Une décennie de réformes fiscales en Europe : la France à la traîne

C. ELÉMENTS D'ÉVALUATION

L' évaluation de l'efficacité des mesures de baisse des charges sociales est une entreprise très délicate . Même s'il convient de se féliciter des nets progrès de méthode réalisés en ce domaine, qui est désormais un classique des processus d'évaluation des politiques publiques, le raffinement des méthodes n'est pas tel qu'elles puissent être totalement conclusives.

L'examen d'une controverse récente, occasionnée par la parution d'une évaluation relative aux allégements de charges sociales sur les « bas salaires » ^{10 ( * )} a abondamment illustré les difficultés de l'évaluation. On s'y réfère ici moins pour ce motif que pour souligner quelques données fondamentales.

Quelques mots sur l'évaluation des politiques d'allégements
de charges sociales

Les évaluations de l'impact des mesures de réductions de charges sociales sont confrontées à des difficultés de méthode, qui peuvent être présentées comme suit.

Il faut d'abord isoler l'effet des allégements de charges de l'effet sur l'emploi des autres facteurs susceptibles d'intervenir (les « facteurs contextuels »).

Il faut également tenir compte des effets induits .

Le premier problème est particulièrement ardu à résoudre dans la mesure où les politiques d'allégements de charges, qu'elles soient ciblées ou générales, s'appliquent souvent de façon indiscriminée.

Il n'existe donc pas le plus souvent de « groupe-témoin » dont les comportements puissent être comparés avec le « groupe-sujet », c'est-à-dire le groupe des bénéficiaires de la mesure. Au demeurant, lorsque ce groupe existe, les différentes « variables de contrôle » qui permettent de distinguer les deux catégories utiles aux comparaisons doivent être soigneusement sélectionnées.

Le recours à des méthodes alternatives, telles les enquêtes d'opinion, est une voie envisageable mais dont les résultats appellent une certaine prudence.

La question des effets induits est elle aussi épineuse. On peut la décliner en trois sous-questions. Comment les allégements sont-ils financés et avec quels effets ? Existe-t-il des effets de destructions d'emplois à côté des effets de créations d'emplois, du fait, par exemple, d'un changement des conditions de concurrence ? Au-delà des résultats immédiats en termes de créations d'emplois, l'impact des emplois créés est-il entièrement favorable ou doit-on prendre en compte des données complémentaires qui tendent à atténuer l'utilité des emplois créés ? Par exemple : des « trappes à bas salaires » apparaissent-elles ? L'emploi évolue-t-il vers des emplois peu qualifiés ?

La multiplicité et l'importance de ces difficultés ne doivent pas être considérées comme des arguments contre l'évaluation - sans évaluation, comment décider ? - mais bien plutôt comme des défis à relever.

La capacité des évaluations réalisées à affronter ces difficultés est en tout cas un critère certain de leur qualité.

Les évaluations empiriques de l'efficacité en termes d'emploi des allègements de charges sociales sont assez peu concluantes, du fait des difficultés de méthode (v. ci-dessus) que rencontrent ces travaux, et les évaluations a priori , sur la base de modèles microéconomiques ou macroéconomiques concluent à des fourchettes d'estimations importantes (de 100.000 à 500.000 par exemple pour la France).

Dans ces conditions, la mise en évidence par l'étude susmentionnée d'un très fort effet des mesures d'allégements de charges sociales mises en oeuvre entre 1994 et 1997 a provoqué une réelle controverse.

En un mot, alors que, selon une évaluation concomitante ^{11 ( * )} , l'élasticité de l'emploi non-qualifié à son coût avait été estimée à 0,6, - une baisse du coût du travail non qualifié de 1 point entraîne une augmentation de l'emploi non-qualifié de 0,6 point -, les résultats de l'étude en cause s'éloignaient beaucoup de cette évaluation avec une élasticité supérieure à 2.

