a détaillé tout au long de son rapport consistant en « l'application bienveillante de règles rigoureuses ». Si l'application de ses règles a pu susciter des débats au sein du comité d'orientation tel qu'il en ressort des comptes-rendus communiqués à votre rapporteur spécial, entre direction du développement des médias, représentants du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et professionnels de la presse, aucune décision n'a paru, à la lecture de ces documents, contestable sur le plan juridique. C'est ainsi que le comité d'orientation a fort heureusement limité le financement des projets immobiliers à ceux directement liés à des projets de modernisation, ainsi que la prise en charge des frais de personnel, à une période maximale de six mois.
De ce point de vue, votre rapporteur spécial conclut à une bonne gestion 31 ( * ) du fonds de modernisation, qui est ainsi crédité d'un taux de remboursement relativement satisfaisant des avances versées.
Remboursement des avances (au 16 avril 2004) par échéance
(en euros)
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Année de remboursement |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
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Nombre d'avances à percevoir |
7 |
38 |
19 |
25 |
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Nombre d'avances perçues |
7 |
20 |
2 |
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Total à percevoir (en euros) |
19.791 |
512.350 |
484.874 |
529.640 |
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Total perçu (en euros) |
19.791 |
223.964 |
12.641 |
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Pourcentage |
100 % |
44 % |
3 % |
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Total comptabilisé ACCT (1) (en euros) |
0 |
287.405 |
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(1) Agence comptable centrale du Trésor : pour 2002, les remboursements d'avances n'ont été comptabilisés qu'en 2003. En ce qui concerne 2003, 54.556 euros n'ont pu être comptabilisés sur l'exercice (chèques reçus en décembre 2003), soit un montant d'avances comptabilisé de seulement 169.408 euros.
Source : direction du développement des médias
Les débats au sein du comité d'orientation ont certes conduit à élargir le champ des dépenses éligibles en 2002, mais dans des limites respectueuses de l'objet du fonds.
La bonne préparation des dossiers par les syndicats des éditeurs de presse, une meilleure connaissance au fil du temps des critères d'éligibilité tant des titres que des projets, la grande compréhension des besoins des entreprises conduisant le cas échéant à une certaine souplesse, matérialisée par le report des décisions plutôt que par une position de refus, ont entraîné une diminution très sensible des dossiers rejetés.
Nombre de dossiers refusés par année 32 ( * )
Source : direction du développement des médias
Certains titres en tirent la conséquence sans doute hâtive qu'ils disposent d'un droit de tirage automatique sur le fonds (au titre des investissements qu'ils réalisent de manière récurrente). Cette tentation ne doit pas être encouragée . Il semble qu'ils y sont quelque peu incités par une lecture trop juridique du fonctionnement du fonds de modernisation qui autorise un certain opportunisme des entreprises de presse.
Certes, les pièces demandées à l'appui sont particulièrement nombreuses et les dossiers remis, dont votre rapporteur spécial a pu obtenir copie dans deux cas, très fournis. Le secrétariat du comité d'orientation doit dès lors se livrer à une vérification de la régularité juridique des pièces fournies qui mobilise sans doute fortement les personnels de la direction du développement des médias. Les argumentaires économiques 33 ( * ) sont en revanche assez limités dans les dossiers mis à la disposition de votre rapporteur spécial. Le retour sur investissement fait est évoqué de manière marginale. Les réductions de coûts ou l'impact des projets sur les ventes font l'objet d'une évaluation peu approfondie.
Il n'est donc pas étonnant de constater que les rapports sur chaque dossier de modernisation soumis au conseil d'orientation pour avis restent assez formels, se bornant à vérifier si les dépenses sont éligibles au financement du fonds, tels qu'il ressort du décret du 5 février 1999.
Des améliorations seront sans doute procurées par la réalisation, avec l'aide du contrôle d'Etat, d'un nouveau dossier de demande d'aide, en ligne sur le site internet de la direction du développement des médias depuis janvier 2004, visant à mieux quantifier les objectifs économiques et financiers des projets de modernisation.
Ceci exigera sans doute un travail d'expertise plus important du secrétariat du comité d'orientation, ainsi qu'une mue complète de celui-ci. Les critères d'attribution doivent être revus et prendre en compte au premier chef le « business plan » des entreprises. Votre rapporteur spécial n'a ainsi trouvé dans aucun des comptes-rendus du comité de mention des retours sur investissement attendus. Aucune réflexion n'a de même encore eu lieu sur d'éventuels effets d'aubaine liés au fonctionnement du fonds de modernisation .
