L'état d'avancement de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

¹ Le bureau de votre commission des finances est composé de M. Jean Arthuis, président, M. Philippe Marini, rapporteur général, MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau et M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents, et MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent et François Trucy, secrétaires.

² La liste de ces auditions figure en annexe au présent rapport d'information.

³ Cette « culture du secret » a été dénoncée notamment dans le rapport de votre commission des finances constituée en commission d'enquête sur le fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et l'exécution des lois de finances, intitulé « En finir avec le mensonge budgétaire : enquête sur la transparence très relative des comptes de l'Etat », Alain Lambert et Philippe Marini, n° 485, 2000-2001.

⁴ In Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2002, juin 2003, page 121.

⁵ Cette partie reprend des extraits de la présentation de la direction de la réforme budgétaire figurant sur le site Internet www.moderfie.finances.gouv.fr.

⁶ La composition et les missions du comité des normes ont été définies par l'article 136 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 portant loi de finances pour 2002.

⁷ Application Coordonnée de Comptabilisation, d'Ordonnancement et de Règlement de la Dépense de l'Etat.

⁸ Page 10351.

⁹ In « Guide initial d'audit des programmes » établi par le Comité interministériel d'audit des programmes le 17 mars 2003, page 4.

¹⁰ In rapport précité de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2002, juin 2003, pages 118-119.

¹¹ On rappellera toutefois que l'article 58-2, qui prévoit la réalisation par la Cour des comptes d'enquêtes à la demande des commissions chargées des finances des deux Assemblées, est également entré en application au 1 ^er janvier 2002. Cette procédure est détaillée à la page 33 du présent rapport d'information.

¹² In Journal Officiel Débats Assemblée nationale, séance du 19 décembre 1975, page 10 109.

¹³ Ainsi que l'écrivait notre collègue Michel Mercier, rapporteur spécial des crédits de la décentralisation dans son rapport spécial pour le projet de loi de finances initiale pour 2003 (Rapport général n° 68, tome III, 2002-2003, annexe 23), « les crédits de la DGD inscrits au budget du ministère de la culture s'établissent à 12,7 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2003, et ceux inscrits au chapitre 43-06 du budget des affaires sociales s'élèvent à 1.389,4 millions d'euros. Ce sont donc environ 20 % de la DGD des communes, des départements et des régions qui ne figurent pas dans la DGD inscrite au budget du ministère de l'intérieur. Le maintien des crédits au budget du ministère de la culture est destiné à gonfler les crédits de ce ministère afin d'atteindre plus facilement l'objectif de 1 % du budget de l'Etat (alors que, par définition, les crédits de la DGD ne peuvent être considérés comme un effort financier de l'Etat puisqu'il s'agit du financement de compétences que l'Etat n'exerce plus) ».

¹⁴ Cette partie reprend de larges extraits de la partie du rapport de votre commission des finances sur le débat d'orientation budgétaire pour 2004 consacrée à la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances : « La quadrature du cercle ? Débat d'orientation budgétaire pour 2004 », rapport n° 359 de M. Philippe Marini au nom de la commission des finances, 2002-2003.

¹⁵ On notera toutefois que cette remarque s'applique aux réponses aux questionnaires budgétaires relatifs au projet de loi de finances initiale pour 2003, le délai imparti pour les réponses aux questionnaires budgétaires portant sur le projet de loi de finances initiale pour 2004 n'étant pas échu à la date de la publication du présent rapport d'information.

¹⁶ In « La quadrature du cercle ? Débat d'orientation budgétaire pour 2004 », rapport n° 359 de M. Philippe Marini au nom de la commission des finances, 2002-2003, page 7.

¹⁷ La Cour des comptes a transmis à votre commission des finances, à sa demande, des communications sur les sujets suivants : l'organisation et la gestion des services déconcentrés du ministère de la culture, l'activité internationale d'EDF depuis 1993, le contrôle des comptes et de la gestion du Centre national de la fonction publique territoriale, les actions de développement et de reconversion industriels menées par le secrétariat d'Etat à l'industrie et le réseau de la Banque de France.

¹⁸ Trois rapports d'information ont été publiés à ce jour : « Réseau de la Banque de France : urgence et nécessité de la réforme » par M. Jean Arthuis, président (n° 254, 2002-2003) ; « Communication de la Cour des comptes relative aux actions de développement et de reconversion industriels menées par le secrétariat à l'industrie », par M. Jean Clouet, rapporteur spécial (n° 322, 2002-2003) ; « Le Centre national de la fonction publique territoriale : une modernisation nécessaire » par M. Michel Mercier, rapporteur spécial (n° 335, 2002-2003).

