II. LES DÉFAUTS DU FNSE ET DU PRÉLÈVEMENT DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU
Le FNSE et le prélèvement de solidarité pour l'eau, indissociables depuis leur création jusqu'au 1 er janvier 2003, portaient en germe plusieurs inconvénients dont la réalisation a été constatée pendant les trois années de fonctionnement du compte d'affectation spéciale.
A. L'EXCÈS DES RECETTES PAR RAPPORT AUX BESOINS MALGRÉ L'AUGMENTATION DES DÉPENSES
1. L'excès des recettes par rapport aux besoins
Le montant des recettes affectées au FNSE a toujours été largement supérieur aux besoins, une partie de cet excès étant, il est vrai, due à l'imputation de dépenses d'investissement sur ce compte d'affectation spéciale. Quoiqu'il en soit de cette raison tenant aux règles budgétaires, cet excès de recettes traduit purement et simplement le fait que la totalité des impôts prélevés, en l'espèce les redevances collectées par les agences, n'était pas nécessaire pour financer les besoins allégués, ceux de la politique de l'eau menée par le ministre chargé de l'environnement.
En outre le prélèvement de solidarité sur l'eau a pu servir de prétexte pour maintenir les taux des redevances prélevées par les agences à un niveau excessif, quand bien même il n'a jamais été envisagé sérieusement de les réduire au cours des VII èmes programmes.
En 2003, le plafonnement à 60 M€ du prélèvement affecté au FNSE diminuera sans doute l'excès de recettes du FNSE par rapport à ses dépenses, mais le montant des crédits sans emploi, 119 M€, équivalent à deux ans de dépenses, ne fondra probablement pas de sitôt.
2. L'augmentation des dépenses
Le montant des recettes affectées au FNSE, fixé initialement de manière arbitraire au double de celui des fonds de concours versés en 1999, a conduit à augmenter de 60 % entre 1999 et 2000 les crédits disponibles pour la direction de l'eau 105 ( * ) . Les dépenses de la direction de l'eau ont augmenté un peu moins entre 1999 et 2002, mais de 51 % tout de même.
La manne subite du prélèvement de solidarité pour l'eau a en effet permis de lancer des actions qui, sinon, n'auraient peut-être pas vu le jour ou d'en amplifier d'autres qui, sinon, n'auraient peut-être pas prospéré. Cela explique une partie de l'augmentation de 51 % des dépenses, le solde étant dû à la prise en charge par l'Etat de dépenses dont il s'était défaussé sur les agences, dans les années 90. Selon le directeur de l'eau, aucune analyse des besoins n'ayant été faite avant la création du FNSE, les années 2000 et 2001 ont été consacrées à définir des programmes. Sans contester l'intérêt de ces actions et programmes nouveaux, force est de constater qu'ils ne sont souvent justifiés par aucune étude prévisionnelle et que, faute de leur avoir préalablement fixé des objectifs, il sera évidemment difficile d'en réaliser quelque évaluation que ce soit, à supposer d'ailleurs que l'on puisse en connaître les coûts, connaissance d'autant plus difficile que souvent plusieurs entités publiques les financent. C'est notamment le cas pour les actions de lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole et pour les actions diverses sur les milieux aquatiques, soit environ le tiers des dépenses et engagements imputés sur le FNSE.
* 105 Crédits disponibles en 1999 sur le budget général : 110,23 M€.
Crédits disponibles en 2000 sur le budget général : 93,30 M€ + crédits disponibles sur le FNSE : 83,44 M€, soit au total 176,74 M€.