Le président du comité d'orientation considère ainsi que la question des effets d'aubaine doit être relativisée dès lors que les financements publics ont contribué effectivement à la modernisation de la presse, ce qui n'est certes pas contestable dans l'immense majorité des cas.
Le cas de L' Equip e : une illustration des ambiguïtés du fonds
Quotidien spécialisé dans l'information sportive, L'Equipe n'est pas éligible au fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse quotidienne d'information politique et générale, celui-ci ayant été créé en vue de favoriser la modernisation des titres contribuant au pluralisme des opinions nécessaire à une société démocratique.
Le groupe Amaury a mis en place son propre réseau d'imprimeries décentralisées pour un coût total de 121,7 millions d'euros, afin de maîtriser davantage ses horaires de bouclage et, plus généralement, améliorer la qualité d'impression de ses quotidiens L'Equipe et Aujourd'hui en France . Ce choix était d'autant plus vital pour le quotidien sportif L'Equipe que les horaires de plus en plus tardifs auxquels s'achèvent de nombreux événements sportifs créaient une contrainte fortement ressentie.
Compte tenu de la non-éligibilité de L'Equipe au fonds d'aide à la modernisation, le groupe Amaury a sollicité une aide calculée sur la base de la part des tirages d'Aujourd'hui en France parmi l'ensemble des quotidiens imprimés dans les nouvelles unités, en prenant en compte les plafonds d'aide du fonds pour chacun des projets qu'il subventionne : l'aide a atteint 4,23 millions d'euros en 2003, soit moins de 4 % du coût de l'investissement total.
Cet exemple apparaît significatif à votre rapporteur spécial du faible effet incitatif des aides du fonds pour un groupe de presse en bonne santé financière, dont le résultat opérationnel cumulé sur la période 1999-2003 a atteint 37,4 millions d'euros. Tant la situation financière du groupe que la relative modestie des aides, eu égard à la taille du projet, ne semblent pas avoir permis aux subventions du fonds de constituer un véritable levier pour engager l'investissement de modernisation projeté.
La situation de l' Equipe est en outre exemplaire à deux titres.
Elle montre tout d'abord le « protectionnisme » des gestionnaires du fonds qui consiste à « proratiser » le financement des rotatives d'un groupe de presse alors que chacun sait que la rentabilité d'une rotative est liée non plus seulement à l'impression d'un seul titre, mais à la recherche d'autres clients. C'est ainsi que des rotatives financées par le fonds impriment Paris Turf .
Elle conduit enfin à s'interroger sur la logique des aides à la presse « à la française » qui conduit l'ensemble d'un secteur, y compris ses éléments les plus dynamiques, les plus imaginatifs et les plus rentables, à réclamer un soutien financier public.
Une analyse économico-financière du fonds s'avère indispensable selon votre rapporteur spécial. Elle consiste d'abord à s'interroger sur la nature de la crise que traverse la presse.
Dans cette perspective, celui-ci souhaite, afin que soit évitée la tendance consistant à transformer des aides projets en des aides récurrentes et automatiques, que soit fixée une date de clôture du fonds de modernisation , conformément à sa vocation qui est d'aider la presse à surmonter une crise liée à des mutations rédactionnelles, commerciales et technologiques profondes. Toute crise a une fin. Une échéance intermédiaire de réexamen du dispositif pourrait être fixée à l'horizon 2007, pour une clôture du fonds au plus tard en 2010.
Il convient nécessairement de prendre en compte l'indispensable modernisation sociale du secteur. Votre rapporteur spécial a été frappé, lors de sa visite au journal Le Monde , de la croissance parfaitement corrélée de la masse salariale avec le chiffre d'affaires du titre. Ceci signifie d'une part que les gains de productivité ont été intégralement absorbés par la progression de la masse salariale. Ceci montre d'autre part que l'amélioration des ventes peine à déboucher sur une meilleure rentabilité du titre. Le lien est donc réel entre modernisation du processus de production et modernisation sociale. Ce lien n'est malheureusement pas fait par le fonds de modernisation aujourd'hui. N'est-ce pas pourtant une priorité trop longtemps repoussée ?
Ainsi, la puissance publique doit s'interroger sur la nature de la réponse à apporter à la crise du secteur de la presse. Elle ne peut consister, de manière structurelle, sans autre analyse, à du « toujours plus ».
Pour ne prendre qu'un exemple, puisque le comité d'orientation a vocation à dessiner des orientations en matière de modernisation de la presse, une réflexion paraît devoir être engagée en ce qui concerne le financement des rotatives, dont la rentabilité paraît être mise en question. Ne faudrait-il pas financer les rotatives seulement au titre des projets collectifs ? Le comité d'orientation a en effet pour le moins le devoir d'éviter les effets pervers lorsqu'il subventionne le secteur de la presse.
