B. LE COMITÉ D'ENQUÊTE SUR LE COÛT ET LE RENDEMENT DES SERVICES PUBLICS
1. Un organisme original
Le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics est le successeur du Comité central d'Enquête sur le coût et le rendement des services publics créé, au lendemain de la guerre, par le décret du 9 août 1946.
Son organisation et ses compétences sont fixées par le Code des juridictions financières, dans sa partie réglementaire . Le Comité n'est, en effet, nullement une juridiction.
Présenté comme un service du Premier ministre, auprès duquel il est placé, c'est, semble-t-il, un peu abusivement puisque rien ne le fait dépendre hiérarchiquement de celui-ci. Tout juste le Premier ministre dispose-t-il à son endroit d'une latitude de saisine, de celle de nommer ses membres, mais son pouvoir de nomination est encadré, et de désigner, parmi ceux-ci, le secrétaire général du Comité.
En réalité, le Comité apparaît comme un organisme original à la personnalité juridique incertaine. Il est doté de prérogatives théoriques considérables . De ce dernier point de vue, son décret d'organisation lui confie « les droits d'investigation les plus larges tant sur pièces que sur place ».
Dans les faits, le Comité est étroitement lié à la Cour des comptes . Il est présidé par le premier président de cette juridiction et son secrétaire général est, en pratique, issu de cet organisme. De façon très significative, le site internet de la Cour le présente comme un organisme associé.
Le fait est assez étonnant s'agissant d'un organisme réputé placé auprès du Premier ministre et dont la composition, telle qu'elle est réglementairement organisée, le dote d'une série de personnalités paraissant a priori peu susceptibles d'être, d'une manière ou d'une autre, « associées » à la Cour (v. infra ).
Les contours incertains de l'identité du Comité n'ont pas empêché de lui attribuer une mission importante, et les pouvoirs corrélatifs.
2. Des missions étendues
La mission du Comité peut se décliner en trois parties.
La première consiste à rechercher et proposer des mesures propres à réduire le coût et à améliorer la qualité et le rendement d'un très grand nombre d' organismes :
- les services des ministères, mais aussi
- ceux des collectivités locales et,
- plus généralement, de tout organisme chargé d'assurer un service public,
- sans compter les sociétés ou organismes dans lesquels l'Etat possède une participation financière supérieure à 20 % du capital social
- et même, tout organisme ayant bénéficié de subventions, d'avances ou de garanties du Trésor.
On ne peut que constater l'ampleur considérable du champ concerné par cette première mission.
La deuxième mission du Comité, pour s'appliquer à un domaine plus réduit, n'en est pas moins, elle-même, de grande ampleur. Le Comité est en effet chargé de procéder à des enquêtes périodiques sur les attributions , la structure et les conditions de fonctionnement des départements ministériels .
Enfin, une troisième mission peut être exercée par le Comité à la condition, pour celle-ci, qu'il soit saisi en ce sens par le Premier ministre et les ministres intéressés. Il peut se voir confier l'étude de toutes mesures de rationalisation ou de projets de réforme , dans le cadre de sa compétence, restriction qui, compte tenu de l'ampleur de ce cadre, n'en est pas réellement une.
L' éminence des compétences du Comité trouve son pendant dans la qualité de ses membres , ce qui devrait conférer au Comité une grande autorité.
3. Une composition pluraliste
Ordinairement, le Comité d'enquête est composé comme suit :
- le premier président de la Cour des comptes, président ;
- deux membres de la commission des finances de l'Assemblée nationale, désignés par celle-ci ;
- deux membres de la commission des finances du Sénat, désignés par celle-ci ;
- un président de conseil régional ;
- un président de conseil général ;
- un maire :
- un membre du Conseil d'Etat ;
- un membre de la Cour des comptes ;
- le secrétaire général du Gouvernement ;
- le commissaire au Plan ;
- le directeur du budget ;
- le directeur général de l'administration et de la fonction publique ;
- un membre de l'inspection générale des finances ;
- un membre de l'inspection générale des affaires sociales ;
- un membre de l'inspection générale de l'administration ;
- un membre du contrôle général des armées ;
- un préfet ;
- un directeur départemental des services déconcentrés de l'Etat ;
- un représentant de chacune des organisations syndicales de fonctionnaires les plus représentatives, choisi sur une liste de trois noms proposés par chaque organisation ;
- une personnalité qualifiée à raison de ses responsabilités et de son expérience dans le domaine de la gestion des entreprises.
En outre, lorsqu'il est procédé à la division du Comité en sections chargées de l'étude de problèmes déterminés, à ces sections peuvent être adjointes, par arrêté du Premier ministre, des personnalités qualifiées par leur compétence spéciale dans les questions traitées.
Enfin, sur sa demande, le Médiateur peut se faire représenter.
La composition du Comité offre ainsi quelques caractéristiques notables : le très haut rang de ses membres, l'importance de leurs fonctions et, à l'évidence, une certaine diversité des origines . Le comité voit se côtoyer des élus, des magistrats, des hauts fonctionnaires, soit à responsabilités de gestion, soit à responsabilités de contrôle et des représentants syndicaux.
