Logement : pour un retour à l'équilibre

PREMIERE PARTIE -

UN DÉVELOPPEMENT DÉSÉQUILIBRÉ
DU PARC LOCATIF PRIVÉ ?

I. UN DÉVELOPPEMENT IMPORTANT DU PARC LOCATIF PRIVÉ

Au delà des réflexions actuelles sur la pénurie constatée sur certains marchés locatifs privés, l'analyse des statistiques sur longue période montre que le parc locatif privé s'est considérablement développé entre 1975 (4,7 millions d'unité) et 2001 (5,1 millions) ^{2 ( * )} . Ce constat doit néanmoins être replacé dans le cadre plus général du parc total de logements et nuancé au regard des tensions locatives enregistrées sur certains marchés locaux.

A. PANORAMA DU PARC FRANÇAIS DE LOGEMENTS

1. Une croissance plus faible du parc total de résidences principales

Les statistiques et les données utilisées pour l'analyse qui suit sont issues des enquêtes logement réalisées par l'INSEE, dont la dernière a été effectuée en 2001, et de données collectées par l'observatoire des loyers de l'agglomération parisienne (OLAP) et par les directions départementales de l'équipement.

Selon les résultats de la dernière enquête logement, le parc de logements en France métropolitaine comprenait, début 2002, 29,4 millions d'unités se répartissant de la manière suivante :

24,5 millions de résidences principales (83,1 % du parc) ;

294.000 logements occasionnels (1 % du parc) ;

2,7 millions de résidences secondaires (9 % du parc) ;

2 millions de logements vacants (6,8 % du parc).

De la fin de l'année 1996 à la fin de l'année 2001, le parc total s'est accru d'environ 255.000 logements en moyenne annuelle , soit une croissance plus faible que celle constatée sur la période 1992-1996 (311.000 logements par an en moyenne). Au sein même de cette évolution, le nombre de résidences secondaires et de logements occasionnels a progressé à un rythme supérieur à celui des résidences principales.

Le parc total de résidences principales se compose de 13,9 millions de maisons individuelles (56,7 %) et 10,6 millions d'appartements (43,3 %). De 1996 à 2001, le parc de résidences principales a crû en moyenne de 248.000 logements par an, avec une croissance plus rapide du nombre de maisons individuelles.

2. La répartition du parc de résidences principales par statut d'occupation

Par statut d'occupation, les 24,5 millions de ménages se répartissent de la manière suivante :

13,7 millions de propriétaires (56 % des ménages) dont 11,1 millions de maisons individuelles et 2,6 millions d'appartements ;

5,1 millions de locataires du secteur privé (20,7 % des ménages) ;

4,2 millions de locataires du secteur social (17,3 % des ménages) ;

1,5 million d'autres statuts (logés gratuitement, usufruitiers, locataires de meublés...)

La part des propriétaires a augmenté de 54,6 % fin 1996 à 56 % fin 2001. Néanmoins, la France reste, en ce domaine, « en retard » par rapport à ses principaux voisins européens dans lesquels la part des propriétaires occupants est plus élevée (69 % en Italie et au Royaume-Uni, 74 % en Belgique et en Grèce, 83 % en Espagne). La part des locataires du secteur social a, quant à elle, reculé de 17,6 % à 17,3 % sur la même période, le parc social ne progressant que de 26.000 logements par an en moyenne (contre 81 000 entre 1992 et 1996).

Enfin, la part des locataires du secteur privé a augmenté de 20,5 % à 20,7 % de 1996 à 2001. Cette hausse est plus significative dans l'habitat collectif, où la part des locataires du parc privé passe de 32,6 % à 33,5 %, alors que, dans l'habitat individuel, le secteur locatif privé reste très minoritaire (10,9 % début 2002).

Surtout, le nombre de logements locatifs privés a augmenté de manière plus importante entre 1996 et 2001, de l'ordre de 60 000 logements par an en moyenne contre 54.000 sur la période 1992-1996.