Sans entrer dans le détail technique de cette controverse, on peut rappeler les éléments essentiels du débat. Ils contiennent en effet les données fondamentales d'une politique dont le succès apparaît conditionné à un contexte favorable.

Mais, il faut aller au-delà et s'interroger sur d'éventuels effets pervers de certaines formes d'allégements de charges sociales.

1. Les allégements de charges, quels effets sur l'emploi ?

Les enchaînements à l'oeuvre dans l'évaluation de Crépon et Desplatz, ainsi que les principales critiques qu'elle a suscitées, offrent une vision complète des conditions d'efficacité des politiques d'allégements de charges sociales.

DES ALLÈGEMENTS DES COTISATIONS EMPLOYEURS SUR LES BAS SALAIRES,
POUR QUOI FAIRE ?

1°) Réduire spécifiquement les cotisations employeurs sur les plus bas salaires est justifié par trois arguments* :

-- Il existe actuellement un problème spécifique de chômage pour les travailleurs non qualifiés : ceux-ci sont particulièrement concurrencés par les productions des pays à bas salaires ; ils sont les victimes du progrès technique et de la substitution du capital au travail qui font disparaître leurs emplois dans l'industrie et dans certains services. Au contraire, les salariés qualifiés sont proches du plein emploi. Toute relance se heurterait au manque de personnel qualifié avant qu'un niveau d'emploi satisfaisant ne soit atteint pour l'ensemble des salariés.

-- Une cause essentielle du chômage en France est le niveau du SMIC (et du RMI) qui empêcherait une baisse suffisante du salaire des non qualifiés. De nombreux travailleurs non qualifiés ont une productivité du travail inférieure au coût du SMIC, charges comprises, et ne sont employables que si ce coût est diminué. La baisse des cotisations sociales employeurs est socialement préférable à la baisse du SMIC, puisque le niveau de vie des travailleurs non qualifiés n'est pas affecté.

-- Une mesure ciblée est plus efficace en terme d'emplois gagnés à coût budgétaire donné qu'une mesure globale. Il coûte moins cher de réduire de 10 % le coût d'un salarié au SMIC que le coût d'un cadre.

En sens inverse, les allègements bas salaires sont peu utiles si le chômage est essentiellement dû à une demande insuffisante, si les possibilités de substitution entre travail qualifié et travail non qualifié sont faibles, si le chômage frappe toutes les catégories de salariés, et que le taux de chômage plus fort des non qualifiés s'explique par le fait qu'en situation de sous-emploi généralisé, les actifs diplômés occupent des postes pour lesquels ils sont surqualifiés.

La mesure fait courir deux risques. Si elle est peu efficace, elle doit être financée : un financement par hausse des impôts portant sur les ménages peut entraîner une baisse de la demande et augmenter le « chômage keynésien ». Les entreprises sont incitées à créer des emplois non qualifiés (ce qui est nuisible si le degré de qualification de la population active tend à augmenter) et à refuser toute hausse de salaire et toute évolution de carrière pour les salariés qui occupent ces emplois, puisque la hausse de leur salaire, qui fait perdre les allègements de cotisations, est très coûteuse : c'est la trappe à bas salaires.

2°) Les allègements de cotisations sociales sur les bas salaires jouent par deux canaux. Si la mesure n'est pas financée ex ante par une hausse des autres charges portant sur les entreprises, jouent les canaux macroéconomiques habituels : baisse des coûts des entreprises, donc baisse des prix, donc hausse de la demande par gain de compétitivité, hausse des investissements (du fait de l'amélioration des profits des entreprises), hausse de la consommation (grâce à la baisse des prix). Selon les modèles macroéconomiques français, une réduction induisant une baisse de 1 % du coût salarial des entreprises du secteur marchand (soit un coût ex ante de 30 milliards de francs) aboutirait à une hausse de l'emploi de l'ordre de 70 000 à 80 000 au bout de 5 ans. Par ailleurs, même si la mesure est financée ex ante , jouent les effets de substitution, les entreprises sont incitées à utiliser plus de travailleurs non qualifiés, dont le coût relatif a diminué, en utilisant moins de travailleurs qualifiés ou de capital. Globalement, la demande se déplace vers les produits à fort contenu en main-d'oeuvre non qualifiée, au détriment des produits à fort contenu en capital ou en main-d'oeuvre qualifiée.

