II. UNE LOI ORGANIQUE DÉJÀ EN PARTIE ENTRÉE EN VIGUEUR
On rappellera en premier lieu que l'entrée en vigueur des dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances est étalée dans le temps, le législateur ayant souhaité préparer progressivement les acteurs aux nouvelles procédures, et surtout, accorder aux administrations un délai suffisant pour la réflexion et la préparation de la mise en place des dispositions, s'agissant en particulier de celles liées à la nomenclature budgétaire et à la comptabilité publique, qui exigent un important travail de conception préalable.
A. LES DISPOSITIONS RELATIVES A L'INFORMATION ET AU CONTRÔLE DU PARLEMENT14( * )
1. L'information du Parlement
Les
principales mesures de la LOLF afférentes à l'information du
Parlement déjà entrées en vigueur sont :
- les délais de dépôt des « jaunes »
(2
ème
alinéa de l'article 39) et des
réponses aux questionnaires parlementaires (article 49), depuis le
1
er
janvier 2002 ;
- les rapports joints aux projets de loi de finances (articles 50 et 53),
assurant une meilleure information du Parlement notamment grâce à
la publication du programme pluriannuel des finances publiques et à
l'occasion du « débat consolidé » sur
l'évolution des prélèvements obligatoires
(article 52), depuis le 1
er
janvier 2002 ;
- les règles relatives au débat d'orientation
budgétaire, et, en particulier, le contenu du rapport sur
l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations
des finances publiques que le gouvernement présente au Parlement avant
la fin du mois de juin (article 48, à l'exception du 4°, qui
prévoit la présentation de la liste des missions, des programmes
et des indicateurs de performances associés à chacun de ces
programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de
l'année suivante), entrées en vigueur au
1
er
janvier 2003. Ainsi, le rapport sur l'évolution
de l'économie nationale et sur les orientations des finances
publiques comporte désormais une analyse des évolutions
économiques constatées depuis l'établissement du rapport
économique, social et financier (RESF), une description des grandes
orientations de la politique économique et budgétaire au regard
des engagements européens de la France et une
évaluation à moyen terme des ressources de l'Etat ainsi que de
ses charges ventilées par grandes fonctions.
Votre commission des finances considère que des marges de progression
existent encore sur ces différents points, en particulier s'agissant du
respect des délais de réponse aux questionnaires
budgétaires
15(
*
)
et du
contenu du rapport sur l'évolution de l'économie nationale et les
orientations des finances publiques. Toutefois, elle enregistre des
progrès encourageants par rapport aux pratiques antérieures. En
particulier, le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur
évolution permet, avant la discussion du projet de loi de finances
initiale et du projet de loi de financement de la sécurité
sociale, de bénéficier d'un éclairage commun et
actualisé sur les prélèvements qui pèsent sur nos
concitoyens. Ce type de « mise en perspective » des
finances publiques apparaît comme un élément essentiel pour
la compréhension de la situation et des enjeux qui sous-tendent la
discussion des projets de loi de finances et de financement de la
sécurité sociale.
2. Une extension des prérogatives des commissions chargées des finances
L'ensemble des mesures relatives aux pouvoirs de
contrôle
du Parlement sur l'exécution des lois de finances est entré en
vigueur au 1
er
janvier 2002
. En effet, ces dispositions
n'impliquant pas la réalisation de travaux préparatoires
particuliers, elles pouvaient s'appliquer sans délais.
Il s'agit, pour l'essentiel, des dispositions élargissant les pouvoirs
de contrôle des commissions chargées des finances des deux
Assemblées qui figurent aux articles 57, 58 à l'exception
du 4° et du 5°, 59 et 60 de la LOLF. Votre commission
des finances reviendra plus loin sur les conséquences de l'entrée
en vigueur de ces dispositions.
Par ailleurs, sont entrées en vigueur :
- les règles relatives au principe de
sincérité des lois de finances (article 32) ;
- les règles relatives à l'affectation à des tiers de
recettes de l'Etat (article 36) ;
- les règles relatives à la procédure d'examen du
projet de loi de finances et du projet de loi de règlement
(article 41).
Les commissions chargées des finances des deux Assemblées
bénéficient désormais des dispositions de
l'article 14, qui prévoient :
- la transmission pour information de tout décret d'annulation avant sa
publication (
cette transmission concerne les commissions chargées des
finances ainsi que les autres commissions concernées
) ;
- la communication de tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour objet
ou pour effet de rendre des crédits indisponibles.