Cette grande mixité est a priori gage de diversité de points de vue, mais, il faut l'observer, de points de vue conflictuels, ce qui n'est pas indifférent sur le fonctionnement concret de l'organisme et sa capacité à remplir ses missions théoriques (v. infra ).
4. Des moyens matériels d'action souples mais modestes
Pour remplir effectivement ses missions, le Comité a la faculté de se voir mettre à disposition des personnels qu'il peut choisir à son gré en puisant où bon lui semble : des membres du Conseil d'Etat, de la Cour des comptes, de l'inspection générale des finances, du corps préfectoral, des corps de contrôle et des administrations centrales des différents ministères, des membres de l'université ou des magistrats de l'ordre judiciaire, des fonctionnaires ou magistrats retraités, des personnes appartenant aux cadres supérieurs des entreprises publiques, mais aussi toutes personnes qualifiées par leur compétence.
Il est intéressant d'observer que les personnels ainsi mis à disposition exercent leur pouvoir au nom et par délégation du Comité, en vertu de lettres de mission contresignées par le ou les ministres intéressés et qu'elles possèdent les droits d'investigation les plus larges tant sur pièces que sur place .
Cette dernière disposition, qui, doit-on le souligner, est comprise dans un texte de rang réglementaire, constitue a priori un levier utile, qui permet à un comité composé de membres ne disposant à l'évidence pas du temps nécessaire à un exercice à temps complet de leurs missions d'évaluation de les mettre en oeuvre par délégation .
Selon les termes de cette disposition, toute personne, dès lors qu'elle est désignée par le Comité, se voit doter des droits d'investigation les plus larges sur les organismes, très nombreux, qui entrent dans le champ de compétence du Comité.
Les moyens financiers du Comité, assurés par le budget des services généraux du Premier ministre, sont fort modestes .
Hors crédits pour frais de déplacement, d'un montant approximatif de 40.000 francs, les crédits inscrits servent à rémunérer les effectifs titulaires et à payer les vacations, notamment des personnalités chargés d'exécuter les travaux du Comité.
Le budget de fonctionnement, soit les crédits identifiés dans le budget des services du Premier ministre au sens de l'article 21 du chapitre 34-98 au titre des vacations, a évolué comme suit :
BUDGET VACATIONS DU COMITÉ
D'ENQUÊTE
SUR LE CONTRAT DE RENDEMENT DES SERVICES
PUBLICS
(1990-2002)
|
1990 |
413 363 F |
|
1994 |
438 294 F |
|
1995 |
435 625 F |
|
1996 |
440 824 F |
|
1997 |
440 824 F |
|
1998 |
440 824 F |
|
1999 |
440 824 F |
|
2000 |
440 824 F |
|
2001 |
440 000 F |
|
2002 |
62 899,55 € |
Il se caractérise donc par une certaine stabilité mais aussi par sa grande modicité, d'autant que la consommation des crédits n'est fréquemment que très partielle .
Quant aux effectifs, le moins qu'on puisse en dire est qu'ils sont loin d'être pléthoriques comme en témoignent les données ci-après.
EFFECTIFS DU COMITÉ D'ENQUÊTE SUR LE
COÛT
ET LE RENDEMENT DES SERVICES PUBLICS
|
|
Titulaires |
Agents mis à disposition |
Total |
|
au 1.1.1995 |
2 |
2 |
4 |
|
au 1.1.1996 |
|||
|
au 1.1.1998 |
|||
|
au 1.1.1999 |
2 |
3 |
5 |
|
au 1.1.2000 |
3 |
2 (1) |
5 |
|
au 1.1.2001 |
3 |
2 (1) |
5 |
|
au 1.1.2002 |
3 (2) |
2 (1) |
5 |
|
(1) Magistrats de la Cour des comptes, à
mi-temps.
|
|||
5. Un organisme remis en cause
L'audit des organismes rattachés au Premier ministre , réalisé au mois de juin 2003 par le Secrétariat général du Gouvernement ( SGG ), préconise la suppression du Comité.
Cette proposition paraît motivée par plusieurs considérations.
En premier lieu, le rapport du SGG fait valoir les ambiguïtés d'un organisme qui est à la fois destiné à conduire des enquêtes et se trouve, par sa composition, réunir les caractéristiques d'une instance de concertation , rôle qui tend désormais à primer et à évincer les missions d'audit du Comité. Cette dernière appréciation est implicite dans les conclusions suivantes du rapport relatives :
- les unes, aux sujets d'étude choisis par le Comité : « Le comité s'est progressivement éloigné de sa mission initiale en choisissant de consacrer la plupart de ses travaux à des questions relevant de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique. » ;
- les autres, aux modalités effectives de saisine du Comité : « Ces sujets lui sont, depuis plusieurs années, fréquemment proposés par le directeur général de l'administration et de la fonction publique, soucieux de consulter les partenaires sociaux dans une enceinte préservée. Le comité n'a, à la différence de la Cour des comptes, aucun pouvoir de contrôle 44 ( * ) , mais un rôle de proposition qui lui vaut généralement un bon accueil dans les services publics soumis à son examen. »
Cette approche critique paraît pouvoir se recommander de plusieurs considérations .