Supposons que les entreprises emploient 30 % de travailleurs non qualifiés et 70 % de travailleurs qualifiés (dont le coût du travail est le double). Introduisons un allègement de 10 % du coût du travail des non qualifiés (soit ex ante une baisse de 1,5 % du coût moyen du travail) financés par une hausse de 1,8 % du coût du travail des qualifiés. Si l'élasticité de substitution entre les deux catégories de travailleurs est de 0,7, l'emploi des travailleurs non qualifiés progresse de 7 % ; celui des travailleurs qualifiés diminue de 1,2 %. Globalement, l'emploi augmente de 1,3 %. Les coûts de production des entreprises, donc a priori les prix, ne sont pas affectés.

* Voir E. Malinvaud (1998), H. Sterdyniak et P.Villa (1998) ou J.-P. Fitoussi (2000).

a) Des allégements de charges permettent de réduire le chômage classique

Les controverses suscitées par l'étude ici examinée ne doivent pas éloigner de l'essentiel. Dès lors que, pour des salariés donnés, leur coût du travail apparaît supérieur à leur productivité, une réduction de ce coût est favorable à l'emploi.

Dans les pays à prix du travail administré comme la France, où le SMIC s'impose comme un plancher de rémunération comparativement élevé, une solution alternative à une baisse du SMIC consiste à réduire les charges sociales qui lui sont attachées.

La totalité des exercices d'évaluation concluent à l'efficacité de telles mesures et ils ne diffèrent que sur le nombre d'emplois qu'elles créent.

Les créations d'emplois engendrées par les allégements de charges sociales seraient le produit de deux enchaînements complémentaires :

des effets de substitutions , entre salariés avec une déformation de la structure de la main-d'oeuvre au profit des populations bénéficiaires des allégements, ainsi qu' entre facteurs de production , la baisse du coût relatif du travail par rapport au capital engendrant per se un enrichissement de la croissance en emplois ;

des effets de volume , la baisse des prix entraînant une augmentation de la demande, du volume de la production et donc de l'emploi.

Un troisième effet théorique est souvent cité : l'amélioration de la profitabilité qui résulte de la baisse des coûts de production. L'étude sous revue le mentionne, mais sans trop y insister. Les raisons de cette relative discrétion sont probablement les suivantes :

- plus la profitabilité s'améliore à prix constants moins instantanément les créations d'emplois sont fortes puisqu'alors le redressement de la profitabilité résulte d'une accélération des gains de productivité ;

- l'étude ne conclut pas, sur l'échantillon d'entreprises observées, à une significative augmentation du taux de marge, ce qui est par ailleurs nécessaire pour extérioriser à la fois une forte progression de l'emploi et une forte augmentation de la production ;

- enfin, l'étude met en évidence un effet rapide sur l'emploi des mesures d'allégement alors que l'amélioration de la profitabilité n'a pas d'effets très immédiats ;

Les créations d'emplois résulteront de la combinaison d'un accroissement du rythme de croissance économique et d'effets de substitution entre travail qualifié et travail non-qualifié particulièrement marqués dans l'industrie.

