III. LA DOCTRINE D'EMPLOI DES CRÉDITS DU FNSE
A. LA NÉCESSITÉ D'UNE « DOCTRINE D'EMPLOI »
Les objectifs du FNSE ont été d'abord énoncés par le ministre à la fin de l'année 1999, puis définis par la loi de finances pour 2000. En outre, dans les documents à l'appui du projet de loi de finances pour 2000 figurait la nomenclature budgétaire du compte d'affectation spéciale, à savoir sept chapitres, les cinq premiers étant divisés en vingt-deux articles. En présence de ces nombreuses références dont le degré de précision était inégal, la nécessité d'une « doctrine » d'emploi du surplus des moyens apportés par les agences s'est imposée pour préciser :
- les dépenses imputées sur le budget général jusqu'en 1999 à imputer à partir de 2000 sur le FNSE, puisque le budget général était désormais privé de 250 MF de fonds de concours ;
- les dépenses nouvelles de la « politique de l'eau » que le surplus net de 250 MF apporté par le prélèvement de solidarité pour l'eau permettait désormais de financer.
B. L'ÉVOLUTION DE LA DOCTRINE
Selon l'article 25 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, « les comptes d'affectation spéciale retracent des opérations qui, par suite d'une disposition de loi de finances prise sur l'initiative du Gouvernement, sont financées au moyen de ressources particulières ». Si l'ordonnance de 1959 impose que la loi définisse les « opérations » financées par des crédits ouverts sur un compte d'affectation spéciale, elle n'interdit pas que des « opérations » analogues soient imputées sur le budget général de l'Etat dès lors que, dans le respect de la spécialité des crédits, des chapitres budgétaires le permettent. En tout cas, c'est la pratique que la Cour a observée dans ses contrôles et souvent critiquée ; ainsi dans un domaine voisin du FNSE, les aides de l'Etat pour le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) sont financées indifféremment par le FNDAE ou le chapitre 61-40 du budget du ministère de l'agriculture 43 ( * ) ; de même, les DDE imputaient indifféremment des dépenses d'extension du réseau routier sur le budget général ou sur le compte spécial du Trésor « Fonds d'investissement pour les transports terrestres et les voies navigables » (FITTVN) 44 ( * ) . En bref, la justification du compte d'affectation spéciale est avant tout de connaître, par cette technique comptable, l'emploi fait d'une ressource particulière.
Dans le cas de la direction de l'eau, toutes les dépenses qui pouvaient être régulièrement imputées sur le FNSE pouvaient également l'être sur le budget général. Aussi l'élaboration de la « doctrine » d'emploi des crédits a-t-elle été progressive et conflictuelle entre le contrôleur financier et la direction de l'eau.
L'évolution de cette doctrine est manifeste dans les modifications apportées tant à la nomenclature budgétaire du compte que, accessoirement, à celle du budget général ou dans les circulaires adressées chaque année aux services déconcentrés pour qu'ils expriment leurs demandes de crédits. Chaque année, le directeur de l'eau a en effet à la fois précisé les rubriques de ses circulaires et les a enrichies.
* 43 Cf. référé 33238 du 30 septembre 1992.
* 44 Cf. référé 27369 du 10 décembre 2000.