II. RELANCER LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT DES RESSOURCES INDÉPENDANTES D'ÉVALUATION
L'évaluation des politiques publiques suppose fréquemment la mobilisation d'une expertise pluridisciplinaire. En outre, l'offre d'évaluation doit être indépendante.
L'existence d'une offre d'évaluation apte à répondre à ces exigences est, par conséquent, un enjeu stratégique pour l'évaluation des politiques publiques .
Or, en dépit des mesures prises pour les développer, les organismes indépendants susceptibles de contribuer à l'évaluation des politiques publiques manquent encore, en ce domaine, d'une capacité satisfaisante . Deux situations doivent être distinguées : celle de l'offre totalement privée, celle de l'offre publique indépendante.
Pour la première, il existe, en France, mais aussi à l'étranger, une multitude d'organismes susceptibles de contribuer à l'évaluation. S'agissant des organismes de conseil à but lucratif 45 ( * ) , cette offre potentielle n'ayant jamais été réellement mobilisée du fait de l'absence d'une demande d'évaluation systématiquement organisée, il serait excessif de lui appliquer les appréciations plutôt négatives, portées généralement dans les quelques rares exemples contraires, sur la qualité des contributions de l'offre privée. Au demeurant, le secteur privé n'est pas la source exclusive où doit pouvoir puiser la demande d'évaluation.
Si l'offre privée doit être mieux prise en compte dans la stratégie indispensable de développement d'une offre d'évaluation adaptée, vos rapporteurs estiment aussi que l'offre du pôle public indépendant appelle une mise à niveau.
Le constat dressé en 1979 d'une disproportion des moyens entre les organismes indépendants et les administrations en matière de prévision économique par le rapport Lenoir/Baudoin Prot aurait mérité d'être élargie à l'ensemble du champ de l'expertise des politiques publiques et reste, malheureusement, vingt-cinq ans plus tard, largement d'actualité.
Le rapport soulignait la « disproportion des moyens » entre d'un côté, l'ensemble des organismes privés de prévision économique (deux cents personnes au total), de l'autre, le « tripôle administratif » constitué par la direction de la prévision, la direction des synthèses de l'INSEE et les services économiques du Commissariat général du plan, et estimait que cette disproportion des moyens était « aggravée par la proximité [de l'administration] des sources statistiques ». Cet « oligopole administratif » n'est aujourd'hui qu'atténué.
Notre délégation a eu l'occasion d'indiquer dans un précédent rapport consacré à l'information économique aux Etats-Unis que les ambitions alors énoncées étaient restées inachevées. Un pôle public indépendant d'expertise est apparu. Mais, il reste peu développé, subit des contraintes qui peuvent l'entraver, et son domaine est trop limité.
A. UN PANORAMA PLUS RICHE...
L'une des recommandations essentielles du rapport Lenoir-Prot invitait à créer des instituts d'analyse économique indépendants.
Les propositions visant à développer
le pluralisme
de l'expertise économique
Concrètement, le rapport formulait plusieurs suggestions plus ou moins alternatives visant au total à favoriser la création de trois instituts de conjoncture indépendants (un institut universitaire, un institut d'obédience syndicale et un institut d'obédience patronale) :
- créer un ou deux organismes nouveaux financés par des subventions et des contrats publics, statutairement indépendants, et bénéficiant de transferts d'expertise de la part de l'administration ;
- renforcer les moyens des organismes existants (alors, REXECO et le COE) ;
- créer un institut « abrité derrière le Conseil économique et social ».
Par ailleurs,
le rapport préconisait de doter
les assemblées parlementaires de services d'études
économétriques et de mettre les modèles
macro-économétriques de l'INSEE et de la direction de la
prévision à la disposition du public, ainsi que de
développer des rencontres informelles entre experts de différents
milieux.
A la suite du rapport Lenoir-Baudoin Prot, deux nouveaux instituts indépendants ont été créés : l'Institut de recherche économiques et sociales (IRES) et l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). Ces organismes sont venus compléter une offre sur laquelle le rapport susmentionné comporte des informations auxquelles on renvoie ici.
Dans le cadre du présent rapport, on se limitera à présenter quelques caractéristiques essentielles de l'offre disponible, à travers une présentation sommaire de quelques organismes.
1. L'IRES
L'institut de recherches économiques et sociales (IRES) a été créé en 1982 avec pour mission de répondre aux besoins exprimés par les organisations sociales représentatives dans le domaine de la recherche économique et sociale.