Evaluation des taux de croissance imputables aux réductions de charges
Variables	Industrie	Tertiaire
Effectifs salariés	2,62	3,44
Coût moyen du travail	- 3,10	- 4,36
Part des non qualifiés ^1)	0,7	0,7
Part des jeunes ^1)	- 0,23	- 0,50
Part des jeunes non qualifiés ^1)	- 0,14	- 0,30
Intensité capitalistique	- 1,41	- 1,61
Productivité du capital	0,73	1,36
Productivité du travail	- 0,69	- 0,25
Taux de marge	- 0,34	0,16
Coût unitaire de production	- 2,44	- 3,48
Valeur ajoutée	1,94	3,19

1. Augmentation en point de la part de la population sous revue dans le total de la population active.

Source : Economie et Statistique n° 348, 2001-8

Selon l'étude, l'augmentation de la valeur ajoutée en volume résultant des allégements de charges atteint 2 % dans l'industrie et 3,2 % dans le tertiaire. Les effectifs salariés totaux s'accroissent un peu plus vite (2,6 % dans l'industrie et 3,4% dans le tertiaire). Il y a enrichissement de la croissance en emplois. Mais celui-ci reste modéré. Si au total l'augmentation de la part des non-qualifiés dans la population employée est modérée (0,7 point), ce qui traduit des effets de substitution assez modestes entre travail qualifié et travail non-qualifié, la croissance de l'emploi non-qualifié est cependant rapide.

Dans l'industrie , où le taux de croissance des effectifs est estimé à 2,6%, la variation de la part des non-qualifiés atteint 0,7 point. Compte tenu de la part initiale des non-qualifiés qui est de 22%, on évalue à 5,8% le taux de croissance de l'emploi non qualifié imputable au dispositif (2,6 + 0,7/0,2). Pour les qualifiés, le taux de croissance des effectifs est de 1,8 %. Leur part dans la main-d'oeuvre totale recule donc.

Dans le tertiaire , où la part des non-qualifiés est initialement de 30%, les taux de croissance par qualification sont estimés à 5,7% pour les non-qualifiés et à 2,5% pour les qualifiés.

On en déduit des créations ou sauvegardes d' emplois non-qualifiés de 70 000 dans l'industrie et de 150 000 dans le tertiaire. Les créations d' emplois qualifiés s'élèveraient quant à eux à 80 000 dans l'industrie et à 160 000 dans le tertiaire. Au total, il résulterait des allégements sous revue 220 000 créations ou maintiens d'emplois non-qualifiés , et 240 000 créations ou maintiens d'emplois qualifiés , dans l'économie.

L'effet de substitution est important dans l'industrie et, même de second ordre, non négligeable dans le tertiaire.

b) Des enchaînements dont l'efficacité est subordonnée à des données de contexte

Au-delà des aspects techniques des critiques suscitées par l'évaluation en cause - elles concernent la mesure de l'augmentation en volume de la production des entreprises bénéficiaires des allégements de charges ou encore la prise en compte du temps partiel -, il faut retenir deux enseignements essentiels des observations que cette évaluation a provoquées.

(1) Quel bouclage financier ?

Il apparaît tout d'abord que l'efficacité des politiques d'allégements de charges sociales dépend étroitement des conditions de leur bouclage financier.

Si, dans l'étude mentionnée, la perte de recettes sociales ex ante est plus que compensée ex post par les recettes engendrées par les créations d'emplois et par les économies réalisées sur les transferts sociaux, ce résultat, très inhabituel est, pour tout dire, fragile. De façon générale, les évaluations soulignent que le besoin de financement ex post est inférieur au besoin de financement ex ante mais n'en font pas moins apparaître un besoin de financement ex post . Dans ces conditions, il apparaît essentiel que celui-ci puisse être couvert sans que la logique d'allégement des prélèvements obligatoires soit remise en cause.

A cet égard, les réductions de cotisations sociales, entreprises en Europe dans la seconde partie des années 90, pourraient n'être que très transitoires si les pays européens devaient se montrer incapables de maîtriser la dynamique de leurs transferts sociaux.

(2) De l'importance d'être cohérent

Un second enseignement essentiel est que pour produire leur plein effet, les allégements de charges sociales doivent améliorer la compétitivité de leurs bénéficiaires.

