CHAPITRE II
DES
CENTRES DÉVALUATION INDÉPENDANTS SOUS-DIMENSIONNÉS
La prise en compte de l'évaluation des politiques publiques a incontestablement débordé le seul cadre de l'exécutif. Des institutions extérieures à cette sphère s'y sont intéressées. En outre, une capacité d'évaluation non-institutionnelle a commencé à apparaître.
Cependant, c'est au constat d'un sous-développement persistant des pôles extérieurs d'évaluation que l'analyse aboutit.
Il convient de remédier à cette situation en clarifiant le rôle d'évaluation des institutions de contrôle comme la Cour des comptes et en favorisant le développement d'une offre d'évaluation indépendante.
I. QUELS RÔLES POUR LES INSTITUTIONS INDÉPENDANTES DE CONTRÔLE ?
Même si toute politique publique ne se traduit pas systématiquement par l'engagement de moyens financiers, il est rare que la mobilisation de tels moyens ne soit pas rattachable à une politique publique qu'elle vient alors soutenir.
Ainsi, l'exercice d'un contrôle financier peut, en théorie, donner lieu à une appréciation portant sur les politiques publiques en cause.
Dans tous les pays développés, il existe des organismes indépendants de contrôle comptable et financier, et une tendance commune peut être relevée à un enrichissement de leurs missions. A côté des compétences de contrôle de ces organismes, ceux-ci exercent, de plus en plus, des fonctions d'audit. Toutefois, la nature desdites fonctions, ainsi que le contexte dans lequel elles sont exercées demeurent très contrastées.
La Cour des Comptes, tout en suivant le mouvement général évoqué ci-avant et malgré la consécration de son rôle dans le dispositif d'évaluation des politiques publiques, semble ne pas être aussi « armée » que certains de ses homologues étrangers pour cette fonction.
Quant au comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, organisme original aux missions étendues, son existence même est aujourd'hui remise en cause. L'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques proposée par vos rapporteurs, si elle devait être suivie des décisions pratiques qu'ils souhaitent voir mises en oeuvre, apporterait des justifications supplémentaires aux interrogations sur le devenir du comité.
A. LA COUR DES COMPTES
En théorie, par son rôle d'assistance du Parlement et du gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et la mission qui est la sienne de s'assurer « du bon emploi » des fonds publics, la Cour des Comptes paraît naturellement désignée pour jouer un rôle important dans l'évaluation des politiques publiques , dès lors qu'elles mobilisent des crédits publics.
Au demeurant, les expériences étrangères montrent que l'enrichissement des missions des « organes supérieurs de contrôle financier » est souvent allé dans le sens d'une participation de ceux-ci à une fonction d'appréciation de l'utilisation des deniers publics dépassant le strict cadre du contrôle financier. Toutefois, un certain nombre d'obstacles semblent limiter l'action de la Cour en ce domaine.
1. De certaines expériences étrangères
Plusieurs organismes de contrôle financier extérieurs ont, à l'étranger, connu une évolution de leurs fonctions vers l'adjonction à des compétences traditionnelles de contrôle d'une mission d'appréciation de l'utilisation des moyens financiers publics.
Il est intéressant de relever que celle-ci ne s'est pas bornée à la réalisation de travaux d'audit financier, mais a débouché sur des pratiques d'évaluation de l'efficacité de l'intervention financière publique, et même des politiques publiques concernées.
a) Le Royaume-Uni
L'organisation du contrôle financier externe au Royaume-Uni, qui résulte à la fois de dispositions législatives et de la coutume, fait ressortir la personne du « Comptroller and Auditor General ». Mais, derrière cette incarnation personnelle, se profile une organisation puissante, le National Audit Office ( NAO).
Il est souvent présenté comme l'homologue britannique de notre Cour des comptes. Ce rapprochement est justifié par leur nature commune d'institution supérieure de contrôle financier. Il représente toutefois un raccourci excessivement simplificateur. Le NAO se distingue en effet très nettement de la Cour des comptes, qu'on considère son statut, ses moyens, ses compétences ou sa culture d'organisation.
BREFS RAPPELS HISTORIQUES
Le NAO existe sous sa forme actuelle depuis 1983, mais le contrôle des comptes publics au Royaume-Uni est une tradition historique et remonte, au moins, à 1314. Longtemps, il s'est agi d'un contrôle à caractère assez interne et sans liens particuliers avec le Parlement.