3. La place du secteur locatif privé

a) Une augmentation conséquente du parc locatif privé

En 2002, le secteur locatif, privé et social, représentait 9,306 millions de logements, soit 38 % des résidences principales . Ce parc locatif était constitué à 55 % de logements du secteur privé, soit 5,076 millions de logements (un cinquième du total des résidences principales). Cette répartition entre le secteur libre et le secteur social a été stable de 1992 à 2002. Cette stabilité ne doit pas pour autant masquer le fait que le parc locatif privé s'est considérablement accru sur la même période d'environ 514.000 logements, soit une hausse de près de 11 %. La majeure partie de cette hausse a eu lieu entre 1996 et 2001 (298.000 logements soit une hausse de 6,2 %, contre 130.000 logements pour le parc social). Pour les appartements seuls, la croissance du parc locatif a été plus forte, 49.000 logements en moyenne annuelle, soit 82 % de la hausse

Cette évolution, qui marque une inflexion à la hausse par rapport aux périodes antérieures , a été liée, en grande partie, à la mise en place de d'avantages fiscaux visant à inciter les investissements locatifs (amortissement « Périssol » et « Besson » notamment).

Les administrations ne disposant pas de statistiques officielles incontestables, l'évaluation de la part du locatif dans les ventes annuelles des promoteurs est délicate à réaliser. Le Ministère du logement a néanmoins tenté de croiser les estimations de la Fédération nationale des promoteurs-constructeurs (FNPC) et celles réalisées par M. Michel Mouillart. Selon cette estimation, alors que le parc locatif privé augmentait d'environ 300.000 unités entre 1997 et 2001, 205.000 logements neufs auraient été vendus dans le cadre des dispositifs d'incitation à l'investissement locatif. Ainsi, plus des deux tiers de l'augmentation du parc résulteraient de la construction neuve, le reste s'expliquant par la remise sur le marché de logements vacants ou auparavant occupés par leur propriétaire.

EVOLUTION DU PARC LOCATIF SELON LES SECTEURS, PRIVÉ ET SOCIAL

	1992			1996			2002			1992/2002
Locatif social		% (1)	% (2)		% (1)	% (2)		% (1)	% (2)	% Evolution
HLM conventionné	2 603	69	31	3 158	77	36	3 491	83	38	+ 34 %
HLM non conventionné	773	20	9	499	12	6	342	8	4	- 56 %
Secteur social non hlm	399	11	5	444	11	5	398	9	4	-
Total	3 775	100	45	4 101	100	46	4 231	100	45	+ 12 %
Locatif privé
Loi de 1989 après 48	2 268	50	27	2 441	51	27	2 750	54	30	+ 21 %
Loi de 1989 avant 48	1 850	41	22	1 999	42	23	2 079	41	22	+ 12 %
Loi de 1948	443	10	5	337	7	4	246	5	3	- 45,%
Total	4 561	100	55	4 777	100	54	5 075	100	55	+ 11 %
TOTAL	8 336		100	8 878		100	9 306		100	+ 12 %

(1) % de répartition par rapport aux secteurs locatifs

(2)% de répartition par rapport à l'ensemble du parc locatif

Source : enquêtes logement INSEE

b) Les spécificités du parc privé

Le parc locatif privé présente plusieurs grandes caractéristiques. Tout d'abord, il est composé en très grande majorité d'appartements, 70 % début 2002. Au total, près d'un appartement sur trois appartient au parc locatif privé . A contrario, seulement 11 % du total des maisons individuelles sont mises en location.

Ce parc reste très concentré dans les zones urbaines de grande taille et notamment dans le centre des villes. 58 % du parc locatif privé est situé dans des unités urbaines de plus de 100.000 habitants , contre 47 % pour l'ensemble du parc de résidences principales, et 34 % dans les centres-villes, contre 20 % pour l'ensemble du parc.