2. Elargir la composition du comité d'orientation
Les constats précédents sont sans doute en partie liés à la composition du fonds de modernisation qui induit une cogestion du fonds entre l'Etat et professionnels sans bénéficier d'autres expertises extérieures.
Le Bedrifsfonds voor de Pers néerlandais associe dispose d'un conseil d'administration composé de personnes qualifiées dont certaines sont extérieures aux entreprises de presse.
Composition du comité d'orientation du fonds de modernisation
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Président |
Bruno LASSERRE, conseiller d'Etat |
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Secrétariat |
Bureau du régime économique de la presse et des aides publiques - Direction du développement des médias |
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Représentants du ministre chargé de la culture et de la communication |
Direction du développement des médias |
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Représentants du ministre chargé de l'économie et des finances et de l'industrie |
Contrôle d'Etat |
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Représentants du ministre chargé de l'industrie |
Service des industries manufacturières et des activités postales |
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Représentants des entreprises de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale |
Syndicat de la presse parisienne |
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Représentants des entreprises de la presse quotidienne régionale d'information politique et générale |
Syndicat de la presse quotidienne régionale |
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Représentants des entreprises de la presse quotidienne départementale d'information politique et générale |
Syndicat de la presse quotidienne départementale |
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Représentants des entreprises de la presse hebdomadaire régionale d'information politique et générale |
Syndicat de la fédération de la presse périodique régionale |
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Représentants des agences de presse |
Syndicat de la Fédération française des agences de presse |
Afin d'engager le fonds de modernisation dans une véritable logique consistant à surmonter la grave crise de la presse actuelle, des renforts paraissent indispensables grâce à la création d'un troisième collège, composé de personnalités qualifiées indépendantes , anciens dirigeants du secteur de la presse, universitaires, représentants du monde économique extérieurs au secteur de la presse...
C'est à cette condition que le fonctionnement du comité d'orientation pourra être amélioré et qu'il sera en mesure de développer des analyses économiques et financières plus nourries sur les dossiers qui lui sont présentées.
3. Mettre en place une évaluation et une capitalisation des expériences
Les subventions du fonds d'aide à la modernisation ne sont certes versées qu'après un examen attentif par les services de la direction du développement des médias (DDM) des justificatifs de paiement adressés par les entreprises après réalisation des investissements aidés. Le secrétariat du fonds de modernisation vérifie ainsi, pour chaque projet et à chaque demande de paiement, que les dépenses justifiées sont bien conformes, en nature et en montant, aux dépenses présentées dans le budget prévisionnel retenu après décision du ministre chargé de la communication et annexé à la convention signée entre l'État et l'entreprise bénéficiaire de l'aide. Le fonds de modernisation fait ainsi l'objet d'un suivi attentif.
En revanche, aucune évaluation ex post n'a jamais été réalisée afin de permettre un retour sur expérience ainsi qu'une capitalisation sur les projets les plus réussis. A ce titre, votre rapporteur spécial regrette l'inaction de la commission de contrôle, « en panne » depuis sa création.
Cette commission de contrôle, présidée par un membre de la Cour des comptes, est composée d'un représentant du ministre chargé de la communication et du ministre chargé de l'économie et des finances. Les membres, titulaires et suppléants, de cette commission de contrôle ont été nommés par la ministre de la culture et de la communication par arrêté en date du 19 février 2001.
Sous l'empire du décret initial du 5 février 1999, la commission de contrôle était « chargée de vérifier la conformité de l'exécution des projets aux engagements pris par les bénéficiaires des aides versées par le fonds ».
Au moment de l'installation de la commission en 2001, les discussions engagées entre son président, les représentants du contrôle d'Etat au comité d'orientation, le contrôle financier des services du Premier ministre et la direction du développement des médias ont fait apparaître que la mission dévolue à la commission recoupait largement le rôle des services de la direction du développement des médias. Il a alors semblé préférable de préciser leurs rôles respectifs et de confier à la commission une mission consistant certes à vérifier la conformité des arguments avancés par les entreprises pour satisfaire aux différents critères d'attribution des aides, mais également à évaluer l'impact économique, industriel, social des différents projets de modernisation. Une telle contribution, consacrée par un rapport annuel, est apparue de nature à alimenter la réflexion des pouvoirs publics sur leur politique d'aides à la presse.