C'est sous l'impulsion de William Gladstone que dans les années 1860 est entreprise une profonde réforme du système comptable public incluant, en particulier, la définition d'un statut du « Comptroller and Auditor General » et de ses compétences. Parmi celles-ci, outre le contrôle des comptes des ministres, est explicitement mentionné le devoir de faire rapport au Parlement et, plus précisément à la « Public Accounts Committee » 1 de la Chambre des Communes, créée en 1861 à l'initiative du même Gladstone.
Dès les années 1960, une réflexion se développe, relative à la nécessité de moderniser le système de contrôle et d'audit afin de lui donner davantage d'autonomie et d'étendre ses objectifs à l'examen des performances publiques (la « value for money »).
Ces préoccupations aboutissent à l'adoption du « National Audit Act » en 1983 . Celui-ci confère au Contrôleur et Auditeur général la qualité de mandataire de la Chambre des Communes , et ouvre ses compétences à l'appréciation des performances des départements ministériels . Il crée également formellement le NAO comme service de soutien aux activités du Contrôleur et Auditeur général.
1 Aussi dénommée la « Committee of Public Accounts ».
(1) Le « Comptroller and Auditor General », chef du NAO et mandataire de la Chambre des Communes
Le NAO est placé sous la direction du « Comptroller and Auditor General », le Contrôleur et Auditeur général (C&AG), qui est un « Officer of the House of Commons », autrement dit un mandataire de la Chambre des Communes.
Sa nomination par la Reine intervient certes sur proposition du Premier ministre. Mais cette proposition doit recueillir l'agrément du président de la « Public Account Committee » (PAC), qui est la commission en charge du contrôle budgétaire transversal de la Chambre des Communes. Ce mode de désignation garantit, par tradition, les prérogatives du Parlement dans le choix du Contrôleur et Auditeur général.
Celui-ci n'est pas inamovible, au contraire des magistrats français de la Cour des comptes. Mais, dans les faits, sa stabilité est assurée et, juridiquement, il ne peut être démis de ses fonctions que par un vote commun aux deux chambres du Parlement. L'actuel Contrôleur et Auditeur général est d'ailleurs en poste depuis 17 ans, période au cours de laquelle la Cour des comptes a connu 4 premiers présidents.
(2) Le National audit office
Dans sa propre organisation, le NAO, à l'inverse de la Cour des comptes, ne doit rien à l'organisation des juridictions. Il relève du modèle général des entreprises d'audit ou de conseil.
Les rapports réalisés par le NAO sont formellement adoptés par le C&AG. Ils ne sont pas réputés adoptés par une institution collégiale, contrairement à la situation française. En pratique, les auditeurs, rédacteurs des rapports, sont d'un accès facile et sont censés expliquer au public leurs conclusions.
Le NAO compte un nombre variable de personnels, qui tourne autour de 750 unités, soit une puissance de feu très supérieure à celle de la Cour des Comptes. La variabilité des effectifs vient de ce que le NAO recourt fréquemment à des personnels temporaires, en particulier pour réaliser les études correspondant à l'audit des organismes, les rapports dits « value for money ». Les personnels en charge du contrôle des comptes sont, quant à eux, plus stables.
Les recrutements sont naturellement très diversifiés. Même si un solide noyau de comptables occupe une part importante des emplois, de nombreux économistes, juristes ou sociologues sont usuellement employés.
Une caractéristique importante doit être relevée : l'ampleur des recrutements annuels. Une centaine de personnes est recrutée chaque année, ce qui contraste avec le malthusianisme du recrutement de la Cour des comptes, mais témoigne aussi d'une importante rotation des effectifs.
Celle-ci, qui peut poser des problèmes de qualification, est favorisée par le fait que les personnels du NAO ne relèvent pas de la fonction publique.
(3) Les principaux traits de l'activité du NAO
(a) Un fort ancrage parlementaire
Par tradition, le NAO entretient des liens étroits avec le Parlement
C'est une caractéristique essentielle du contrôle exercé au Royaume-Uni par l'institution supérieure de contrôle financier que l'étroitesse des liens entre cette institution et le Parlement.
