B. L'OPACITÉ D'UN PRÉLÈVEMENT FISCAL ASSIS SUR DES REDEVANCES
Le prélèvement de solidarité pour l'eau est un impôt lui-même assis sur d'autres impôts, les redevances établies et recouvrées par les agences : si aucun principe de droit ne s'oppose à une telle superposition, que le Conseil constitutionnel n'a pas censurée, elle est évidemment opaque pour les redevables puisqu'une partie des sommes qu'ils versent à une personne publique, l'agence, pour financer ses missions, est en réalité destinée à une autre personne publique, l'Etat, qui finance ainsi d'autres missions.
Ce prélèvement de solidarité opère en outre un transfert, que son intitulé ne laisse pas imaginer, des redevables les plus solidaires dans leur propre bassin hydrographique vers ceux qui le sont le moins.
Cet impôt sur l'impôt sert à financer des dépenses de l'Etat qui sont pour la plupart étrangères à l'objet originel des redevances perçues par les agences de l'eau. Certes, la loi du 16 décembre 1964 permettait d'instituer des fonds de concours pour couvrir les « dépenses de fonctionnement » de l'Etat, mais cette disposition était restée lettre morte pendant vingt-neuf ans. A propos des autres opérations financées par les crédits du FNSE, qui ne sont pas étrangères à l'objet originel des redevances, une double question se pose : l'Etat doit-il se substituer aux agences pour les réaliser ? si une telle substitution est nécessaire et utile, les dépenses en cause, « d'intérêt commun aux bassins », doivent-elles être financées par un prélèvement fiscal ou bien par des fonds de concours ?
C. L'OPACITÉ INDUITE PAR L'ABSENCE DE SPÉCIALITÉ DES DÉPENSES
Tant la fluctuation au début de la période contrôlée de la doctrine d'emploi des crédits du FNSE, interne au ministère chargé de l'environnement, que les conditions de la décision interministérielle d'imputer sur le FNSE les aides à l'assainissement en Corse, à la fin de ladite période, montrent cette absence de spécialité. Compte tenu de la définition très large des « opérations » pouvant être financées par les crédits du FNSE et de l'abondance de ces crédits, ceux-ci ont permis de financer progressivement de plus en plus d'opérations qui auraient été imputées sur le budget général en l'absence de FNSE.
Faute de définition préalable des besoins et grâce à la faculté d'imputer certaines dépenses soit sur le compte d'affectation spéciale, soit sur un chapitre du budget général, les occasions de transferts d'imputations ont été nombreuses. Ces transferts d'imputations, non exclusifs d'imputations doubles ou triples de dépenses de même objet, brouillent les comptes de l'Etat. Ainsi les dépenses pour le PMPOA ont-elles maintenant trois imputations budgétaires différentes, ce qui empêche de connaître directement le coût pourtant considérable de ce programme unique 106 ( * ) .
* 106 Chapitre du budget du ministère de l'agriculture, FNDAE et, à compter de 2003, en principe marginalement, FNSE.