B. LE RESPECT OBLIGATOIRE DES RÈGLES DE CONCURRENCE
Selon les termes de la circulaire du Premier ministre du 20 mars 1998 relative à l'activité éditoriale des administrations et des établissements publics de l'Etat, celle-ci « n'est pas contestable en soi puisqu'elle correspond à leur mission statutaire. Cependant, leur intervention sur le marché du livre ne doit pas être de nature à fausser le jeu de la concurrence ».
Dans cette perspective, M. Jean-Claude Groshens s'était vu confier une mission d'enquête approfondie et de concertation avec les principaux éditeurs publics et privés. M. Jean-Claude Groshens a remis au Premier ministre le rapport précité, dans lequel il proposait des mesures destinées à mieux encadrer l'activité éditoriale des services publics.
La circulaire du 20 mars 1998 a été rédigée à la lumière de ce rapport.
1. Une activité soumise au droit commun de la concurrence
En application de l'article 53 de l'ordonnance n° 86-1243 du 1 er décembre 1986 modifiée relative à la liberté des prix et de la concurrence, les activités éditoriales de l'Etat et de ses établissements publics sont soumises aux règles de droit commun de la concurrence.
La circulaire précitée du 20 mars 1998 distingue deux cas de figure : les titres que les éditeurs privés ne pourraient pas éditer à un prix abordable et les ouvrages concurrentiels.
a) Les titres que les éditeurs privés ne pourraient pas éditer à un prix abordable
Le premier cas de figure est la production et l'édition de titres qui , « en raison de la spécialisation du sujet abordé ou de l'étroitesse du marché potentiel, ne pourraient pas être offerts au public à un prix abordable sans un financement public ».
Il constitue la principale raison d'être des éditeurs publics. Dans la mesure où il s'agit de suppléer à une déficience du marché, qui ne prend pas en compte l'externalité que constitue l'information sur les enjeux du débat public, une telle activité est non seulement utile, mais aussi nécessaire.
Elle ne fait par ailleurs pas concurrence aux publications des maisons d'édition privées.
On peut dans ces conditions s'interroger sur le bien-fondé de l'interruption de certaines publications. Ainsi, la Documentation française a mis fin à la publication, après 170 numéros, de Maghreb-Machrek , l'une des seules revues centrées sur le monde arabo-musulman où des chercheurs français et arabes peuvent s'exprimer librement. Ce choix, qui participe de la réduction du périmètre d'activité de la Documentation française pour améliorer sa situation financière, témoigne du délicat arbitrage entre la décision d'éditer des revues de référence , conforme à sa vocation de service public, et un nécessaire assainissement de sa situation budgétaire qui implique l'arrêt de la publication de certaines revues non rentables .
b) Les ouvrages concurrentiels
Le second cas de figure est celui de la production et de la diffusion d'ouvrages concurrentiels, « du moment que cette diffusion entre dans le cadre de leur mission de service public ou en constitue un prolongement immédiat et que l'offre du secteur privé est insuffisante pour satisfaire complètement les besoins » 4 ( * ) . Conformément à l'article 53 de l'ordonnance du 1 er décembre 1986 précitée, les règles du droit de la concurrence doivent être strictement respectées.
Concrètement, les éditeurs publics doivent plus particulièrement veiller à respecter deux exigences essentielles.
• Tout d'abord, les éditeurs publics qui ont un accès privilégié à certains gisements d'informations ou à des fonds iconographiques doivent être particulièrement attentifs au respect du droit de la concurrence et ne peuvent notamment pas interdire aux éditeurs privés l'accès aux données brutes dont ils sont détenteurs.
Cette exigence est à l'origine de la circulaire du 20 mars 1998. En effet, la Réunion des musées nationaux utilisait son fonds iconographique pour publier des ouvrages à des prix non concurrentiels, ce à quoi les éditeurs d'art privés s'étaient opposés. Une telle situation de concurrence loyale semble toutefois difficilement transposable dans le cas de la Documentation française.
• Un danger potentiellement plus important, dans le cas de la Documentation française, concerne le prix de vente des ouvrages.
Dans son rapport public pour l'année 2002, le Conseil d'Etat voit dans la pratique de « prix prédateurs » l'un des principaux dangers de l'exercice par une personne publique d'une activité économique : « les ressources de l'activité de service public sont utilisées pour financer des activités concurrentielles, dont les productions ou services peuvent alors être vendus à un prix si bas (un prix « prédateur ») que les autres concurrents, ne pouvant s'aligner, courent le risque d'être éliminés, ce qui, à terme, réduit l'intensité de la concurrence sur le marché ».
Ainsi, la circulaire du 20 mars 1998 rappelle que le prix de vente au public desdits ouvrages ne doit pas pouvoir être considéré comme abusivement bas (et doit donc couvrir intégralement, non seulement les coûts directs de production et de distribution, mais aussi une partie des frais de structure conformément aux pratiques habituelles des entreprises privées du même secteur).