Ils ne sont, en aucun cas, des liens de subordination, et l'ensemble C&AG-NAO peut être considéré comme totalement indépendant, mais ils manifestent une familiarité entre le Parlement et l'institution supérieure de contrôle qui n'a pas encore d'équivalent en France, malgré les progrès apportés par le LOLF (v. infra ).
Les liens étroits qui unissent le C&AG et le NAO avec le Parlement sont d'abord de nature organique . Ils s'incarnent, en premier lieu, dans le mode de désignation du C&AG et dans les conditions posées à son éviction - v. supra . Mais, outre que le Parlement dispose de la réalité du pouvoir de nomination du C&AG, il faut également considérer, en second lieu, qu'il contrôle les moyens financiers du NAO, à tout le moins l'essentiel de ses moyens financiers. C'est en effet un organisme composé de membres du Parlement, la Public Accounts Commission , qu'il ne faut pas confondre avec la Committee of Public Accounts , qui fixe le budget du NAO. Cette commission, qui comprend neuf membres de la Chambre des Communes, dont aucun ne doit être ministre, a par ailleurs le pouvoir de nommer le directeur financier du NAO, qui, en pratique, est le C&AG, et de désigner l'auditeur externe chargé du contrôle de cet organisme. De façon plus anecdotique mais très significative, on peut relever que les rapports du NAO sont publiés en tant que documents de la Chambre des Communes.
A ces relations organiques, viennent s'ajouter des relations fonctionnelles extrêmement fortes . Même si les contrôles exercés par le NAO n'excluent pas le dialogue avec l'exécutif, ils sont statutairement et coutumièrement destinés à l'information du Parlement. Il est toutefois juste de préciser que l'interlocuteur privilégié du NAO est la PAC et que les autres commissions de la Chambre des Communes, y compris les Select Committees , en charge des différents ministères, n'ont que très exceptionnellement accès au soutien du NAO. Mais, outre que des évolutions sont en cours sur ce point, dans le sens d'une plus large contribution du NAO aux travaux des Select Committees , le rôle et le statut de la PAC assurent aux travaux du NAO un très fort retentissement au sein du Parlement.
Dans les faits, les relations fonctionnelles entre le NAO et le Parlement se manifestent d'abord par une consultation systématique de la PAC sur le programme du NAO, solution qui tranche singulièrement avec la situation observée en France.
Surtout, le processus des contrôles du NAO intègre, naturellement, une étape parlementaire :
c'est le cas pour les contrôles comptables, puisqu'il est de tradition que l' Accounting Officer , c'est-à-dire le directeur financier, d'un organisme dont les comptes ne seraient pas jugés corrects, vienne s'en expliquer devant la PAC ;
c'est le cas aussi pour les audits de performances, qui, généralement, sont soumis à l'examen formel de la PAC.
(b) Des missions diversifiées
A l'inverse de la Cour des Comptes françaises, le NAO n'exerce aucune compétence juridictionnelle . Cette situation a, sans doute, été propice à une diversification de ses modes de contrôle .
Au contrôle comptable traditionnel, le NAO a, en effet, joint une activité d'audit, qui s'est considérablement développée, sans toutefois pouvoir être systématiquement identifiée avec une activité d'évaluation des politiques publiques.
Le NAO exerce , historiquement , les missions de commissaire aux comptes des ministères . La sanction de ces contrôles est, comme on l'a vu, essentiellement assurée à travers l'obligation pour le directeur financier du ministère de s'expliquer devant la PAC de la Chambre des Communes.
La réforme de l'administration britannique a vu se multiplier les organismes extérieurs aux ministères. Le contrôle de ces « Non-départemental public bodies » a posé le problème de la désignation de l'auditeur en charge de leur contrôle. Ces organismes avaient en effet recours à des commissaires aux comptes de droit commun. A la suite du rapport parlementaire de Lord Sharman of Redlynch , le NAO a été désigné comme responsable du contrôle de ces entités, mais une exigence de qualité des contrôles a été formulée, ce qui, incidemment, laisse à penser qu'une certaine mise à niveau était nécessaire.
Le NAO exerce , en plus de ces missions de contrôle , une fonction d'audit des performances . Celle-ci donne lieu à l'élaboration de rapports, dits de « value for money », qui évaluent l'efficacité et l'efficience des programmes et actions publics des ministères.