En définitive, et après concertation entre les présidents du comité d'orientation et de la commission de contrôle qui ont souhaité que la distinction soit précisément faite entre l'évaluation collective de l'impact économique, industriel et social des projets aidés qui relève du comité d'orientation et la vérification individuelle de la conformité de chacun des projets aux objectifs du fonds qui doit être la prérogative de la commission de contrôle, le décret modificatif du 3 mai 2002 a redéfini le rôle de la commission de contrôle de la façon suivante :
« Il est créé une commission de contrôle chargée de vérifier la conformité de la réalisation des projets au regard des éléments fournis par les entreprises et agences de presse pour satisfaire aux objectifs et modalités d'attribution des subventions ou avances. La commission vérifie également le respect des engagements pris, le cas échéant, à cette fin. Elle vérifie, pour chaque dossier qu'elle examine, que le projet réalisé satisfait, notamment au regard des conséquences économiques, industrielles et sociales, aux objectifs fixés par le présent décret. Dans ce but, les entreprises et agences de presse remplissent, à l'issue de leur projet, un questionnaire conformément à un modèle approuvé par la commission de contrôle.
« (...) Pour l'exercice de ses missions, la commission peut effectuer des contrôles sur place et faire appel aux experts prévus à l'article 6 et à des fonctionnaires du service du contrôle d'État.
« Les bilans d'exécution des projets, mentionnés à l'article précédent, sont communiqués à la commission de contrôle, qui peut demander des informations complémentaires.
« La commission de contrôle établit un rapport annuel d'activité adressé au ministre chargé de la communication. »
Suite à cette redéfinition du rôle de la commission de contrôle et pour lui permettre de s'acquitter de ses tâches, le président de la commission de contrôle et le directeur du développement des médias ont demandé, courant 2002, au service du contrôle d'Etat du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie d'apporter son concours pour établir une grille d'indicateurs destinée à permettre le contrôle effectif des engagements des entreprises de presse ainsi que la réalisation des traitements statistiques nécessaires à l'établissement du rapport d'activité annuel. Cette étude du contrôle d'Etat a été remise à la direction du développement des médias et à la commission de contrôle au début de l'année 2003.
Depuis lors, la commission fait valoir qu'en l'absence de moyens humains mis à sa disposition, elle n'est pas en état de remplir sa mission !
Se heurtant au refus du chef du service du contrôle d'Etat de mettre à disposition de la commission un rapporteur quelques mois par an, la direction du développement des médias a recherché activement une solution à cette absence de moyens de fonctionnement. Elle a finalement, après plusieurs réunions techniques, proposé d'utiliser les crédits du compte d'affectation spéciale afin de rémunérer le personnel qui serait mis à la disposition de la commission quelques mois par an. Il est cependant apparu que le décret régissant le fonds ne permettait pas ce type de rémunération dans sa rédaction actuelle.
Votre rapporteur spécial constate dès lors que, cinq ans après la création du fonds, la commission de contrôle n'a réalisé aucun travail. Y a-t-il là de la mauvaise volonté ? Cette considération ne peut être complètement rejetée. Il paraît douteux que le fonds, sur des ressources issues d'une taxe affectée, puisse prendre en charge des frais de personnel supportés normalement par le budget général. Faut-il dissoudre la commission actuelle et recruter d'autres compétences ? Cette éventualité ne peut être écartée.
En tout état de cause, une véritable évaluation des actions financées depuis cinq ans est indispensable. Elle n'a jusqu'à présent pas eu lieu.
Elle ne permet dès lors pas au comité d'orientation de bénéficier d'une capitalisation des expériences permettant aux entreprises de la presse, qui ne bénéficient pas toujours d'une vision complète de leur marché, de mieux orienter leurs investissements. En l'absence d'un telle évaluation, il est probable que des erreurs d'orientation aient pu être commises par certaines entreprises, alors même qu'elles ont été financées par l'Etat.
La fixation d'échéances pour le fonds de modernisation, 2007, point d'étape, 2010, clôture, permettra sans doute aux acteurs du secteur de se mobiliser pour disposer enfin d'une véritable évaluation économique des aides à la presse. Dans cette perspective, il paraîtrait utile que les syndicats professionnels participent, dans la limite de leurs moyens financiers et humains, à une telle évaluation qui est, au final, dans leur intérêt.
* 31 La seule remarque de votre rapporteur spécial concerne le courrier du ministre de la culture portant décision d'attribution de l'aide. La mention « sous réserve de l'accord du contrôleur financier » n'y figure pas, ce qui paraît juridiquement contestable.
* 32 En 2003, un dossier a de plus fait l'objet d'un report alors qu'il aurait pu justifier un refus.
* 33 Les deux dossiers fournis à votre rapporteur spécial concernaient certes des petits titres.