Limitée aux seuls appartements, cette analyse montre que la part du locatif dans les résidences principales est de 40 % pour les centres-ville et de 29 % en périphérie pour les unités urbaines de plus de 100 000 habitants en province. Pour l'agglomération parisienne, ce ratio est de 37 % à Paris, 26 % en première couronne et 22 % en grande couronne.

LES APPARTEMENTS DU PARC LOCATIF PRIVÉ

(en milliers)

Statut d'occupation	commune rurale	unités urbaines moins de 100 000 hab	unités urbaines 100 000 hab et plus - périphérie	unités urbaines 100 000 hab et plus - ville centre	agglomération parisienne - grande couronne	agglomération parisienne - petite couronne	Paris	Total
Nombre de résidences principales	5 670	7 327	3 550	3 747	1 339	1 728	1 163	24 525
Nombre d'appartements	374	2 571	1 446	2 986	732	1 357	1 154	10 621
Nombre d'appartements privés loués vides(en milliers)	124	873	423	1 199	163	354	426	3 563
Part des appartements dans le parc de résidences principales	7%	35%	41%	80%	55%	79%	99%	43%
Part des appartements loués vides dans le parc d'appartements occupés	63%	76%	68%	65%	65%	65%	57%	67%
Part du locatif social dans les appartements loués vides	47%	55%	57%	38%	66%	60%	35%	50%
Part du locatif privé dans les appartements loués vides	53%	45%	43%	62%	34%	40%	65%	50%
ratio appartements locatifs privés/nombre d'appartements	33%	34%	29%	40%	22%	26%	37%	34%

Source : Enquête logement INSEE 2001

Le parc locatif privé est essentiellement composé d'unités de petite taille . 54 % des appartements du parc privé sont des studios ou des deux pièces (contre 26 % dans le parc social et 22 % pour les logements occupés par leurs propriétaires), et 82 % de ces appartements disposent de trois pièces ou moins (contre 63 % pour le parc social et 54 % pour les propriétaires).

Enfin, la dernière caractéristique marquante du parc locatif privé est que ses occupants sont essentiellement des ménages jeunes . Ainsi les ménages dont le représentant principal a moins de trente ans constituent 30 % des occupants du parc locatif privé contre 3 % pour les propriétaires et 15 % pour les occupants du parc social. Cette sur-représentation s'étend aux personnes seules car 43 % du parc locatif privé est occupé par des personnes seules contre 23 % pour les propriétaires et 32 % pour les occupants du parc social. Les données permettent en outre de mettre en évidence le fait que le recours au parc privé est plus faible dans le cas des familles monoparentales et des familles nombreuses, qui sont plutôt hébergées dans le parc social.

En contrepartie, la part des propriétaires, et donc le taux d'habitat en maison individuelle, augmente avec la tranche d'âge de la personne de référence : 12 % pour les moins de trente ans, 43 % pour les trentenaires, 60 % pour les quadragénaires, 70 % au-delà. Cette différence est logiquement liée à des raisons patrimoniales et familiales.

Au total, l'augmentation du parc locatif privé a surtout permis d'accueillir une proportion sensiblement plus importante de jeunes ménages (moins de 40 ans). La proportion des ménages de plus de 65 ans dans ce parc a en conséquence nettement reculé, du fait, en partie, de la libération des logements régis par la loi de 1948.

c) Les logements soumis aux dispositions de la loi du 1er septembre 1948

A titre de rappel, votre rapporteur tient à souligner que les logements soumis aux dispositions de la loi de 1948 se caractérisent par l'absence d'un bail à durée déterminé, l'existence d'un droit au maintien dans les lieux pour le locataire, et par un niveau de loyer fixé à un niveau très faible. En effet, le loyer moyen au mètre carré pour un logement, régi par les dispositions de cette loi, situé en centre-ville est en moyenne de 4,5 euros par mois.