¹⁹ « Tous les renseignements et documents d'ordre financier qu'ils [le président, le rapporteur général, ainsi que, dans leurs domaines d'attributions, les rapporteurs spéciaux des commissions chargées des finances] demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat et du respect du secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis ».

²⁰ Cette interprétation était notamment celle de M. Lionel Jospin, alors Premier ministre, quant à la transmission des documents aux rapporteurs spéciaux de votre commission des finances.

²¹ L'article 57 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, issu d'une initiative de votre commission des finances, n'a pas entendu restreindre la portée des dispositions adoptées antérieurement. Le rapport n° 343 (2000-2001) de M. Alain Lambert, au nom de la commission des finances du Sénat, dispose ainsi, page 288, au sujet de cet article, que « votre rapporteur souhaite mentionner que le présent article n'a pas pour vocation d'entraîner l'abrogation des dispositions législatives précisant les matières dont il traite ». On rappellera que le Conseil constitutionnel, dans sa décision, n'avait émis aucune réserve d'interprétation sur ce point.

²² In Journal Officiel Débats Sénat, séance du 19 mars 2003, page 1945.

²³ In Journal Officiel Débats Sénat, séance du 19 mars 2003, page 1947.

²⁴ In Journal Officiel Débats Sénat, séance du 5 juin 2003, page 4030.

²⁵ S'agissant des Etats-Unis d'Amérique, le rapport de notre collègue Joêl Bourdin, réalisé dans le cadre de la Délégation du Sénat pour la Planification « De la démocratie budgétaire en Amérique - L'information économique aux Etats-Unis : quels enseignements pour la France ? » (n° 326, 2000-2001) détaille l'expertise des assemblées parlementaires américaines en matière budgétaire.

²⁶ L'article 14 prévoit que « le montant cumulé des crédits annulés par décret en vertu du présent article et de l'article 13 ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours ».

²⁷ On notera que ces émissions peuvent également constituer une échappatoire possible pour un gouvernement peu scrupuleux qui, gêné par le plafond de la dette à plus d'un an, souhaiterait émettre des BTF pour financer de la dette à moyen et long terme.

²⁸ Par exemple, une augmentation brutale des taux à court terme, comparable à celle du début des années 90, inciterait rationnellement à un recours relatif accru en cours d'année au financement de long et moyen terme dans la politique d'émission de l'Etat.

²⁹ Cette appellation fait référence au titre du rapport d'information de notre ancien collègue Alain Lambert, alors président de la commission des finances du Sénat : « Doter la France de sa nouvelle Constitution financière : un préalable à la réforme de l'Etat », n° 37, 2000-2001.

³⁰ L'article 67 de la LOLF prévoit toutefois que les dispositions de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 « demeurent applicables aux lois de finances afférentes à l'année 2005 et aux années antérieures ».

³¹ Pierre Méhaignerie et Gilles Carrez, « Contrôle des dépenses publiques et amélioration des performances de l'Etat », rapport d'information n° 765, XII ^ème législature.

³² Pages 62-63 du rapport d'information précité.

³³ C'est le cas, à titre d'exemple, des crédits consacrés à l'aide alimentaire, qui figurent à la fois sur le fascicule du ministère des affaires étrangères et sur celui du ministère de l'agriculture.

³⁴ Cette note a été transmise à votre commission des finances le 6 juin 2003.

³⁵ Deux hypothèses sont envisagées à ce sujet : la première porte sur la création d'une mission interministérielle comprenant l'ensemble des crédits concourrant à l'action extérieure de la France ; la seconde porte sur la création d'une mission interministérielle portant sur l'aide publique au développement, la masse des crédits concourrant à l'action extérieure de la France faisant l'objet d'un projet coordonné de politique interministérielle (PCPI). Les PCPI visent notamment à définir des objectifs dont la mise en oeuvre relève de plusieurs ministères, à mettre en commun des indicateurs, et à rendre compte de l'exécution de crédits correspondants à une politique interministérielle.

³⁶ Rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2002, page 125.

³⁷ Délégation interministérielle à la réforme de l'Etat (DIRE), L'amélioration de la gestion publique, Rapport du groupe de travail dit  (« rapport Weiss »), ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, octobre 2000.

³⁸ Comité interministériel pour la réforme de l'Etat.

³⁹ Alain Lambert in  « Vers une nouvelle gestion publique », n°2, décembre 2001.

⁴⁰ Le décret du 25 octobre 1935 dispose que « la compétence des contrôleurs financiers s'étend à toutes les opérations susceptibles d'avoir une répercussion financière directe ou indirecte ».

⁴¹ In Journal Officiel du 17 juillet 2003, page 12 095.

⁴² La réforme de l'Etat à l'étranger, rapport d'information n° 348, 2000-2001, page 9.