La circulaire du 20 mars 1998 précise que les subventions versées pour la publication et la diffusion d'ouvrages ayant un public restreint ou un écoulement lent ne doivent pas être détournées de leur objet et être utilisées en fait pour améliorer la compétitivité de l'éditeur public sur les marchés concurrentiels.
2. Le contrôle du respect des règles de concurrence
a) L'exigence de mise en place d'une comptabilité analytique
Afin d'assurer concrètement le respect de ces règles de concurrence, la circulaire précitée du 20 mars 1998 prescrit aux éditeurs publics de développer des méthodes de comptabilité analytique . En effet, comme l'indique cette circulaire, « il n'est possible de vérifier le respect des principes rappelés ci-dessus que grâce à des méthodes de comptabilité analytique. Or, ces méthodes sont encore insuffisamment développées chez les éditeurs publics ».
Un groupe de travail a été constitué, sous la présidence de M. Bernard Gournay, conseiller maître à la Cour des comptes, afin de mettre au point les instruments méthodologiques permettant d'assurer la transparence des coûts pour les produits éditoriaux émanant des éditeurs publics. Ce groupe, qui comprenait des représentants de toutes les institutions principalement concernées, s'est largement inspiré des usages en vigueur dans le secteur privé, en vue de faciliter les comparaisons avec ce dernier.
A l'issue de ses travaux, le groupe a établi une note de synthèse, destinée à servir de guide pour les responsables d'institutions publiques à vocation éditoriale, ainsi qu'un modèle de « fiche-produit » . Une telle fiche, qui retrace l'intégralité des coûts pris en compte pour établir le prix de revient d'un ouvrage, doit normalement être confectionnée pour chaque titre à éditer ou pour chaque collection lorsque l'ensemble des titres d'une même collection présentent des caractéristiques identiques de fabrication et de diffusion. Un glossaire, annexé à la fiche, précise le contenu de chacune des rubriques figurant dans celle-ci.
b) Le règlement des contentieux
• Si un éditeur privé estime qu'une institution publique met sur le marché des ouvrages à un prix abusivement bas par rapport aux coûts de production, de transformation et de commercialisation et que cette offre peut avoir pour effet de l'éliminer ou de l'empêcher d'accéder à un marché, il peut saisir le Conseil de la concurrence , en application de l'article 11 de l'ordonnance du 1 er décembre 1986 précitée. Celui-ci peut ordonner, le cas échéant, les mesures propres à faire cesser les pratiques anticoncurrentielles.
La saisine du Conseil de la concurrence peut intervenir, le cas échéant, après l'échec d'une démarche auprès du médiateur de l'édition publique, mais une telle démarche n'est en aucun cas un préalable nécessaire.
• Le médiateur de l'édition publique a été créé par la circulaire du 9 décembre 1999 relative à l'institution d'un médiateur de l'édition publique.
Ce médiateur peut faire appel aux services de la direction du livre et de la lecture du ministère de la culture et de la communication et, en tant que de besoin, aux directions des autres départements ministériels intéressés.
Il réunit périodiquement les responsables des éditeurs publics, en présence de représentants de la direction du livre et de la lecture et de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, pour faire le point sur leurs activités de production et de diffusion d'ouvrages, examiner l'évolution de la part du secteur public dans le marché du livre et harmoniser les méthodes de détermination des coûts de revient et des prix de vente.
La mission du médiateur de l'édition publique n'est pas de fixer des orientations ou de porter une appréciation sur la politique éditoriale propre à chaque organisme. Les décisions en la matière relèvent en effet exclusivement des dirigeants desdits organismes, agissant sous le contrôle de leurs autorités de tutelle respectives. Toutefois, lorsqu'il estime que tel ouvrage ou telle collection ne correspond pas à la vocation de l'institution publique qui l'édite, il peut faire part de ses interrogations aux responsables concernés et, le cas échéant, aux autorités de tutelle.
Tous les éditeurs publics institutionnels doivent adresser annuellement au médiateur de l'édition publique un document d'information sur leur politique éditoriale, la diffusion de leurs ouvrages, le développement de leurs instruments de comptabilité analytique, l'évolution de leurs coûts et leur politique de prix.
Les éditeurs privés ainsi que le directeur du livre et de la lecture peuvent s'adresser au médiateur de l'édition publique pour lui faire part de leurs observations ou interrogations concernant l'activité éditoriale d'une institution publique. Ils peuvent, par exemple, lui signaler les cas concrets dans lesquels ils estiment qu'un ou plusieurs ouvrages mis sur le marché par un éditeur public ne correspondent pas à la mission de ce dernier, ou bien que les prix de ventes pratiqués leur semblent anormalement bas.