Les dispositions de l'article 36, qui prévoit que
«
l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne
morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut
résulter que d'une disposition de loi de finances
» ont
notamment été mises en oeuvre dans le cadre du projet de loi
portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion
et créant un revenu minimum d'activité. En effet, ce projet de
loi disposait dans son article 3 que «
les charges
financières résultant, pour les départements, des
transfert et création de compétences réalisés par
la présente loi sont compensés par l'attribution de ressources
équivalentes constituées d'une partie du produit d'un impôt
perçu par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de
finances
». Par ailleurs, l'article 41 de ce même
projet de loi disposait que «
les dispositions de la
présente loi sont applicables à compter du
1
er
janvier 2004, sous réserve de l'entrée en
vigueur à cette date des dispositions de la loi de finances
prévue à l'article 3
».
Il en va de même des règles relatives à l'examen des lois
de finances. Votre rapporteur général notait ainsi, dans
l'introduction de son rapport sur le débat d'orientation
budgétaire : «
Avec la tenue du débat
d'orientation budgétaire pour 2004, une boucle est bouclée. Le
chaînage de l'année budgétaire imaginé par les
auteurs de la loi organique n° 2001-692 du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances est
désormais pleinement à l'oeuvre.
«
A l'automne 2002, l'année budgétaire a
démarré avec l'examen du projet de loi de règlement pour
2001. Elle s'est poursuivie avec la tenue du premier débat
consolidé sur les prélèvements obligatoires. Ensuite ont
été examinés le projet de loi de financement de la
sécurité sociale, le projet de loi de finances pour 2003 et le
deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2002.
«
Pour la première fois, le Parlement a examiné le
projet de loi de finances à la lumière des orientations
budgétaires de moyen terme du gouvernement, définies dans la
« programmation pluriannuelle des finances publiques »
désormais intégrée au rapport économique, social et
financier annexé au projet de loi de finances, et qui préfigure
le programme de stabilité transmis en fin d'année à la
Commission européenne.
«
A la fin de l'année 2002, le programme de
stabilité a été transmis à la Commission
européenne, et a été examiné au premier trimestre
par les autorités communautaires.
«
Au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, le
gouvernement doit, en application de l'article 48 de la loi organique du
1
er
août 2001, présenter un rapport « en
vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances de l'année
suivante par le Parlement ».
«
Pour mieux encore préparer le débat sur le projet
de loi de finances de l'année à venir, l'article 58 de la loi
organique prévoit que, au titre de sa mission d'assistance au Parlement,
la Cour des comptes dépose un « rapport préliminaire
conjoint » au rapport du gouvernement, « relatif aux
résultats de l'exécution de l'exercice
antérieur
»
.
«
Le rapport du gouvernement a été
présenté au mois de juin 2003, celui de la Cour des comptes un
mois plus tôt. Ce dernier comporte, outre des informations sur
l'exécution de l'exercice 2002, une analyse des premiers mois de
l'exécution 2003
»
16(
*
)
.
La LOLF a entendu consolider et étendre les pouvoirs des commissions des
finances, en conférant une valeur organique à une partie des
dispositions existantes et en offrant de nouveaux moyens aux rapporteurs
spéciaux, au rapporteur général et au président de
ces commissions. Il s'agit de permettre la pleine application des dispositions
de l'article 57 de la LOLF, qui prévoit que «
les
commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées
des finances suivent et contrôlent l'exécution de toute question
relative aux finances publiques. Cette mission est confiée à leur
président, à leur rapporteur général ainsi que,
dans leurs domaines d'attributions, à leurs rapporteurs
spéciaux
».
3. L'assistance de la Cour des comptes au Parlement
Les
relations entre votre commission des finances et la Cour des comptes se sont
enrichies et se développent dans le sens d'une plus grande
coopération depuis l'entrée en vigueur, le
1
er
janvier 2002, des dispositions de l'article 58 de la
LOLF (à l'exception toutefois du 4° et du 5°).
En application du 2° de cet article, votre commission des finances a
été destinataire de plusieurs communications de la Cour des
comptes au cours du premier semestre 2003, sur des sujets qui avaient
été retenus par votre commission en avril 2002
17(
*
)
. Ces communications ont fait l'objet
d'auditions auxquelles ont participé des représentants de la Cour
des comptes et les dirigeants des entités publiques concernées
par ces communications. Pour la plupart d'entre elles, ainsi que la
procédure en a été définie par votre commission des
finances dans sa réunion du 4 février 2003
,
il a
été décidé de publier la communication, ainsi que
le procès-verbal de l'audition et, le cas échéant, la
réponse écrite des entités contrôlées, sous
la forme de rapports d'information
18(
*
)
.
Cette procédure présente des avantages certains et souligne
l'intérêt partagé par la Cour des comptes et par le
Parlement d'une plus étroite collaboration. En s'appuyant sur les
travaux de la Cour des comptes, votre commission des finances leur donne
davantage de résonance et accroît le caractère
contradictoire de ses travaux de contrôle
.
Votre commission des finances devrait également expérimenter
prochainement, à l'occasion d'une mission de contrôle et
d'évaluation, la possibilité de demander l'assistance de la Cour
des comptes prévue par le 1° de l'article 58 de la loi
organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de
finances.