Les rapports « value for money », au nombre d'une soixantaine par année, sont adressés à la PAC et aux ministères qui sont tenus d'y répondre. Le NAO estime que leur rendement est élevé. Le coût de ces rapports, dont chacun prend en moyenne une durée de 9 mois, serait de l'ordre de 55 millions de Libres par an pour des économies atteignant 455 millions.
Ce dernier témoignage, difficile à valider, montre que l'approche de ces rapports est principalement orientée vers la recherche d'économies budgétaires. Cet objectif n'est pas, faut-il le rappeler, le seul objectif de l'évaluation des politiques publiques. Les économies budgétaires peuvent être un résultat de l'évaluation, mais parmi d'autres résultats possibles. La démarche suivie par le NAO apparaît ainsi nettement plus restrictive que les démarches de l'évaluation des politiques publiques. Elle est conforme à la culture des organismes d'audit financier, mais cette culture et la mission de ces organismes ne sauraient être considérées comme recouvrant l'ensemble du champ de l'évaluation des politiques publiques. Il n'en reste pas moins que l'évaluation des politiques publiques requiert souvent une capacité d'audit financier développée .
De ce point de vue, les pratiques suivies par le NAO , et celles qu'il envisage de mettre en oeuvre pour optimiser ses opérations de contrôle de performances, présentent un réel intérêt . Singularité britannique, les rapports élaborés par le NAO dans ce domaine font l'objet d'une évaluation systématique . A cet effet, une convention a été conclue avec la London School of Economics , qui note chacun des rapports du NAO.
Cette procédure témoigne d'une volonté de professionnalisme , les audits du NAO étant, conformément aux bonnes pratiques, supervisés par un organisme indépendant.
Le rapport parlementaire susmentionné accorde de fait une certaine confiance au NAO et en tire les conséquences en recommandant une extension de ses compétences.
Le Royaume-Uni s'est engagé dans un effort d'amélioration de l'information sur les actions publiques , au terme duquel celles-ci sont tenues de développer des indicateurs de performance .
Cette obligation, analogue à celle posée par notre LOLF, pose le problème de la pertinence des indicateurs. Le rapport du Lord Sharman of Redlynch estime que le renforcement de l'audit des performances suppose que les systèmes d'indicateurs développés par les administrations publiques fassent l'objet d'une validation par un organisme extérieur . Dans cette perspective, il recommande que cette compétence soit confiée au C&AG, qui doit, à cet effet, avoir accès à l'expertise statistique de l' Office of National Statistics .
Cet ensemble de recommandations a été repris à son compte par le Gouvernement anglais , mais sous une forme un peu différente. Le NAO est désormais chargé de valider les systèmes d'information des indicateurs de performance des ministères .
Cette option contraste avec le choix fait en France de ne pas organiser la validation desdits indicateurs.
Là ne s'arrête pas la dynamique qu'entend donner le rapport de Lord Sharman of Redlynch au NAO .
L'objectif d'optimisation des travaux d'audit du NAO qu'il retient comporte deux volets complémentaires qui n'ont pas encore été totalement traduits dans les faits :
- Il s'agit d'abord de maximiser l'apport des contrôles . A cette fin, il est recommandé (1) que les auditeurs soient associés aux travaux d'évaluation réalisés par le gouvernement et qu'en particulier ils soient sollicités avant la prise de décisions importantes. Le NAO est (2) encouragé à assurer la plus grande publicité à ses travaux et (3) à établir des liens avec les Select Committees autres que la PAC.
- La maîtrise du coût des contrôles est le second volet de cette optimisation . Dans ce sens, il est souhaité que (1) le NAO soit mis en concurrence par le C&AG avec d'autres organismes et (2) que les corps de contrôle coordonnent leurs activités, et notamment qu'une coordination existe entre les contrôleurs extérieurs et les contrôles internes.
En conclusion, s'il ne faut pas idéaliser l'activité du NAO dans le champ de l'évaluation des politiques publiques, il faut souligner le souci d'adapter l'organisme de contrôle financier à des fonctions d'évaluation . Celles-ci relèvent souvent d'une démarche plus resserrée dans ses objectifs, principalement financiers, que ce que les évaluations des politiques publiques entendent réaliser. Toutefois, les travaux de « value for money » entrepris par le NAO peuvent contribuer, en tant que tels, à nourrir l'évaluation. Surtout, ils s'appuient souvent sur des méthodes proches de celles de l'évaluation et aboutissent à des conclusions analogues à celles qu'implique le traitement de questions évaluatives. Il faut d'ailleurs mettre l'accent sur ces méthodes . Le NAO est composé d' effectifs aux compétences très diversifiées , ce qui favorise l'évaluation qui appelle une réelle diversité de points de vue. En outre, les travaux qu'il entreprend sont eux-mêmes adaptés à des démarches d'évaluation avec un recours à la gamme complète des outils de l'évaluation. Le souci de mise à niveau des méthodes du NAO doit également être relevé .