Lorsque le médiateur a formulé des recommandations à l'intention d'un éditeur public, ce dernier doit lui faire part, dans un délai de trois mois au plus, des suites qu'il leur a réservées. En particulier, si l'éditeur public concerné entend s'écarter des recommandations reçues, il doit justifier de manière détaillée sa position.
Le médiateur ne peut pas émettre d'avis ni examiner de réclamation dès lors que le Conseil de la concurrence a été saisi d'un dossier.
Le médiateur adresse au ministre de la culture et de la communication un rapport public périodique sur son activité.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, seules deux procédures contentieuses - avec la Réunion des musées nationaux - relèvent actuellement de l'arbitrage du médiateur , ce qui doit s'interpréter comme le signe d'une faible contestation contentieuse des activités commerciales de la Documentation française.
3. La mise en place d'une comptabilité analytique intégrant l'ensemble des coûts pour chaque publication
La Documentation française, qui recourt à la comptabilité analytique depuis le début des années 1980, n'a mis en place que récemment les fiches-produits prévues par la circulaire du 9 décembre 1999.
Jusqu'à l'élaboration des fiches-produits, la Documentation française utilisait près de 6.000 « fiches techniques de coûts de revient » (produites a posteriori par le service de la comptabilité, et donc dépourvues de caractère prévisionnel) récapitulant les seuls coûts directs et n'intégrant pas les coûts de promotion et de diffusion, ni les coûts de structure. De surcroît, seuls les coûts externes de conception étaient intégrés dans les fiches techniques, les coûts de personnel des équipes rédactionnelles étant consolidés annuellement (et non produit par produit) pour l'établissement de comptes d'exploitation annuels par collection et par revue.
Le nouveau modèle de fiche-produit a été élaboré début 2001 . Suite à l'expertise par BearingPoint fin 2002 du système de comptabilité analytique de la Documentation française réalisée, la mise en place des fiches-produits a pu s'appuyer sur la méthode des coûts complets pour la collecte des données, c'est-à-dire l'intégration de l'ensemble des charges directes (coûts de conception, d'impression, mais aussi de promotion et de diffusion) et indirectes (charges administratives, personnel d'encadrement, moyens généraux, communication interne et externe, amortissements).
Compte tenu des données de comptabilité analytique fournies par les fiches-produits, la Documentation française distingue trois groupes de publications :
- des publications rentables qui couvriraient l'ensemble de leurs frais de conception et d'impression, telles que les Cahiers français , Problèmes économiques , La Documentation photographique , Notes et études documentaires , Problèmes politiques et sociaux , Regards sur l'actualité (pour cette dernière revue, en raison de l'augmentation de ses ventes depuis 2003), ainsi que les collections d'ouvrages Formation, administration, concours (FAC), Notices , Documents d'étude et Réflexe Europe ; hors collection, le Répertoire de l'administration française , les Traités de Rome, Maastricht et Amsterdam , et le France , coédité avec le ministère des affaires étrangères, seraient également rentables ;
- des publications dont la situation financière se situerait juste à l'équilibre, comme le Courrier des pays de l'Est , la collection des Etudes et la revue Questions internationales , encore déficitaire à une date récente ;
- des publications déficitaires qui ont cessé de paraître : les revues spécialisées Afrique contemporaine , Maghreb-Machrek et Monde arabe , et les collections d'ouvrages Vivre en Europe , Retour aux textes et Asie plurielle .
Tout en déplorant le retard pris dans l'élaboration des fiches-produits , votre rapporteur spécial se félicite que la Documentation française dispose désormais d'un instrument fiable de comptabilité analytique. Il souhaite que les fiches-produits soient désormais utilisées pour l'établissement du prix des publications , compte tenu des objectifs financiers à atteindre, en prenant en compte l'élasticité-prix des ventes. Cette démarche pourrait constituer une alternative à l'arrêt de la publication de certaines revues.
Proposition n° 2 : établir le prix de vente des publications sur la base de l'équilibre financier à atteindre, compte tenu des informations fournies par les fiches-produits.
4. La vente de publications sur le site Internet de la Documentation française
La Documentation française s'est dotée en 1996 de son propre site pour proposer ses services et produits sur Internet ( www.ladocumentationfrancaise.fr ), dont la page d'accueil est reproduite ci-après.
Les ventes sur Internet par la Documentation française, payées par carte bancaire, ont progressé rapidement, de 69.000 euros en 2001 à 245.000 euros en 2003 (correspondant à 8.600 commandes). Elles représentent désormais plus de 3 % du chiffre d'affaires des ventes de publications par la Documentation française .
* 4 Etant entendu, sur ce dernier point, que le caractère déficient de l'offre émanant du secteur privé ne doit pas s'apprécier titre par titre, mais au regard de l'activité d'ensemble de l'organisme public considéré.