4. Les autres outils de contrôle au service du Parlement
En vertu
des dispositions du deuxième alinéa de l'article 57 de la
LOLF
19(
*
)
, les commissions
chargées des finances des deux assemblées sont désormais
destinataires des rapports des corps d'inspection, à l'exception
toutefois de ceux portant sur des sujets à caractère
secret, tels qu'ils résultent de la rédaction de
l'alinéa susmentionné.
Plusieurs autres dispositions importantes sont entrées en vigueur, comme
l'obligation pour le gouvernement de répondre par écrit à
une lettre d'observation d'un rapporteur spécial à l'issue d'une
mission de contrôle et d'évaluation. Cette disposition, qui n'est
pas systématiquement respectée par le gouvernement à ce
jour, doit permettre au gouvernement de faire part de ses réponses avant
la publication d'un éventuel rapport d'information. Il s'agit donc,
là encore, de
renforcer le caractère contradictoire du
contrôle parlementaire sur l'action du gouvernement
.
Il convient toutefois de souligner certaines difficultés liées
à l'application des dispositions de l'article 57 de la LOLF
relatives à la transmission des documents demandés par les
rapporteurs spéciaux, ainsi que par le président et le rapporteur
général des commissions chargées des finances des deux
Assemblées.
Votre commission des finances a rencontré à
cet égard deux types de problème, liés à la
définition du champ du secret
.
a) Des limites posées à la transmission des documents préparatoires à une décision gouvernementale
D'une
part, il est arrivé qu'elle se voie refuser la transmission de certains
rapports réalisés par des services d'inspection, en raison de
leur caractère préparatoire à une prise de décision
gouvernementale. Si un refus de transmission pour ce motif n'est pas
prévu par la LOLF, on peut toutefois comprendre que le gouvernement ne
souhaite pas voir « divulguées sur la place
publique » des informations qui seraient de nature à remettre
en cause l'indépendance de sa prise de décision
20(
*
)
. S'il est possible d'accepter que le
gouvernement ne transmette pas des documents préparatoires à une
prise de décision gouvernementale avant que cette décision ait
été actée, en revanche, il paraît incontestable que
les commissions chargées des finances des deux Assemblées ont un
droit d'accès à l'intégralité de ces documents
préparatoires, une fois la décision prise. En effet, dans ce cas,
l'argument portant sur l'indépendance de l'initiative gouvernementale
n'est à l'évidence plus recevable.
Il semble donc souhaitable de définir une formule qui permette à
la fois au gouvernement de préserver sa capacité à prendre
ses décisions librement et au Parlement, de ne pas se voir opposer un
argument dont la vérification de la pertinence est, en tout état
de cause, ardue.
b) La question de la portée du secret professionnel
Votre
commission des finances s'est également vu opposer le secret
professionnel pour justifier le refus de transmission de certaines
informations, à l'occasion d'un contrôle sur la gestion et le
financement public du secteur ferroviaire, réalisée dans le cadre
du Comité d'évaluation des politiques publiques par notre
collègue Jacques Oudin, rapporteur spécial chargé des
transports terrestres et de l'intermodalité. Notre collègue avait
souhaité entendre les commissaires aux comptes de la
Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et
obtenir la communication de certaines informations relatives aux comptes de cet
établissement public. Or, les commissaires aux comptes lui ont
indiqué que, s'agissant de la communication d'informations relevant du
secret professionnel, ils avaient saisi la Compagnie nationale des commissaires
aux comptes afin qu'elle leur précise l'étendue et la
portée de l'article 57 de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
Si une interprétation restrictive - mais, en l'occurrence,
abusive
21(
*
)
- pouvait être
faite de la rédaction de l'article 57 de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances,
considérant que la levée du secret professionnel n'est
mentionnée qu'à l'alinéa traitant des auditions et non
à celui traitant de la transmission des documents, une telle conclusion
n'apparaît pas possible compte tenu des règles de droit existant
par ailleurs. En effet, l'article 31 de la loi de finances rectificative
pour 2000 du 13 juillet 2000 avait, avant même le vote de la loi
organique relative aux lois de finances, explicitement imposé aux
commissaires aux comptes la levée du secret professionnel à
l'égard des rapporteurs spéciaux des commissions des finances, et
prévu des sanctions en cas d'obstruction. L'article 164 de
l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi
de finances pour 1959 avait été, à cette occasion,
complété par deux alinéas.
Afin d'éclaircir la portée des dispositions de l'article 57 de la
loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de
finances, à l'occasion de la première lecture du projet de loi
relatif à la sécurité financière au Sénat,
notre collègue Jacques Oudin a déposé avec plusieurs de
ses collègues un amendement disposant que «
pour
l'application des dispositions de l'article 57 de la loi organique
n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois
de finances, les commissaires aux comptes des établissements et
entreprises publics, ainsi que de tout autre organisme
bénéficiant de fonds publics, sont déliés de leur
obligation de secret professionnel vis-à-vis du président, du
rapporteur général et des rapporteurs spéciaux des
commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées
des finances
».