Enfin, il convient de souligner la lisibilité des missions accomplies par le NAO en ce domaine . Les rapports « value for money » relèvent d'une production régulière du NAO. Ces rapports sont, en outre, réalisés dans d'excellentes conditions d'articulation avec la demande extérieure : la PAC de la Chambre des Communes en est souvent à l'initiative ; elle en relaie par ailleurs les conclusions, ce qui contribue à donner des suites effectives aux travaux du NAO.
b) Les Etats-Unis
Le General Accounting Office américain offre sans doute l'exemple le plus achevé de l'évolution des fonctions des organes de contrôle financier vers une participation effective à l'évaluation des politiques publiques.
Le GAO, soit « l'office général de comptabilité » est souvent présenté comme l'homologue de notre Cour des Comptes.
A l'origine, le GAO, créé en réaction à la désorganisation des finances publiques américaines consécutive à la première guerre mondiale en 1921 par le Budget and Accounting Act , fut conçu comme charge du contrôle comptable des dépenses publiques :
- le GAO exerçait le rôle, aujourd'hui confié en France aux contrôleurs financiers, consistant à vérifier ex ante la régularité des opérations d'engagement de dépenses publiques, et traitait le contentieux relatif aux paiements publics ;
- il auditait les comptes des caissiers publics et leur donnait quitus ;
- l'essentiel de l'activité du GAO consistait à vérifier ex post la conformité juridique de chacun des vouchers relatifs aux dépenses engagées par les ordonnateurs, et à en autoriser le paiement. Les services du GAO remplissaient ainsi la mission aujourd'hui confiée en France aux comptables du trésor public.
Le GAO fut rapidement submergé par cette multiplicité de missions. Après un premier triplement des effectifs, qui atteignirent 5.000 employés en 1940, contre 1.700 en 1921, l'augmentation des documents à traiter se traduisit par un nouveau triplement des agents du GAO (à hauteur de 14.000 employés en 1945).
A la fin de la seconde guerre mondiale , il fut reconnu que le GAO ne pouvait plus exercer sa mission de comptable public . Une réforme d'ensemble de la comptabilité et des finances publiques intervint avec l' Accounting and Auditing Act de 1950.
La comptabilité publique fut déconcentrée et transférée aux départements ministériels et aux agences fédérales, et la mission du GAO fut recentrée sur la définition des normes comptables , d'une part, sur l' audit de la comptabilité et de la gestion des départements ministériels et des agences fédérales , d'autre part.
Longtemps cantonné à l'audit des comptes publics , le GAO devait évoluer à partir du milieu des années 60 pour adopter les méthodes analytiques alors en vogue au sein de la direction du Budget (notamment le planning , programing, budgeting system - PPBS - c'est à dire l'équivalent de ce que sera la rationalisation des choix budgétaires - RCB - dans les années 1970 en France), et se convertir à l'analyse des politiques publiques considérée comme une extension logique de ses missions d'audit.
En 1967, une proposition de loi confia ainsi au GAO, à titre expérimental , l'évaluation des programmes de lutte contre la pauvreté engagés par l'administration Johnson.
Le relatif succès de cette initiative devait déboucher avec le Legislative Reorganization Act de 1970, et surtout le Congressionnal Budget and Impoundment Act de 1974 sur l' attribution expresse au GAO d'une mission complémentaire d'appréciation de l'efficacité des politiques et des administrations fédérales .
Au cours des années 1970, le GAO s'investit ainsi de manière croissante dans l'évaluation ex post des politiques publiques, et produisit des rapports aussi divers que l'évaluation de la programmation du nombre de lits dans les hôpitaux militaires par le ministère de la Défense, ou l'appréciation du rapport coût-efficacité des équipements de sécurité des automobiles.