L'IRES est statutairement une association régie par la loi de 1901, dont le conseil d'administration comprend les représentants des six organisations syndicales représentatives (la CFDT, la CFTC la CFE-CGC, la CGT, l'UNSA-Education et FO), neuf personnalités scientifiques désignées par ces organisations syndicales et quatre représentants du Premier ministre.
L'IRES emploie environ 35 personnes , dont vingt-cinq chercheurs et disposait en loi de finances d'une dotation sur crédits budgétaires de 3,1 millions d'euros .
Cette dotation est complétée par des ressources issues de conventions de recherche avec des organismes extérieurs.
Une caractéristique fondamentale de l'IRES réside dans sa dualité. Il faut distinguer « l'IRES- intra-muros », qui regroupe les chercheurs, de « l'Agence d'objectif ». Cette dernière représente le vecteur par lequel transite le subventionnement des recherches économiques et sociales effectuées par les organisations syndicales. La subvention allouée à l'IRES est, pour 2/3, destinée à l'Agence, avec une répartition entre les différents syndicats.
Si l'IRES n'est pas un bureau d'études pour les syndicats, du moins ceux-ci trouvent-ils dans l'institut des ressources d'analyse de haut niveau qui peuvent favoriser leur expertise. Toutefois, la conciliation entre la nécessaire indépendance des chercheurs et les positions syndicales demande un effort continu.
Les études réalisées en interne, en fonction du programme de travail arrêté par le conseil d'administration, ne sont publiées qu'au terme de discussions préalables. Au cours de leur élaboration, il existe un dialogue permanent entre chercheurs et conseillers techniques des organisations syndicales.
Après une période difficile , il semble qu' un consensus existe aujourd'hui pour reconnaître l'utilité de disposer de travaux scientifiquement rigoureux .
Cependant, ce consensus a probablement pour revers le contournement des domaines les plus controversés et une débauche d'efforts pour éviter les formulations qui pourraient heurter les partenaires sociaux .
Ces utiles précautions ne favorisent pas l'apport évaluatif des travaux de l'IRES , les organisations syndicales semblant, au demeurant, plutôt réticentes face à la démarche d'évaluation.
Ces difficultés sont naturellement beaucoup moins présentes lorsque l'IRES réalise des études dans le cadre de conventions passées avec des organismes extérieurs. Il reste que cette dernière catégorie de travaux reste assez peu développée.
La qualité des chercheurs de l'IRES et leur spécialisation dans le domaine des questions sociales, où les capacités d'expertise indépendantes, pour s'être améliorées dans certains secteurs, sont encore trop limitées, militent pour que l'IRES « intra-muros » contribue davantage au débat public .
A cet effet, le programme de travail de l'IRES devrait réserver des marges d'intervention au service de la demande d'évaluation des politiques sociales , qu'elle s'exprime dans le cadre institutionnel rénové de l'évaluation préconisé dans le présent rapport ou à partir des pouvoirs publics.
Afin de favoriser cette contribution, l'IRES devra bénéficier , dans les mêmes conditions que les administrations, des données nécessaires . Son activité, comme celle de tous les prestataires d'expertise indépendants, est trop souvent handicapée par des problèmes d'accessibilité en temps réel à des informations statistiques adaptées.
2. L'OFCE
L' Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) a, quant à lui, été créé en janvier 1981 au sein de la fondation nationale des sciences politiques (FNSP), par une convention passée entre le Premier ministre et le président de la fondation. Il a pour missions, selon le décret du 11 février 1981, « d'étudier scientifiquement et en toute indépendance la conjoncture de l'économie française, ses structures et son environnement extérieur, notamment européen, d'effectuer des comparaisons avec les économies étrangères, de formuler dans la mesure où il l'estimera possible, des prévisions économiques, à court, moyen et long terme ».
Le budget annuel de l'OFCE est, depuis l'origine, d'environ 22 millions de francs . Il provient pour l'essentiel d'une subvention versée par les services du Premier ministre dans le cadre d'une convention pluriannuelle (6 ans) renouvelable par tacite reconduction.
Cette subvention transite par la FNSP, dont le conseil d'administration est garant de l'indépendance de l'OFCE.
Cette subvention est complétée par la rémunération des études réalisées à la demande d'autres institutions publiques ou privées, qui leur sont facturées au coût marginal.
Ces diverses ressources permettaient en 1999 à l'OCFE de disposer d'environ 50 emplois , dont une trentaine de chercheurs. Certains d'entre eux sont détachés de la fonction publique, mais la plupart sont recrutés sur des contrats de droit privé.