La dernière enquête logement évalue le nombre de logements du parc privé soumis aux dispositions de la loi du 1 ^er septembre 1948 à 246.000 pour la France entière , dont 68.000 logements en Ile-de-France . Entre 1992 et 2002, le parc locatif régi par cette loi a diminué de près de 45 % (environ 442.000 logements en 1992).

Ces logements représentent environ :

1 % du parc des résidences principales ;

3 % de l'ensemble du parc locatif tout secteur confondu ;

5 % de l'ensemble du parc locatif privé.

72 % de ces logements (178.000 unités) sont situés en province, 28 % (68.000 unités) en Ile-de-France, dont 16 % à Paris (39.000 unités), 8 % en proche banlieue (20.000 unités) et 4 % en grande banlieue (9.000 unités).

Le Ministère du Logement ne dispose pas de données permettant d'apprécier la répartition par département des logements loi 1948. Toutefois, la répartition de ce parc par grandes zones géographiques montre que près de 25 % de ces logements sont situés dans des zones de tension foncière forte où les loyers sont généralement élevés.

d) La place du secteur des logements meublés

La location meublée se définit « a minima » comme un contrat de louage d'immeuble et s'entend comme la mise à disposition à un locataire d'un local meublé et équipé qui lui permet d'y vivre immédiatement et convenablement.

D'après l'enquête logement 2001, 355.000 ménages seraient locataires ou sous-locataires de meublés et 20.000 seraient en chambres d'hôtel, soit un total de 375.000 . Environ 20 % de ces logements se situent dans l'agglomération parisienne et la moitié dans des agglomérations dont la population est comprise entre 100.000 et 200.000 habitants, 25 % dans des agglomérations de moins de 100.000 habitants et le reste dans les communes rurales. La surface moyenne de ces logements est de 33 mètres carrés (contre 62  mètres carrés pour l'ensemble du parc locatif privé).

Le recensement de la population de 1999 donnait, quant à lui, le chiffre de 455.000 locataires ou sous-locataires d'un meublé ou d'une chambre d'hôtel. Toutefois, cette diminution entre 1999 et 2001 n'est pas forcément significative dans la mesure où les sources statistiques sont différentes. En outre, ces chiffres ne tiennent compte que des meublés à usage d'habitation principale.

e) Les logements vacants

Selon les dernières statistiques, la vacance des logements a atteint globalement son plus bas niveau depuis trente ans avec un taux de 6,8 %. Sa diminution d'un point par rapport à 1996 est liée, en grande partie, au changement d'usage des logements construits avant 1949, qui représentent 88 % des logements vacants.

Selon les données fournies par les résultats de la dernière enquête logement, la proportion du nombre de logements vacants a diminué assez fortement au cours des vingt dernières années. Toutefois, le nombre de logements vacants, en valeur absolue, est resté assez stable, pour atteindre deux millions d'unités en 2002 .

NOMBRE DE LOGEMENTS VACANTS

	1984		1988		1992		1996		2002
	milliers	%	milliers	%	milliers	%	milliers	%	milliers	%
Logements vacants	1 919	7,8	2 156	8,4	1 997	7,4	2 231	7,9	2 008	6,8

Source : INSEE, enquêtes logement

Si l'on rapporte les logements vacants aux seules résidences principales, ce taux s'élève à 8,2 % en 2002 , ce qui constitue un parc relativement important de logements mobilisables.

La surface moyenne des logements vacants est légèrement inférieure à 60 mètres carrés (contre 80 pour l'ensemble du parc). C'est surtout un parc ancien puisqu'il est composé de 1,7 million de logements construits avant 1948 et de 350.000 construits avant 1914. Ces logements sont souvent inconfortables car un quart d'entre eux ne bénéficie d'aucun confort et un autre quart d'un confort partiel.

Le parc de logements vacants est massivement détenu par des personnes physiques pour près de 68 %. Ces personnes physiques sont dans l'ensemble, plutôt âgées, car la moitié des logements vacants est détenue par des personnes ayant plus de 60 ans, parmi lesquelles la moitié a plus de 75 ans.