Inversement, le GAO « mit en sourdine » ses activités d'audit financier dans la mesure où les agences fédérales se dotèrent de plus en plus de capacités d'audit et de contrôle internes.
A la suite de la vague de défiance envers l'exécutif induite par la conduite de la guerre du Vietnam et par l'affaire du Watergate , le Congrès se tourna également vers le GAO pour disposer d'une expertise technique indépendante de l'exécutif.
La transformation des tâches confiées au GAO se traduisit par une diversification de son recrutement : au lieu d'experts comptables, le GAO se mit à embaucher massivement des économistes, des actuaires, des ingénieurs et des informaticiens. Parallèlement, ses effectifs réaugmentèrent pour dépasser 5.000 employés.
2. La Cour des comptes et l'évaluation des politiques publiques
La Cour des comptes a connu des évolutions proches de celles observées au Royaume-Uni et aux Etats-Unis chez les organes supérieurs de contrôle financier. D'ailleurs, son rôle dans les différentes tentatives d'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques a été consacré. Cependant, à l'image de la discrétion avec laquelle la Cour a tenu ce dernier rôle, elle semble s'être moins nettement engagée que ses homologues étrangers dans les activités d'évaluation. Les obstacles à une pleine contribution de la Cour à l'évaluation des politiques publiques doivent être levés.
a) Une activité d'évaluation qui pose problème
Dans un colloque organisé par le Conseil économique et social en décembre 1993, le rapporteur général du rapport public de la Cour des comptes, alors M. François Logerot, aujourd'hui Premier-président, présentant le rôle de la Cour en matière d'évaluation, avait eu l'occasion de mentionner outre les atouts de la Cour, les freins à son implication dans une fonction qui n'est pas traditionnelle :
« 1. La Cour des comptes dispose d'atouts nombreux, mais rencontre certaines limites :
- des atouts nombreux :
la Cour est une juridiction autonome mais en liaison constante avec les pouvoirs publics.
la Cour répond aux exigences de l'évaluation : autonomie dans la programmation et la conduite des enquêtes, objectivité assurée par la pratique de la contradiction, le professionnalisme et la diversité d'origine des magistrats.
le domaine des compétences s'étend au-delà de l'Etat : établissements et entreprises publics, organismes de sécurité sociale, organismes de droit privé qui reçoivent des concours publics.
- des limites :
la compétence de la Cour n'est pas universelle : elle ne s'étend pas aux enjeux politiques, aux sujets trop techniques - même si la Cour peut recruter des experts pour ses études - ce qui reste encore assez rare.
- la Cour des comptes ne peut pas appréhender de la même manière les acteurs qu'elle contrôle et les acteurs purement privés, lorsqu'ils participent pourtant à la même politique.
- la Cour n'a pas une liberté d'expression totale sur l'opportunité politique des actions publiques, elle est donc entravée dans son rôle de proposition.
2. Les activités de contrôle et d'évaluation sont parfois difficiles à articuler :
- « on peut toujours contrôler, alors qu'on ne peut pas toujours évaluer ».
- la Cour ne peut pas entrer en contact avec les bénéficiaires de l'action politique, ce qui peut être une gêne pour l'évaluation.
- il faut d'emblée discerner si les études de la Cour se situent dans le cadre de l'évaluation ou du contrôle.
- dans les observations, il faut séparer les observations traditionnelles de l'appréciation évaluative.
3. Des adaptations d'organisation et de méthode sont nécessaires :
les thèmes d'évaluation doivent être sélectionnés de manière rigoureuse, afin de ne pas abandonner les contrôles obligatoires.
les demandes extérieures doivent s'articuler avec le programme de la Cour.
la Cour doit cerner le créneau dans lequel son évaluation sera utile, et essayer d'arriver « à point ».
il faut gérer les mouvements de magistrats concernés par une enquête qui peut durer plusieurs années.
la Cour, comme l'ensemble des acteurs publics, dispose de peu de moyens pour suivre l'application de ses observations. »
Cette intervention semble remarquablement faire le tour de la question.
b) Un développement progressif
Toutefois, depuis, comme on l'a déjà indiqué, la vocation « naturelle » de la Cour des comptes à contribuer à l'évaluation des politiques publiques s'est trouvée consacrée par son association étroite aux dispositifs nationaux d'évaluation. Si, selon les données recueillies par vos rapporteurs, son application à animer ces dispositifs a pu être inégale, la Cour des comptes a, par ailleurs, de plus en plus, développé une approche évaluative au cours de ces dernières années dans le cadre de ses propres activités .