L'indépendance institutionnelle de l'OFCE repose sur son statut original au sein d'une fondation de droit privé , sur le mode de désignation de son président (nommé par le président de la FNSP avec toutefois l'agrément du Premier ministre) et sur le prestige personnel de ses présidents successifs (M. Jean-Marcel Jeanneney, ancien ministre, de 1981 à 1989, puis M. Jean-Paul Fitoussi, professeur des universités, depuis 1989).
Par ailleurs un conseil scientifique délibère sur l'utilisation des moyens et l'orientation des travaux. Il est composé, outre du président, de cinq membres de droit (le gouverneur de la Banque de France, le commissaire au plan, le président du Crédit national, le directeur général du CNRS, le directeur général de l'INSEE) et de cinq membres élus par des organismes à vocation scientifique. En outre, un comité consultatif de vingt membres, élus pour moitié par le conseil scientifique et pour moitié par le Conseil économique et social, procède deux fois par an à l'examen critique des publications de l'OFCE. Ces deux organes renforcent l'indépendance de l'institution.
L'OFCE anime aujourd'hui très largement les débats publics en matière d'économie, de finances publiques et de politiques sociales. En effet, l'OFCE s'assigne pour objectif « de mettre au service du débat public en économie les fruits de la rigueur scientifique et de l'indépendance universitaire », comme l'y invitait le Premier ministre en 1989.
Pour ce faire, l'OFCE s'efforce de publier des informations aussi « lisibles » que celles publiées par les administrations, et de réaliser des travaux en prise avec l'actualité économique et sociale.
Outre des prévisions et des projections économiques, l'OFCE publie ainsi fréquemment des analyses de politiques publiques, notamment une étude d'impact économique de chaque loi de finances. De même, l'OFCE porte un regard critique sur certaines statistiques publiques.
Enfin, l'OFCE s'attache à donner la plus large diffusion possible à ses travaux, notamment en diffusant des communiqués de presse ou en organisant des conférences de presse à l'occasion de la publication de ses principaux travaux.
Enfin, l'OFCE réalise fréquemment des études pour des organismes publics ou privés. En particulier, l'OFCE réalise chaque année des projections économiques de moyen terme à la demande de la délégation du Sénat pour la planification. Toutes ces études sont ensuite intégralement publiées da ns les revues de l'institut.
Au total, l'OFCE joue un rôle analogue à celui des principaux Think Tanks américains et apporte une contribution appréciée à la pluralité des analyses économiques.
On peut toutefois noter que l'OFCE ne répond que partiellement aux conditions énoncées par le rapport Lenoir-Prot (taille suffisante, durée, cohérence, qualité, accès aux sources, indépendance).
En premier lieu, les ressources budgétaires de l'OFCE sont relativement fragiles et modestes . Quoique, en principe, inscrites dans le cadre d'une convention pluriannuelle, elles doivent en effet être renégociées chaque année, et certaines régulations budgétaires ont parfois obligé l'OFCE à réduire ses effectifs. Par ailleurs, depuis la création de l'Observatoire, la subvention est restée quasiment au même niveau, si bien qu'en volume le soutien public à l'OFCE a significativement diminué.
Ainsi, les ressources de l'OFCE ne lui permettent pas d'offrir des rémunérations comparables à celles de la fonction publique. La rémunération offerte par l'OFCE à un jeune docteur est environ moitié à un tiers moindre que celle proposée par la direction de la prévision. Certes, cet écart est pour partie compensé par les facilités de publications et par la notoriété que confère l'institution. Il se traduit cependant par un turnover relativement élevé
Enfin, au contraire de la plupart des Think Tanks américains, l'OFCE n'a pas accès aux données budgétaires, fiscales et sociales détaillées dont disposent les administrations publiques. Par exemple, lorsqu'ils effectuent des travaux de projection à moyen terme à la demande de la délégation du Sénat pour la planification, les experts de l'OFCE ne peuvent réaliser des projections détaillées du compte des administrations publiques analogues à celles qui sont faites par la direction de la prévision, faute notamment de données suffisamment précises.
3. REXECODE
Issu de la fusion entre REXECO et l'IPECODE, l'institut REXECODE est une association qui a pour objectif premier de répondre aux besoins d'information et de prévision économique de ses adhérents (entreprises, organismes professionnels et institutions publiques, dont le Sénat). Ceux-ci versent des contributions annuelles qui constituent la principale ressource de l'association. Contrairement à l'IRES ou à l'OFCE, REXECODE ne bénéficie d'aucune subvention publique directe.