M. Dominique Perben, Garde des sceaux, a alors indiqué qu'il
était «
prêt à s'engager (...) à ce que
nous étudiions très précisément les cas
visés, les difficultés rencontrées pour compléter
les conditions d'application de la loi organique si cela s'avérait
nécessaire
»
22(
*
)
.
Pour sa part, lors de la même séance, notre collègue
Philippe Marini, rapporteur général, indiquait :
«
A la vérité, il convient de se
référer à deux textes successifs dont la combinaison n'est
pas très claire, monsieur le Garde des sceaux. D'une part, la loi de
finances rectificative du 13 juillet 2000, que j'ai citée, vise
expressément les commissaires aux comptes et les délie du secret
professionnel : si cette loi est mauvaise, il faut l'abroger, si on ne
l'abroge pas, il faut l'appliquer ! D'autre part, la loi organique du
1
er
août 2001, en son article 57, vise effectivement
non pas les commissaires aux comptes, mais « tous les renseignements
et documents d'ordre financier et administratif » demandés par
les représentants de nos commissions. L'approche est donc
différente, monsieur le garde des sceaux, et il importe, tant pour les
professionnels que pour les entreprises publiques et pour le Parlement, de
clarifier ce point.
«
Pour ma part, je suggérerai au moins une voie de
réflexion. Il ne me semblerait pas concevable que l'on demande à
des commissaires aux comptes en cours de diligences de venir exposer à
des tiers, fût-ce au sein du Parlement, les risques qu'ils sont en train
d'évaluer ou leur appréciation d'une réalité sur
laquelle ils n'ont pas encore pris de position dont ils puissent assumer la
responsabilité sous la forme d'un rapport. En revanche, lorsque la
position a été prise, lorsque la certification est intervenue ou
qu'au contraire des réserves ont été exprimées,
lorsque les dossiers sont clos sur un exercice déterminé, est-il
illégitime de demander aux commissaires aux comptes pourquoi ils ont
raisonné de telle ou telle façon sur des questions de
méthode ? Je ne le pense pas !
»
23(
*
)
.
A l'occasion de la seconde lecture au Sénat du projet de loi relatif
à la sécurité financière, M. Francis Mer, ministre
de l'économie, des finances et de l'industrie, a, en réponse
à votre rapporteur général, levé les doutes qui
pouvaient persister au sujet de l'interprétation des dispositions de
l'article 57 de la loi organique du 1
er
août 2001
relative aux lois de finances : «
Monsieur le rapporteur
général, nous avons effectivement progressé dans notre
connaissance de cette question à l'occasion de la navette : le
secret professionnel imposé aux commissaires aux comptes est bien
levé à l'égard des rapporteurs spéciaux des
commissions des finances.
«
En effet, l'article 57 de la loi organique relative aux lois de
finances dispose que « les commissions de l'Assemblée
nationale et du Sénat chargées des finances suivent et
contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent
à l'évaluation de toute question relative aux finances
publiques.
«
Par ailleurs, cet article prévoit que, dans ce cadre,
« les personnes dont l'audition est jugée nécessaire
par le président et le rapporteur général de la commission
chargée des finances de chaque assemblée ont l'obligation de s'y
soumettre » et que ces personnes sont
« déliées du secret professionnel.
«
Contrairement à ce qui semble avoir été
soutenu, les personnes visées par l'article 57 ne peuvent pas être
exclusivement des fonctionnaires, car la mention du secret professionnel ne se
comprendrait pas dans ce cas.
«
Je pense donc que les commissaires aux comptes sont
effectivement déliés du secret professionnel à
l'égard des commissions des finances et qu'il n'y a pas lieu de
légiférer de nouveau sur ce point
»
24(
*
)
.
On rappellera par ailleurs que la LOLF a prévu des sanctions en cas
d'obstruction à ses prérogatives de contrôle. Ainsi,
l'article 59 dispose que «
lorsque dans le cadre d'une mission de
contrôle et d'évaluation, la communication des renseignements
demandés en application de l'article 57 ne peut être obtenue au
terme d'un délai raisonnable, apprécié au regard de la
difficulté de les réunir, les présidents des commissions
de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances
peuvent demander à la juridiction compétente, statuant en
référé, de faire cesser cette entrave sous
astreinte
».
5. La question des moyens d'expertise et de contrôle du Parlement
L'extension des prérogatives de contrôle du
Parlement
pose à nouveau la question des moyens des Assemblées
parlementaires françaises. Il apparaît de façon
incontestable que le Parlement français souffre en la matière de
la comparaison avec certains pays étrangers, et en particulier avec le
Royaume-Uni et les Etats-Unis d'Amérique
25(
*
)
, même si en ce cas le contexte
institutionnel est sensiblement différent. Or, en renforçant les
prérogatives du Parlement en matière de finances publiques, la
LOLF créée une demande d'expertise supplémentaire par
rapport à la situation actuelle.