Cette évaluation a pu s'appuyer sur plusieurs des chefs de compétence de la Cour :
- l'article L. 111-2 du code des juridictions financières qui décalque l'article 47 de la Constitution et prévoit que la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances ;
- l'article L. 111-3 du code des juridictions financières qui précise que la Cour des comptes ... s'assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l'Etat et, sous réserve des dispositions de l'article L. 131-3 ci-après, par les autres personnes morales de droit public ;
- les différentes dispositions relatives aux rapports prescrits à la Cour.
La LOLF devrait encore amener la Cour à pousser plus loin une tendance qui l'a, d'ores et déjà, conduite à consacrer à l'évaluation une attention grandissante, dont l'expression, symbolique sur le plan de la sémantique, fut son association aux travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée Nationale.
Aux éléments, importants, mais épars, contenus dans les rapports publics (le Rapport public, le rapport sur les lois de finances, le rapport sur les lois de financement de la sécurité sociale) sont, en effet, venus s'adjoindre, de plus en plus nombreux, des « rapports publics particuliers » à la tonalité souvent nettement évaluative :
Les rapports publics particuliers de la Cour des
comptes 1991-2003
La gestion des services publics d'eau et d'assainissement (2003)
La déconcentration des administrations et la réforme de l'Etat (2003)
La Poste (2003)
La protection judiciaire de la jeunesse (2003)
La vie avec un handicap (2003)
Les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat (2003)
La gestion du système éducatif (2003)
Le contrôle de la navigation aérienne (2002)
La politique de la ville (2002)
La gestion du risque accidents du travail et maladies professionnelles (2002)
Les communautés urbaines (2001)
Les industries d'armement de l'Etat (2001)
La fonction publique de l'Etat Second rapport (2001)
La fin des activités minières en France (2000)
' L'intervention de l'Etat dans la crise du secteur financier (2000)
'' L'effort de solidarité nationale à l'égard des anciens combattants (2000)
La fonction publique de l'Etat (2000)
La politique portuaire française (1999)
La politique autoroutière française (1999)
Le dispositif de lutte contre la toxicomanie (1998)
La valorisation de la recherche dans les établissements publics à caractère scientifique et technologique (1997)
La gestion budgétaire et la programmation au ministère de la défense (1997)
Les musées nationaux et les collections nationales d'oeuvres d'art (1997)
La gestion des services publics locaux d'eau et d'assainissement (1997)
Les interventions des collectivités territoriales en faveur des entreprises (1996)
La décentralisation en matière d'aide sociale (1995)
Le groupe Crédit lyonnais, exercices 1987 à 1993 (1995)
La décentralisation et l'enseignement du second degré (1995)
Les interventions publiques dans le domaine du thermalisme (1995)
Les organismes d'habitations à loyer modéré (1994)
Les instituts universitaires de technologie (1994)
Les aides au logement dans le budget de l'Etat : 1980-1993 (1994)
Les politiques sociales en faveur des personnes handicapées adultes (1993)
La politique routière et autoroutière : évaluation de la gestion du réseau national (1992)
La gestion de la trésorerie et de la dette des collectivités territoriales (1991)
Quant à elle, la LOLF produit déjà des effets de diversification et quelques rapports baptisés « d'information des travaux parlementaires » peuvent être recensés :
Services déconcentrés du ministère de la culture et de la communication
Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS)
Centre national de la fonction publique territoriale
Actions de développement et de reconversion industriels menées par le secrétariat à l'industrie
Réseau de la Banque de France .
Des avancées importantes sont intervenues , qu' il convient de consolider à partir d'une réflexion sur le rôle que pourrait tenir la Cour des comptes dans le système d'évaluation des politiques publiques et sur les conditions à réunir à cet effet.
c) Pour une reconnaissance de la fonction d'évaluation de la Cour des comptes
Sur le premier point, vos rapporteurs estiment que la Cour des comptes doit être pleinement impliquée dans l'évaluation des politiques publiques, tant comme acteur que comme contributeur à l'évaluation .