Cependant, quelques membres « associés », parmi lesquelles des organisations patronales et des grandes entreprises versent des cotisations de « soutien », qui permettent à l'institut de nourrir le débat public.
Au total, REXECODE dispose ainsi d'un budget d'une dizaine de millions de francs, dont quelques pour cents seulement proviennent des administrations publiques, et ne bénéficie d'aucun statut fiscal privilégié : prestataire de services à des entreprises, REXECODE est considéré par l'administration fiscale comme une association à but lucratif.
Malgré ces moyens relativement modestes, l'offre d'expertise de REXECODE est très appréciée.
4. Le COE
Le centre d'observations économiques (COE) de la chambre de commerce et d'industrie de Paris (CCIP) a été fondé en 1957, afin notamment de réaliser des prévisions économiques. Le COE emploie aujourd'hui de l'ordre de 20 personnes.
Le COE effectue aujourd'hui des analyses conjoncturelles, des prévisions de court terme et des simulations réalisées à l'aide du modèle macro-économétrique multinational OEF. Le COE conduit également des enquêtes statistiques sur les comportements d'épargne et de consommation des ménages, ainsi que sur l'image relative des produits français, cette dernière enquête étant étroitement suivie par les entreprises. En outre, le COE a construit plusieurs indicateurs conjoncturels originaux, par exemple un indicateur de risque d'inflexion de la conjoncture et un indicateur de l'évolution du commerce mondial.
Ces travaux sont principalement diffusés au travers d'une lettre mensuelle. Ils connaissent un large écho au delà du réseau consulaire. Bénéficiant d'une certaine indépendance à l'intérieur de la CCIP, qui dispose par ailleurs d'un service d'études et que ses travaux n'engagent aucunement, le COE a ainsi développé un partenariat avec la commission européenne pour la construction d'un modèle sectoriel et conduit parfois des études à la demande d'institutions publiques.
En particulier, le COE a réalisé à la demande de la délégation du Sénat pour la planification des « variantes » à l'aide de son modèle macroéconométrique. En outre, le COE participe au développement d'un réseau international d'instituts de conjoncture.
5. Le CREDOC
Le Centre de Recherche pour l'Étude et l'Observation des Conditions de Vie (CRÉDOC) est un organisme d'études et de recherche au service des acteurs de la vie économique et sociale.
Le CRÉDOC analyse le comportement des individus dans leurs multiples dimensions : consommateurs, agents de l'entreprise, acteurs de la vie sociale. Il a mis en place depuis 1978 un dispositif permanent d'enquêtes sur les modes de vie, opinions et aspirations des Français et s'est spécialisé dans la construction de systèmes d'information, les enquêtes quantitatives ad hoc , les enquêtes qualitatives par entretien ou réunions de groupe et l'analyse lexicale.
Bénéficiant d'une subvention de l'État, inscrite au budget du Commissariat Général du Plan (868 millions d'euros), le CRÉDOC comprend une soixantaine de collaborateurs aux compétences pluridisciplinaires (statisticiens, sociologues, spécialistes du marketing, économistes, linguistes...) répartis en cinq départements d'études et de recherche et un réseau d'une centaine d'enquêteurs.
Deux de ses cinq départements sont consacrés à l'évaluation des politiques publiques .
Le département « Evaluation des politiques publiques » se consacre à la réalisation de diagnostics territoriaux, à l'évaluation des actions des organismes publics et à la prospective de la demande sociale.
Il répond aux besoins d'études, évaluative et prospective, des collectivités territoriales, des établissements publics, et des prestataires de services publics.
Le département est spécialisé dans les domaines suivants : les politiques urbaines et la gestion de l'environnement, les politiques éducatives et culturelles et les équipements et les services publics.
Le département « Évaluation des politiques sociales » réalise des études sur l'emploi, la formation, l'insertion sociale et professionnelle, le logement, les politiques de santé ou plus globalement sur l'action sociale et ses différentes clientèles. Ces études sont effectuées à la demande de commanditaires variés : administrations, comités d'évaluation, collectivités locales, fédérations, associations ou grandes entreprises.
Le CREDOC dispose d'une réputation particulière dans la maîtrise des méthodes d'enquête ou statistiques . Il dispose de moyens comparativement élevés, qu'il finance à partir de ressources complémentaires à celles issues de la subvention publique qui lui est accordée.
Le CREDOC a en effet développé une stratégie délibérée de conquête de marchés d'études .
* 45 Une offre privée associative s'est, en outre, développée.