4. La qualité du parc

a) Une amélioration très significative de la qualité du parc

La qualité du parc de logements a continué à s'améliorer entre 1996 et 2001 en liaison notamment avec son rajeunissement, lié aux niveaux soutenus de construction neuve ^{3 ( * )} et à l'accélération de l'effort de réhabilitation du parc existant. Toutefois, malgré cette amélioration très sensible, que l'on constate depuis une vingtaine d'années, le parc privé de logements révèle encore des besoins importants de rénovation.

La proportion de logements dépourvus du « confort sanitaire » (absence de salle d'eau et de WC intérieurs) par rapport au nombre total de résidences principales s'établit à 3,1 % en 2001 contre 7 % en 1992 et 4,4 % en 1996. Ces logements « inconfortables » sont au nombre de 769.000 et sont occupés par 1,3 million de personnes (2,2 % de la population). Par ailleurs, on observe une très forte diminution du parc « sans confort de base » au sens de l'INSEE, c'est à dire n'ayant pas à la fois eau, WC et installations sanitaires. En effet, ce parc représentait 26,9 % des résidences principales en 1978, 15 % en 1984, 9,6 % en 1988, 6,2 % en 1992, 4 % en 1996 et 2,5 % en 2002 .

b) Une diminution du surpeuplement

Le surpeuplement dans les logements a également reculé. Le nombre de logements surpeuplés est évalué à environ 374 000, soit 1,5 % des résidences principales, occupés par 1,3 million de personnes (2,2 % de la population). De 1992 à 2002, leur nombre a décru de 28 % , le taux de surpeuplement passant de 2,3 % à 1,5 %. 88 % des logements surpeuplés sont des appartements, ceux composés d'une pièce se distinguant par un taux de surpeuplement beaucoup plus important (13,1 %). Enfin, alors que le taux de surpeuplement des appartements dépasse rarement 1 % en province, il atteint 9,2 % en agglomération parisienne .

Au total, le nombre de logements inconfortables ou surpeuplés s'élève à un million de logements (4,3 % des résidences principales), occupés par 2,4 millions de personnes (3,5 % de la population).

c) De nombreuses copropriétés dégradées subsistent

En l'absence d'un dispositif national de repérage des copropriétés dégradées, il est très délicat d'en donner le nombre exact. Toutefois, les acteurs publics et privés concernés par ces problématiques estiment à plus de 250.000 le nombre de logements régis par la loi du 10 juillet 1965 dont les difficultés nécessitent une intervention publique.

Le maintien en bon état des immeubles collectifs est un enjeu essentiel dans la mesure où 70 % des logements collectifs privés sont en copropriété. Un grand nombre de ces logements, relativement récents, rencontre de graves difficultés sur le plan technique (obsolescence du bâti, dégradations, malfaçons), sur le plan financier (endettement élevé de la copropriété, impayés de charges) ou sur le plan social (paupérisation des occupants). Ces copropriétés nécessitent des travaux importants de réhabilitation, plus particulièrement sur les parties communes.

Outre l'évaluation des besoins en réhabilitation liée au niveau de confort, les logements « indignes » doivent être également pris en compte. Il s'agit des logements insalubres, exposant leurs occupants à un risque d'intoxication par le plomb, ou en situation de péril. L'étendue des besoins sur ce parc dégradé est encore méconnue même si cette connaissance a progressé dans les territoires où un dispositif d'action publique a été mis en place au titre de la lutte contre l'habitat indigne.

B. LES FONDS ISSUS DU « 1 % LOGEMENT »

1. Une masse financière considérable...

Le décret du 9 août 1953 a institué une participation obligatoire des employeurs au financement de la construction. Cette participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), appelée également « 1 % logement », créée afin de répondre à une pénurie de logements après la deuxième guerre mondiale, incombe aux entreprises de plus de 10 salariés ayant une activité industrielle ou commerciale.