Si l'absence de mention du Parlement dans la liste des commanditaires de l'évaluation représente une anomalie particulièrement choquante, la dévolution d'un droit de saisine à la Cour, pour être moins justifiée, peut être cependant utile à un organisme appelé à développer une capacité d'évaluation afin de répondre à la demande. En outre, la présence des membres de la Cour dans les organes en charge de l'évaluation est, à tous égards, recommandable.
Acteur de l'évaluation , la Cour des comptes doit aussi être un contributeur à l'évaluation . Par ses fonctions traditionnelles enrichies par les missions que lui confie la LOLF en matière de contrôle des performances, la Cour des comptes est appelée à maîtriser et à développer des savoir-faire qui, sans épuiser le champ des problèmes traités par l'évaluation des politiques publiques, sont des instruments utiles à l'évaluation.
La question essentielle est d'entreprendre les adaptations qu'appelle le développement de ces fonctions . Les exemples étrangers exposés plus haut montrent que le succès, en ce domaine, dépend de la définition d'orientations claires et d'une réelle souplesse de fonctionnement .
Sur le premier point, on peut regretter que le processus de sédimentation des missions de la Cour ne se soit pas accompagné par un effort parallèle de clarification de ses fonctions. Ceci a des conséquences fâcheuses sur la lisibilité des apports de la Cour des comptes et sur son accessibilité. Un effort de clarification doit être accompli.
Cette clarification réalisée , des évolutions dans l'organisation de la Cour devraient sans doute intervenir, en respectant la logique de chaque fonction .
La Cour exerce plusieurs fonctions qui justifient chacune un type d'organisation particulier . La fonction juridictionnelle de la Cour appelle certaines garanties et certaines modalités de fonctionnement dont, à l'évidence, la reproduction n'est pas indispensable pour les autres missions de la Cour : la mission de contrôle ; la mission d'appréciation des actions publiques. Une séparation claire des organes juridictionnels de la Cour peut paraître recommandable, compte tenu des confusions de toutes sortes qui risquent d'accompagner l'exercice, en parallèle, d'activités de jugement, d'audit et d'appréciation des politiques publiques. De la même manière, malgré une certaine continuité entre ces missions, il faut distinguer le contrôle de l'évaluation des politiques publiques.
Il est aisé d'envisager les évolutions à entreprendre pour asseoir la contribution de la Cour à l'évaluation des politiques publiques. Il convient pour cela de partir du diagnostic mentionné plus haut et des exemples étrangers.
Une fois la compétence d'évaluation attribuée à elle, la Cour doit être en mesure de l'exercer avec souplesse et professionnalisme . En particulier, elle doit pouvoir répondre aux sollicitations qui lui sont adressées, dans toute la mesure de ses moyens. L'indépendance de la Cour est aussi nécessaire dans ses missions d'évaluation que dans ses missions juridictionnelles ou de contrôle. Toutefois, la définition du programme d'évaluation de la Cour ne doit pas être considérée comme un enjeu indépassable d'indépendance . En outre, la « réactivité » de la Cour doit être favorisée par un allégement des contraintes formelles pesant sur ceux de ses membres qui participeraient aux activités d'évaluation. Ceux-ci doivent bénéficier d'une capacité propre d'expression et être, ainsi, déliés de la contrainte de collégialité, dans une mesure à déterminer. Bien entendu, une liberté totale d'expression sur l'opportunité et l'efficacité des politiques publiques doit être offerte aux évaluateurs de la Cour.
D'un point de vue organisationnel, la fonction d'évaluation devrait donner naissance à un département spécialisé de la Cour. Celui-ci devra adopter des méthodes de travail adaptées à l'évaluation. Il ne s'agit pas de faire de la Cour des comptes un centre d'évaluation des politiques publiques en soi , mais seulement de favoriser la contribution de la Cour à l'évaluation des politiques publiques, en partant des compétences qu'elle exerce traditionnellement. Cependant, même dans ce cadre, il peut être nécessaire pour qu'elle contribue efficacement à l'évaluation que la Cour entreprenne certaines diversifications. Il peut s'agir de disposer d'un personnel aux compétences appropriées (économistes, sociologues, ...) ou d'externaliser certaines études. En outre, l'apport de la Cour à l'évaluation des politiques publiques implique que ses contributions soient transparentes et discutées. Tout comme n'importe quel évaluateur participant au système d'évaluation tel que vos rapporteurs le préconisent, la Cour devra accepter la supervision de ses travaux.