La question des moyens d'expertise du Parlement relève de la
volonté du Parlement lui-même. Les premières années
de mise en oeuvre de la LOLF permettront de juger si un renforcement de ces
moyens est nécessaire pour exercer sur l'exécutif un
contrôle et une pression réformatrice suffisante. Il convient
toutefois d'insister sur le fait que
la volonté politique constitue
le fondement indispensable d'un accroissement du contrôle effectif du
Parlement sur l'exécutif
.
B. LES DIFFICULTÉS D'INTERPRÉTATION DE CERTAINES AUTRES DISPOSITIONS DE LA LOLF
Plusieurs dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances semblent faire l'objet de difficultés ou, à tout le moins, d'incertitudes, quant à leur interprétation. Il s'agit notamment du volume des crédits pouvant faire l'objet d'une annulation sans recourir à une loi de finances rectificative et de la définition du plafond de la dette et des conséquences éventuelles de son non-respect.
1. Les crédits pouvant faire l'objet d'une annulation sans recourir à une loi de finances rectificative
Les
dispositions des articles 13 et 14 de la LOLF donnent au gouvernement les
moyens de « piloter » l'évolution du solde
budgétaire de manière à respecter les plafonds de
crédits fixés par les lois de finances, en lui reconnaissant
notamment la capacité d'annuler des crédits «
afin
de prévenir une détérioration de l'équilibre
budgétaire
». Toutefois, le législateur organique a
entendu restreindre cette possibilité, afin de contraindre le
gouvernement à « retourner » devant le Parlement si
l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi
de finances se trouvait bouleversé. Une trop grande liberté
d'annulation de crédits par voie réglementaire reviendrait en
effet à conférer à l'exécutif un pouvoir comparable
à celui du législateur.
Les facultés offertes au gouvernement par l'article 14 de la loi
organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances
ont été évoquées dès le présent
exercice, lorsque M. Francis Mer, ministère de l'économie, des
finances et de l'industrie a annoncé aux commissions des finances des
deux assemblées, le 4 février 2003, la mise en
réserve de crédits pour un montant de 3,97 milliards d'euros
intitulée «
réserve de précaution et
d'innovation
», pouvant faire ultérieurement l'objet
d'annulations.
La Cour des comptes a, dans son rapport préliminaire
précité sur l'exécution des lois de finances,
commenté ce point :
Les
mises en réserve et les reports de crédits : le jugement de
la Cour des comptes
(mai 2003)
«
Lors de la présentation du PLF 2003
à
l'Assemblée nationale le 15 octobre 2002, le ministre
délégué au budget et à la réforme
budgétaire indiquait que la régulation pratiquée en 2002
sous forme de mise en réserve des crédits serait reconduite en
2003.
«
Ce dispositif appelle les remarques suivantes :
«
- il traduit le fait que, dès le mois d'octobre 2002, le
contexte économique attendu en 2003 est nettement moins favorable que
celui envisagé lors de la construction du PLF et que la croissance sera
inférieure aux hypothèses retenues ;
«
- il s'inscrit dans le nouveau cadre dans lequel doivent
s'opérer d'éventuelles annulations, conformément aux
dispositions de l'article 14 de la LOLF du 1
er
août
2001
26(
*
)
: compte tenu des
ouvertures nettes de la LFI 2003, soit 273,8 milliards d'euros, le montant
maximum des annulations qui peuvent être décidées par le
gouvernement sans vote du Parlement est de 4,1 milliards d'euros.
«
Le « gel » des crédits,
présenté le 4 février 2003 comme une
« réserve de précaution et d'innovation »,
porte sur 3,97 milliards d'euros, répartis pour moitié sur
des crédits pour dépenses ordinaires et pour dépenses en
capital. Toutefois, l'effort n'est pas réparti sur l'ensemble des
crédits ouverts par la loi de finances initiale, puisqu'il ne touche pas
aux crédits des titres I et II, ni à ceux des
rémunérations et pensions. Aussi le gel porte-t-il sur 4,1 %
des crédits ouverts aux chapitres concernés, soit 2,1 % pour
les chapitres de dépenses ordinaires et 9,1 % pour ceux de
dépenses en capital.
«
Par ailleurs, la circulaire du ministère des finances du
10 février 2003, qui fixe le cadre des reports de crédits de
2002 sur 2003, vise à limiter le montant de ces reports. (...)
«
Ce dispositif vient donc s'inscrire en complément du gel
des crédits pour limiter le déficit d'exécution en
2003.