Ces dernières devaient à l'origine verser 1 % de leur masse salariale. Le taux de cette participation a été abaissé à 0,45 % en 1991, en compensation de l'instauration d'un prélèvement de 0,5 % en faveur du Fonds national d'aide au logement (FNAL). Les employeurs peuvent se libérer de leur obligation soit sous forme de subventions, soit, mais de façon marginale dans la pratique (20 %), sous forme de prêts sans intérêts d'une durée minimale de 20 ans. Les versements des employeurs ainsi collectés s'élèvent ainsi à près de 1,2 milliards d'euros par an .

Les contributions sont ensuite reversées à des collecteurs constructeurs (organismes HLM) pour leurs besoins propres ou à des collecteurs agréés, comités interprofessionnels du logement (CIL) ou chambres de commerce et d'industrie (CCI).

2. ...pour le logement des salariés

a) Les emplois traditionnels

Ces fonds ont plusieurs utilisations. En premier lieu, les comités interprofessionnels du logement et les chambres de commerce et d'industrie versent des concours à long terme aux personnes morales, comme les organismes HLM ou les sociétés d'économie mixte, pour que ces derniers puissent financer leurs programmes de construction. En contrepartie, les organismes collecteurs obtiennent des réservations locatives dans ces immeubles pour les salariés des entreprises qui contribuent au 1 % Logement. En outre, les collecteurs bénéficient de réservations dans le parc locatif privé dans des logements, appartenant à des bailleurs privés, qui ont fait l'objet d'une convention fixant des plafonds de loyer et/ou de ressources ou de logements réservés par le collecteur en contrepartie de financements issus du 1 % Logement et/ou d'une garantie « Loca-pass ».

Par ailleurs, ces sommes peuvent servir pour des prêts à long terme afin de financer des opérations d'accession à la propriété.

b) Les nouveaux emplois des fonds

De nouveaux emplois des fonds du 1 % Logement ont été définis dans la convention du 3 août 1998 signée entre l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) et l'Etat, modifiée par l'avenant du 7 mars 2001.

Les prêts à l'amélioration de l'habitat (prêts Pass-travaux) d'un montant maximal de 8.000 euros à 9.600 euros selon les ressources du bénéficiaire s'adressent à tous les salariés du secteur privé non agricole, propriétaires ou locataires et prennent la forme de prêts d'une durée maximale de 10 ans à un taux de 1,5 %.

L'encouragement à l'accès au logement locatif (Loca-pass) permet de financer le dépôt de garantie à l'entrée dans les lieux pour les salariés des entreprises privées non agricoles et des jeunes de moins de 30 ans en recherche ou en situation de premier emploi. Ce dispositif accorde également une garantie contre les impayés de loyer et de charges locatives au bénéfice des bailleurs qui donnent un logement en location à un salarié d'une entreprise privée ou à un jeune de moins de 30 ans en recherche ou en situation de premier emploi. Cette garantie est accordée à hauteur de 18 mois de loyers et de charges. Dans le parc locatif privé conventionné, cette durée peut être portée à 36 mois en contrepartie d'une réservation locative.

Enfin, une aide sous forme de subvention, d'un montant maximum de 1.600 euros sans intervention de l'entreprise ou de 3.200 euros avec l'accord de l'entreprise, aux salariés en mobilité professionnelle (Mobili-pass) a été mise en place. Pour bénéficier de cette aide, la nouvelle résidence de l'employé doit se situer à plus de 70 kilomètres de l'ancienne. L'aide prend en charge les loyers et charges pendant six mois en cas de double charge de loyers et les dépenses annexes liées au changement de logement.

Selon les stipulations des conventions signées avec l'Etat, ces nouveaux emplois des fonds du 1 % Logement ont vocation à monter en puissance dans les prochaines années.

* ² Selon les statistiques élaborées par M. Michel Mouillart, professeur à l'université de Paris X.

* ³ Ce qui s'est traduit, parallèlement, par un recul de la proportion de logements construits avant 1949.