Le bilan d'activité du Comité témoigne d' un écart important entre l' ambition des missions théoriques qui sont les siennes et les travaux effectivement entrepris . Le rapport du SGG mentionne les thèmes abordés par le Comité depuis deux ans : les conditions de tenue du dossier du fonctionnaire (avril 2001) ; les indicateurs de résultats des administrations (juin 2001) ; la notation et l'évaluation des agents dans l'administration (juillet 2001) ; les méthodes d'évaluation de la satisfaction des usagers (janvier 2002) ; rapport d'ensemble (2002). Sont sur le point d'être adoptés les rapports suivants : l'aide à la mobilité des agents de l'Etat dans l'intérêt du service ; l'analyse des besoins en personnels au regard de la répartition géographique et fonctionnelle des emplois au niveau local ; la modulation des régimes indemnitaires.
Aucun des sujets traités par le Comité ne peut être qualifié d'indifférent. Bien au contraire, les différents rapports mentionnés auxquels on doit ajouter le rapport sur « les rapports d'activité du ministère » abordent des questions cruciales pour la réforme de l'Etat .
Néanmoins, deux caractéristiques des travaux recensés doivent être mises en évidence :
• ils ne correspondent que très indirectement à la mission originelle du Comité de recherche de diminution du coût et d'amélioration du rendement des services publics ;
• ils sont marqués par la préoccupation d'éviter les sujets les plus conflictuels : certaines questions difficiles, comme celle du statut de la fonction publique sont systématiquement négligées ; les rapports du Comité évitent généralement de porter directement le regard sur une organisation administrative clairement identifiable.
En conclusion, l'appréciation selon laquelle le Comité n'exercerait pas sa mission d'enquête et y aurait substitué la mise en oeuvre d'une fonction ce concertation appelle quelques nuances, en particulier sur la réalité et l'efficacité de la concertation réalisée au sein du Comité, et quelques compléments, le Comité exerçant une intéressante fonction de développement de la science administrative, mais traduit une certaine réalité, ce qui appelle incontestablement une clarification.
Le glissement des activités du Comité est attribué dans le rapport du SGG à sa composition et à son positionnement.
De fait, la composition du Comité apparaît pluraliste puisque s'y retrouvent des élus, des représentants syndicaux, des magistrats et des fonctionnaires aux rangs et aux fonctions très divers. Cette composition plurielle est entièrement conforme aux préconisations relatives à la constitution des organes d'évaluation des politiques publiques . Elle peut également être justifiée s'agissant d'organismes de contrôle ou d'enquêtes comme le Comité, même si, dans ce cas, la préoccupation pluraliste peut être satisfaite par d'autres formes de discussion des rapports de contrôle et d'enquête qui peuvent être plus efficaces et éviter certains des blocages que rencontre nécessairement dans son activité de contrôle un organisme hétérogène. En toute hypothèse, le pluralisme, pour être théoriquement recommandable, ne peut être concrètement efficace que s'il est reconnu comme tel et organisé .
Tel ne semble pas être le cas dans le cadre du Comité . Comme on l'a indiqué, la préoccupation d'éviter l'expression des conflits semble l'emporter et la recherche du consensus domine, ce qui détourne le Comité de toutes les questions sensibles. En outre, l'organisation du fonctionnement du Comité est lacunaire : les conditions d'élaboration et d'adoption des rapports sont peu formalisées : les moyens administratifs, qui pourraient canaliser son activité, sont insuffisamment développés.
Conséquence de cela, le Comité ne joue pas le rôle qui est théoriquement le sien et n'est pas davantage l'organe d'enquêtes participatives soumises à la confrontation qu'il aurait pu devenir.
Son positionnement peut être à bon droit jugé problématique. Organisme à l'identité un peu floue et doté de très faibles moyens, il est concurrencé par d'autres organismes en position plus favorables . En particulier, le développement de l'activité d'audit de la Cour des comptes , malgré ses ambiguïtés, est assis sur des moyens nettement plus importants. De la même manière, les corps d'inspection disposent d'atouts autrement plus développés que le Comité.
Aux yeux de vos rapporteurs, le maintien en l'état du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics n'est pas souhaitable . Cette appréciation ne résulte pas d'une volonté d'économiser le coût budgétaire du Comité, qui est fort modeste. Elle est fondée sur une préoccupation de clarification des rôles des organismes de contrôle et d'évaluation . Il n'est pas souhaitable de laisser perdurer des situations d'écart durable entre les missions théoriques d'un organisme et son activité effective , d'autant moins quand les missions délaissées sont justifiées, car importantes. Plusieurs options sont envisageables . La première d'entre elles est de retrouver la vocation première du Comité . La conduite d'une activité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics dans un cadre pluraliste n'est pas en soi un choix condamnable et peut incarner, au contraire, une forme de contrôle participatif et transparent. Le développement d'une telle activité au sein de la Cour des comptes pose une série de problèmes et n'offre pas, en l'état, de garanties au plan de la pluralité des points de vue, non plus qu'un degré suffisant de transparence.
* 44 Ce n'est pas exact, comme on l'a vu.