«
Le Journal officiel du 15 mars 2003 a publié un
décret d'annulation de crédits à hauteur de
1,4 milliard d'euros, soit 0,53 % des crédits ouverts. Les
secteurs concernés sont notamment l'enseignement supérieur, les
dépenses pédagogiques de l'enseignement scolaire, la jeunesse,
les crédits dévolus à la construction et l'habitat, la
recherche. La défense, la justice et la culture sont
épargnées.
«
Enfin, il conviendra d'attendre les annulations de la loi de
règlement pour connaître la portée de cette contrainte sur
les reports
».
Source : Rapport préliminaire de la Cour des comptes sur
l'exécution des lois de finances pour 2002 présenté en
application de l'article 58-3 de la loi organique du 1
er
août
2001, pages 9 et 10
Il semble que l'interprétation du montant plafond pouvant donner lieu
à des annulations de crédits, fixé par l'article 14 de la
loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001
fasse l'objet d'
interprétations divergentes entre la Cour des comptes
et le gouvernement
.
En effet, l'article 14 dispose que ce montant «
ne peut
dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances
afférentes à l'année en cours
». La Cour des
comptes, dans son rapport précité dans l'encadré
ci-dessus, mentionne un montant de 4,1 milliards d'euros, correspondant
à 1,5 % des ouvertures nettes de la loi de finances initiale
pour 2003, soit 273,8 milliards d'euros.
Le gouvernement, pour sa part, semblerait enclin à considérer que
les 1,5 % s'appliquent non seulement à l'ensemble des
crédits ouverts sur le budget général, mais
également à ceux ouverts sur les budgets annexes et les comptes
spéciaux du Trésor.
Les deux interprétations se conçoivent : l'article 14
mentionne «
les crédits ouverts par les lois de finances
afférentes à l'année en cours
», ce qui
autorise l'interprétation que semble faire le gouvernement de cette
disposition ; toutefois, les annulations de crédits ne portant
généralement pas sur les budgets annexes et les comptes
spéciaux du Trésor, on pourrait considérer avec
« bon sens » que le législateur organique a entendu
prendre comme base de référence, pour la détermination du
montant de crédits pouvant être annulés, la totalité
des crédits susceptibles de l'être, et seulement ceux-là,
ce qui irait dans le sens de l'interprétation stricte que la Cour des
comptes donne de cette disposition.
En tout état de cause, il conviendra de s'accorder sur une base de
référence acceptée par tous afin de donner tout son sens
aux bornes définies par l'article 14 de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
2. Le plafond de la dette négociable
S'agissant du plafond de la dette négociable, il
convient en
premier lieu de rappeler les objectifs ayant conduit à l'inscription,
dans la loi organique n° 2001-692 du 1
er
août
2001 relative aux lois de finances, de ce plafond apprécié en fin
d'année. Cette disposition avait été rédigée
en tenant compte de deux préoccupations. Notre ancien collègue
Alain Lambert, alors rapporteur pour le Sénat de la proposition de loi
indiquait : «
Il s'agit en quelque sorte de donner un contenu
à l'autorisation d'émettre des emprunts en le liant au besoin de
financement révélé et exprimé par le tableau de
financement
». Pour sa part, Mme Florence Parly, alors
secrétaire d'Etat au budget, estimait que : «
s'il
devait y avoir un plafond d'emprunts, cela ne devrait pas placer le
Gouvernement dans une situation d'incapacité brutale à financer
ses dépenses, parce qu'il y aurait une rupture de trésorerie et
un retard dans l'encaissement d'une recette importante, par exemple
».
Pour tenir compte de ces deux positions, un amendement avait été
adopté à l'initiative de notre ancien collègue Alain
Lambert et de notre collègue Philippe Marini, rapporteur
général, ceux-ci reconnaissant : «
il est
certain que les aléas qui s'attachent tant aux décaissements
qu'aux encaissements de l'Etat justifient que les opérations
liées à la tenue de la trésorerie de l'Etat ne soient pas
contraintes par un plafond strict, sauf à imaginer des procédures
d'urgence complexes. De même, fixer un plafond brut de la dette
risquerait de soulever des difficultés pour la gestion de celle-ci. Des
techniques financières complexes, qui peuvent conduire à racheter
de la dette passée pour en émettre une nouvelle et donc à
augmenter les émissions brutes, pouvant permettre de minorer finalement
la charge de la dette. Celle-ci représentant la première
dépense de l'Etat, il serait désastreux d'en rendre impossible la
diminution par des dispositions inappropriées
».
La rédaction du 9° de l'article 34 résulte d'un
compromis : la variation nette permet d'éviter les biais
mentionnés ci-dessus d'un plafond de dette brute ; la prise en
compte de la seule dette supérieure à un an permet
d'éviter d'y inclure les émissions de très court terme
nécessitées par des besoins ponctuels de
trésorerie
27(
*
)
. Par
ailleurs, la variation est appréciée en fin d'année,
autorisant des dépassements ponctuels, au cours d'exercice, dudit
plafond. Cette disposition permet donc d'exclure du plafond les
mécanismes de gestion de la trésorerie et de gestion active de la
dette.
