II. LA GESTION DU FNSE PAR LA DIRECTION DE L'EAU
A. LA GESTION BUDGÉTAIRE DU FNSE
1. La grande similitude des gestions budgétaires du compte d'affectation spéciale et du budget général
Selon l'article 58 de la loi de finances pour 2000 « le ministre chargé de l'environnement est l'ordonnateur principal » du FNSE. Au sein du ministère chargé de l'environnement, la direction de l'eau est la seule direction à utiliser les crédits du FNSE 34 ( * ) .
En droit, selon l'article 24 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 : « sous réserve des règles particulières énoncées aux articles 25 35 ( * ) à 29, les opérations des comptes spéciaux du Trésor sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général ». En fait, pour les services « utilisateurs » de l'administration centrale ou des services déconcentrés, les règles juridiques et comptables applicables à la gestion des crédits du FNSE sont les mêmes que celles applicables aux crédits de fonctionnement ou d'investissement du budget général. Le calendrier de préparation du budget est le même. Les ordonnateurs secondaires ne sont pas tout à fait les mêmes, car les directions départementales des services vétérinaires (DDSV) n'utilisent pas les crédits du FNSE. L'arrêté désignant les ordonnateurs secondaires du FNSE a été signé le 18 mai 2000 et publié au journal officiel le 14 juin 2000. Ils sont au nombre de trois cent cinquante 36 ( * ) . Les délégations de crédits déconcentrés ont donc été effectuées au tout début de l'été 2000 ce qui a évidemment freiné leur consommation.
Entre crédits du budget général et crédits du FNSE, seules diffèrent :
- les nomenclatures budgétaires, cependant structurées de façon similaire, avec quatre chapitres correspondants aux titres III, IV, V et VI du budget général de l'Etat, divisés en articles relatifs à l'objet plus ou moins étroitement défini des crédits ;
- les possibilités de reporter les crédits restant disponibles à la fin de l'exercice, possibilités qui ont été utilisées sans restriction dans le cas du FNSE.
Dans le cadre de l'ordonnance du 2 janvier 1959, la disposition de l'article 24 selon laquelle « sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque compte spécial est reporté d'année en année » semble avoir toujours été interprétée comme entraînant le report des crédits ouverts, donc sans que s'y appliquent les dispositions de l'article 17 de ladite ordonnance aux termes duquel : « sous réserve des dispositions concernant les autorisations de programme, les crédits ouverts au titre d'un budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant ». En tout cas, c'est l'interprétation qui a été faite pour le FNSE depuis sa création, alors que rien n'interdisait d'annuler les crédits sans objet en application de l'article 13 de l'ordonnance 37 ( * ) , annulation suivie le cas échéant par une limitation du report du solde du compte, cette fois par une disposition d'une loi de finances.
Par ailleurs, en 2001 et en 2002, des crédits ont été ouverts à hauteur du total des recettes prévues. Or les recettes affectées ont été légèrement moindres : une petite partie des crédits ouverts par les lois de finances initiales n'étaient donc, en principe, pas disponibles à hauteur de respectivement 0,46 M€ en 2001 et 1,80 M€ en 2002. Les données du contrôle financier font apparaître un « blocage », en gestion, de 457 347 € de crédits de paiement en 2001. En revanche, tous les crédits de paiement début 2002, c'est-à-dire la somme des crédits reportés de 2001 à 2002 et des crédits ouverts par la loi de finances initiale, diminuée des paiements faits en 2002, a été reportée à 2003, sans tenir compte du fait que ces crédits n'étaient pas disponibles à hauteur de l'écart entre les recettes prévues et celles réalisées. Le contrôleur financier, interrogé à ce sujet, a reconnu l'oubli qu'il se propose de corriger.
* 34 Certaines conventions pluriannuelles d'objectifs du ministère avec des associations regroupent les financements de plusieurs directions d'administration centrale. Le cas échéant, la part des dépenses relatives à ces conventions qui sont financées par des crédits gérés par la direction de l'eau est imputée sur le FNSE si ces dépenses en relèvent ; le seul cas est celui de l'association France Nature Environnement qui travaille sur des questions intéressant la direction de l'eau.
* 35 Le FNSE relève du seul article 25 qui porte sur les comptes d'affectation spéciale, les articles 26 à 29 portant sur d'autres catégories de comptes spéciaux du Trésor.
* 36 Pour les crédits du budget général, le nombre d'ordonnateurs secondaires est de quatre cent cinquante, si l'on distingue les DDSV des DDAF.
* 37 « Tout crédit qui devient sans objet en cours d'année peut être annulé par arrêté du ministre des finances après accord du ministre intéressé ».