PREMIÈRE PARTIE
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UNE DIRECTION
AUX ACTIVITÉS DIVERSES
La direction de la documentation et de la diffusion, prédécesseur de la Documentation française, a été créée par un décret du 19 octobre 1945, publié au Journal officiel du 23 octobre 1945.
Le décret n° 47-2148 du 13 novembre 1947 portant transfert de la direction de la direction de la documentation à la présidence du conseil (secrétariat général du gouvernement) l'a intégrée au secrétariat général du gouvernement.
Ses attributions ont longtemps été fixées par le décret n° 50-1600 du 30 décembre 1950, relatif aux attributions de la direction de la documentation et de la diffusion.
Celles-ci sont aujourd'hui définies par le décret n° 76-125 du 6 février 1976 relatif aux attributions de la direction de la Documentation française, qui lui donne également son actuelle appellation officielle de « direction de la Documentation française » 2 ( * ) .
Sur la base de ce décret, votre rapporteur spécial a étudié successivement les fonctions commerciales et non commerciales de la Documentation française, dans le contexte d'un respect obligatoire des règles de concurrence avec les éditeurs privés et d'un essor des nouvelles technologies qui a conduit à la création et au développement de sites Internet d'information publique.
I. LES ACTIVITÉS COMMERCIALES DE LA DOCUMENTATION FRANÇAISE : UN RÔLE CLASSIQUE D'ÉDITEUR
A. DES MISSIONS COMMERCIALES D'INFORMATION GÉNÉRALE ET D'ÉDITION PUBLIQUE
1. La base juridique
a) Des compétences affirmées
Conformément au décret du 6 février 1976 précité, la Documentation française joue tout d'abord un rôle classique d'éditeur :
- elle rassemble, en vue de la mettre à la disposition des administrations et du public, une documentation générale sur les principaux problèmes d'actualité intéressant la France et l'étranger ;
- elle élabore, édite et diffuse des études et des documents d'information générale et de vulgarisation ;
- elle agit comme éditeur pour le compte d'administrations et d'organismes publics.
b) Un quasi-monopole d'édition des publications de l'administration
D'autres organismes de droit public que la Documentation française ont vocation à exercer une activité éditoriale, en vertu des textes législatifs ou réglementaires qui les régissent. Il s'agit notamment :
- de la direction des Journaux officiels, dont la mission est de publier et diffuser l'ensemble des textes législatifs et les principaux textes réglementaires émanant des autorités de l'Etat ainsi que les débats parlementaires et les annonces légales ;
- de la Réunion des musées nationaux (RMN) qui, aux termes de l'article 2 du décret n o 90-1026 du 14 novembre 1990 relatif à la RMN, a notamment pour mission « de favoriser la fréquentation des musées nationaux et la connaissance de leurs collections en éditant et en diffusant de façon commerciale des produits dérivés des oeuvres qui y sont conservées et des ouvrages qui leur sont consacrés », et qui peut également « prêter son concours technique à des collectivités publiques et à des musées français et étrangers » ;
- de la Caisse nationale des monuments historiques et des sites (CNMHS) dont l'objet, fixé par le décret n o 95-462 du 26 avril 1995 portant statut du Centre des monuments nationaux, est de présenter au public les monuments historiques et les sites appartenant à l'Etat et qui, à cette fin, peut « assurer la réalisation et la diffusion, à titre gratuit ou onéreux, des publications, photographies et documents audiovisuels et, plus généralement, tous objets se rapportant au patrimoine » ;
- du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) qui, aux termes de l'article 2 du décret n o 82-993 du 24 novembre 1982 modifié portant organisation et fonctionnement du CNRS, est notamment chargé « de développer l'information scientifique, en favorisant l'usage de la langue française » et peut, à cette fin, « assurer l'élaboration et la diffusion de la documentation scientifique et la publication des travaux » ;
- du Centre national et des centres régionaux de documentation pédagogique, lesquels exercent, en vertu du décret n o 92-56 du 17 janvier 1992 relatif aux centres nationaux de documentation pédagogiques et érigeant en établissements publics les centres régionaux de documentation pédagogique, une activité éditoriale au service des établissements d'enseignement ;
- de l'Institut géographique national (IGN), établissement public, chargé par le décret n o 81-505 du 12 mars 1981 relatif à l'IGN modifié « d'établir, de publier ou de diffuser, sous forme graphique ou numérique » les travaux qu'il effectue ;
- du Service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM), rattaché à l'état-major de la marine nationale, qui a pour mission d'établir les documents nautiques nécessaires à la sécurité de la navigation et de diffuser ou contrôler la diffusion des informations nautiques, conformément au décret n o 71-396 du 25 mai 1971 fixant les attributions du SHOM.