Votre rapporteur considère, comme le rapporteur général de
votre commission des finances et notre collègue Yves Fréville,
rapporteur spécial des crédits des charges communes, que
le
plafond de variation de la dette a une valeur juridique telle qu'il contraint
le gouvernement à en demander le relèvement dans une loi de
finances rectificative
s'il lui paraît ne pas pouvoir être
respecté en raison d'une aggravation du déficit budgétaire
et d'une augmentation des besoins de financement. La décision du Conseil
constitutionnel n° 91-298 en date du 24 juillet 1991 dispose en
effet que le gouvernement est tenu de déposer sur le bureau de
l'Assemblée nationale une loi de finances rectificative dès lors
que les conditions de l'équilibre économique et financier sont
bouleversées.
Le plafond de variation de la dette a donc un statut similaire à
celui du déficit budgétaire
: s'il peut être
dépassé en cours d'année, il ne peut l'être en fin
d'année qu'à la condition expresse qu'un collectif
budgétaire soit intervenu et en ait modifié le montant. La loi de
règlement constitue la sanction politique ultime d'un éventuel
dépassement, comme c'est aujourd'hui le cas pour le déficit
budgétaire.
Or, cette interprétation ne semble pas, à ce jour, pleinement
acceptée par le gouvernement.
La demande d'une « marge de manoeuvre » associée au plafond de dette par le gouvernement
Dans le
fascicule bleu des « Charges communes » annexé au
projet de loi de finances pour 2003, le gouvernement rappelle que :
«
l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances
du 1
er
août 2001 dispose que la loi de finances de
l'année doit fixer « le plafond de la variation nette de la
dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à
un an, appréciée en fin d'année ».
L'interprétation retenue par le Gouvernement et les Commissions des
finances est que cette disposition vise la fixation d'un plafond pour la
variation nette de la dette négociable de plus d'un an
« à l'émission », soit la variation du stock
des OAT et des BTAN du 1
er
janvier au 31 décembre de
l'année considérée. (...) A titre d'information, la
variation nette de la dette négociable à plus d'un an serait de
43,5 milliards d'euros en 2003, si toutes les hypothèses qui
sous-tendent le tableau de financement étaient satisfaites. On sait que
tel peut ne pas être le cas, pour des raisons tenant tant à
l'évolution des marchés
28(
*
)
qu'à l'évolution
budgétaire. Une marge de manoeuvre de 5 milliards d'euros
apparaît de ce fait nécessaire pour faire face à ces
évolutions. Cette marge de manoeuvre reste par ailleurs relativement
limitée puisqu'elle correspond à 1 % ou 2 % seulement
du stock de la dette négociable à plus d'un an
».
Le gouvernement évoque ensuite les écarts entre
l'évaluation du déficit de la loi de finances et la loi de
règlement, et indique que «
la moyenne des écarts en
valeur absolue des deux évaluations s'élève, de 1990
à 2001, à 3,95 milliards d'euros. L'écart-type moyen est
de 5,77 milliards d'euros. En d'autres termes, sur la base des
données historiques depuis 1990, 17 % des années auraient
conduit à un dépassement du plafond intégrant une marge de
manoeuvre de 5 milliards d'euros par rapport à l'évolution
prévue du stock OAT-BTAN (...)
».
Source : fascicule bleu des charges communes, projet de loi de finances
pour 2003, page 61
La LOLF est un texte riche et complexe ; et certaines de ses dispositions
pourraient, à l'épreuve de leur mise en oeuvre, s'avérer
peu adaptées. Il est donc possible qu'un
« toilettage » de ce texte soit nécessaire, afin que
son application concorde pleinement avec l'intention du législateur
organique et permette la mise en oeuvre effective d'une nouvelle gestion
publique. Toutefois, un tel toilettage ne pourra être envisagé
qu'une fois que l'ensemble des dispositions du texte sera entré en
vigueur et que la pratique permettra d'identifier l'ensemble des
problèmes qu'elle soulève. Compte tenu de l'importance et du
statut de la loi organique relative aux lois de finances, véritable
«
Constitution financière de la
France
»
29(
*
)
, il
conviendra en tout état de cause de faire preuve d'une grande vigilance
si une démarche d'ajustement s'avérait nécessaire, qui
nécessitera un accord entre le gouvernement et les deux
Assemblées.
C. L'IMPORTANCE CRUCIALE DES PROCHAINES ÉCHÉANCES DU CALENDRIER DE LA RÉFORME
Les
dispositions de la LOLF qui ne sont pas encore entrées en vigueur sont
les suivantes :
•
au 1
er
janvier 2004
:
Suppression des taxes parafiscales.