Selon la circulaire du Premier ministre 20 mars 1998 relative à l'activité éditoriale des administrations et des établissements publics de l'Etat, les administrations et établissements dont ce n'est pas la vocation ne doivent pas entreprendre des activités éditoriales . Lorsqu'ils souhaitent publier et diffuser des ouvrages, il leur faut soit faire appel aux organismes publics qui sont investis statutairement d'une mission éditoriale, soit recourir à des éditeurs privés, notamment dans le cadre de coéditions, en veillant au respect des règles relatives aux marchés publics et aux délégations de service public.
La part des ouvrages de l'administration publiée par la Documentation française représente ainsi un indicateur significatif de son activité commerciale . Or ces données ne font pas l'objet d'un suivi par la Documentation française : elles ne figurent pas dans le rapport d'activité annuel et, lors de son audition par votre rapporteur spécial le 8 juin 2004, M. François Barra, responsable de la mission contrôle de gestion et contrôle interne de la Documentation française, a confirmé que le seul indicateur disponible était la part de la Documentation française dans le marché de l'édition.
Tout en reconnaissant les difficultés que peut poser la collecte de ces données, dans la mesure où elles ne reflètent pas la seule activité éditoriale de la Documentation française, votre rapporteur spécial estime nécessaire que la Documentation française établisse comme indicateur d'activité la part des ouvrages de l'administration qu'elle publie. Sur cette base, la Documentation française pourra établir des objectifs, y compris par discipline ou catégorie d'ouvrages. Une telle démarche s'inscrirait dans le cadre des objectifs et des indicateurs de performance prévus par la LOLF.
Proposition n° 1 : établir des objectifs et des indicateurs de performance fondés sur la part des ouvrages de l'administration publiés par la Documentation française.
2. 1 % des titres édités chaque année
Selon le rapport de M. Jean-Claude Groshens, conseiller d'Etat, remis à M. Alain Juppé, alors Premier ministre, sur l'activité éditoriale des services publics 3 ( * ) , la part de l'édition publique dans le marché du livre serait modeste. En effet, les organismes relevant de l'Etat produiraient environ 4 % des titres sur le marché (si l'on met à part le secteur atypique des cartes géographiques) soit , en raison de la modestie des tirages, moins de 2 % des exemplaires édités chaque année en France .
En outre, environ le quart de cette production éditoriale serait destiné à une diffusion non commerciale.
Pour sa part, la Documentation française a publié 450 titres en 2003, soit 1 % de l'ensemble des titres édités en France . Si les données figurant dans le rapport précité de M. Jean-Claude Groshens, concernant la part des administrations publiques sur le marché de l'édition, sont toujours d'actualité, il peut donc être estimé que la Documentation française publierait le quart de l'ensemble des titres des administrations relevant de l'Etat .
En termes de chiffre d'affaires , compte tenu de la modestie des tirages, la part de la Documentation française est encore plus faible : elle n'atteignait que 0,36 % en 2002 (soit environ un cinquième des exemplaires édités en France par les administrations de l'Etat), selon les données du syndicat national de l'édition. En 2002, le chiffre d'affaires de ventes de publications par la Documentation française a ainsi atteint 8,7 millions d'euros, alors que le chiffre d'affaires du secteur s'élevait à 2,41 milliards d'euros.
Loin de refléter les résultats de l'édition française, l'évolution de la part de marché de la Documentation française s'explique principalement par les variations du chiffre d'affaires de ventes de publications, en hausse jusqu'en 1998 (du fait principalement de ses ventes de livrets d'apprentissage) puis en diminution constante jusqu'en 2002. Alors qu'environ 200 éditeurs français publient au moins un titre chaque année, la Documentation française occupait la 37 ème place parmi les éditeurs français en 2002 , en recul de 5 places depuis 2000.
* 2 Ce décret est reproduit en annexe 1.
* 3 Jean-Claude Groshens, « Sur les relations entre le secteur public et le secteur privé dans le domaine de l'industrie éditoriale : rapport au Premier ministre », la Documentation française, 1997.