•
au 1
er
janvier 2005
:
Autorisation par le Parlement des garanties octroyées par l'Etat (annexe
au projet de loi de règlement 2004 pour récapituler les garanties
déjà octroyées et non autorisées) ;
Abrogation de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique
relative aux lois de finances, sauf en ce qui concerne les lois de finances
relatives à l'exercice 2005 et entrée en vigueur de toutes
les autres dispositions de la loi organique
30(
*
)
.
Le rapport remis par le gouvernement au Parlement sur la préparation de
la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances, en application de l'article 109
de la loi de finances pour 2003, détaille le calendrier prévu par
le gouvernement pour préparer l'entrée en vigueur de la LOLF.
Le calendrier d'élaboration des nouveaux budgets
«
Par la circulaire du 18 février 2002
relative
à la mise en oeuvre de la loi organique, les ministères ont
été invités à présenter leur démarche
de mise en oeuvre de la loi organique, comprenant notamment leur organisation
projet, leur mode de pilotage et le calendrier de mise en oeuvre de la phase
préparatoire de la réforme. Un cahier des charges leur a
été transmis à cette occasion. Il contient un premier jeu
d'orientations et d'indications opérationnelles pour
l'élaboration des nouveaux contenus de leur budget et la mise en oeuvre
de la réforme. Il aura servi aux ministères à se
familiariser avec les nouveaux concepts de la loi organique, à
identifier les évolutions à envisager et à préparer
la réflexion sur l'élaboration des programmes.
«
Le ministre chargé de la réforme
budgétaire, par circulaire en date du 10 décembre 2002, a
organisé une nouvelle étape des travaux de construction des
programmes ministériels. L'objectif de cette étape est de
développer l'expertise dans la construction et la documentation des
programmes et de mettre à profit deux cycles budgétaires pour
tester et faire tester le plus largement possible les nouvelles
modalités de gestion et de budgétisation. Il a été
demandé à chaque ministère de présenter à
l'occasion du projet de loi des finances 2004, et tout en respectant le cadre
de l'ordonnance organique de 1959, des propositions d'expérimentation
d'un programme ou d'une action avec l'ensemble des éléments
requis par la loi organique.
Il leur a également été demandé de s'engager dans
l'élaboration des programmes et des actions avec leurs principaux
objectifs. Cette étape d'élaboration des programmes
ministériels et d'identification des expérimentations a fait
l'objet d'une série de réunions techniques, en décembre
2002.
«
La circulaire du ministre chargé de la réforme
budgétaire du 26 février 2003, ainsi que sa communication en
conseil des ministres du 12 mars 2003 ont fixé le calendrier de la
suite des travaux.
Les missions, les programmes et les actions seront
finalisées à l'automne 2003 et chaque ministre devra mettre en
oeuvre pour le projet de loi de finances 2004, au moins une
expérimentation
. Un nouveau cycle de réunions est
organisé au printemps à l'issue duquel un relevé de
conclusions contradictoires de la situation de chaque ministère est
établi. Les missions et les programmes feront l'objet d'une validation
interministérielle à l'automne 2003. Les objectifs et les
indicateurs de chaque action devront être définis au
1
er
trimestre 2004.
«
Ce calendrier permettra, conformément à la loi
organique, de présenter à titre indicatif les crédits du
budget général selon les principes de la loi organique pour le
projet de loi de finances 2005, tout en aménageant des phases de
discussion avec le Parlement et la possibilité d'affiner la structure du
nouveau budget
».
Source : Rapport du gouvernement sur la préparation de la mise
en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances, en
application de l'article 109 de la loi de finances pour 2003, pages 6 et 7
Le projet de loi de finances initiale pour 2004 devrait comprendre, pour
chaque ministère, la présentation d'au moins une
expérimentation en cours de réalisation pour préfigurer
l'entrée en vigueur de la LOLF. Avant la fin de l'année 2003
devrait surtout être présentée une proposition de maquette
du budget de l'Etat, avec la liste indicative des missions, programmes et
actions, y compris les principaux objectifs associés aux programmes
.
L'ensemble des projets d'objectifs et d'indicateurs associés aux
programmes devrait être présenté à la fin du premier
trimestre de l'année 2004.
Les prochains mois seront, compte tenu de ce calendrier,
particulièrement déterminants pour la réussite de la
réforme
. En effet, la présentation par le gouvernement de la
liste indicative des programmes et des actions de chaque ministère
donnera au Parlement, et notamment aux rapporteurs spéciaux et pour avis
plus directement concernés, l'occasion de se prononcer sur un projet
concret. Ainsi que le souligne justement la Cour des comptes dans la partie de
son rapport sur l'exécution des lois de finances pour
l'année 2002 consacrée au suivi de la mise en oeuvre de la
loi organique, «
dans ces délais très courts, le
gouvernement devra donc arbitrer les présentations des nouveaux budgets
ministériels et trouver un accord sur cette nomenclature avec le
Parlement
».