On peut en tirer deux premières conclusions :

la première pour mettre en évidence que les effets nets des allégements sont moins importants que les effets appréhendés auprès de leurs bénéficiaires directs puisque l'amélioration de compétitivité que ceux-ci connaissent se produit au détriment de leurs concurrents ;

la deuxième pour rappeler que les politiques de désinflation compétitive conduites de façon concomitante par les Etats en Europe, dont les allégements de charges sociales constituent l'une des facettes, se neutralisent partiellement les unes les autres .

Mais il convient surtout de relever qu'il n'est pas cohérent ni responsable de conduire une politique économique susceptible de grever le coût du travail et de poursuivre un objectif de baisse de ce coût.

Une telle combinaison qu'a illustrée la politique économique et sociale du précédent gouvernement revient à tenter de remplir le tonneau des Danaïdes sans gain pour l'emploi et en épuisant les sources de financement de la protection sociale. Il apparaît particulièrement dangereux de se placer en situation de devoir compenser les hausses du coût de travail provoquées par des mesures comme les 35 heures par des réductions de charges sociales. Celles-ci, quoique insuffisantes pour contenir l'aggravation du coût du travail provoquée par des décisions anti-économiques, sapent l'assise financière de la protection sociale . C'est toute l'histoire du FOREC.

2. Les « trappes à bas salaires », un effet pervers à surveiller

Les allègements de charges sociales sur les bas salaires créent potentiellement des « trappes à bas salaires » : le taux de charges sociales est plus faible pour les salaires les plus bas, ce qui peut inciter les entreprises à maintenir des salaires bas et des structures de qualifications privilégiant les postes à salaires peu élevés.

Ce risque ne doit pas être négligé. Il revêt deux visages, tous deux susceptibles d'écorner la valeur du travail, qu'il convient de restaurer dans notre pays :

d'une part, celui de la démotivation de salariés dont les perspectives de progression de leurs revenus sont amoindries ;

d'autre part, celui de la démotivation de salariés qui, quoique plus qualifiés, obtiennent une rémunération indifférenciée.

Toutefois, ce risque est plus ou moins élevé selon les modalités d'allégements. Les exonérations dégressives de cotisations sociales ont pour effet de rendre très coûteuses les hausses de salaire . Quand une entreprise augmente le salaire d'un salarié au SMIC, une hausse très forte des cotisations patronales intervient. Au niveau du SMIC, le taux de cotisations patronales est de 26,2 % contre, environ, 45 % hors ristourne dégressive. Une augmentation du salaire brut de 10 % se traduit par une augmentation du coût du travail de 15,2 %. Le taux marginal de cotisations varie selon les dispositifs une fois les seuils d'allégements dépassés. Hors ristourne, une augmentation du salaire mensuel brut (SB) de 113 euros coûte 165 euros à l'entreprise. Avec la ristourne « Juppé », l'entreprise doit débourser 216 euros pour augmenter le SB de 113 euros ; le taux marginal de cotisation patronale est de 92 %. Pour les entreprises bénéficiant de la ristourne « Aubry », la trappe à bas salaire est plus faible : le taux marginal de cotisations patronales est de 80 %. Pour ces entreprises, l'effet de trappe à bas salaire joue jusqu'à 1,8 SMIC contre seulement 1,3 SMIC pour les entreprises ne bénéficiant que de la ristourne « Juppé ».

Ces effets pervers sont moins accusés lorsque la réduction de charge est forfaitaire , c'est-à-dire lorsque le montant de réduction est indépendant du salaire (c'est le cas du nouveau système belge, ou d'une partie du système français pour les 35 heures). Une autre solution consiste à définir des seuils en deçà desquels le taux de cotisations est plus bas (ou nul), à la condition que les marches soient nulles, c'est-à-dire que le taux au-delà du seuil s'applique au salaire diminué du seuil, comme dans le système anglais après les réformes initiées en 1997. Dans les cas des réductions forfaitaires ou à seuil, le taux marginal des cotisations sociales reste modéré, au niveau du taux moyen de cotisations, au lieu d'être très élevé (comme dans le système français ou néerlandais où il est supérieur à 100 % dans certains cas).

Dans ce contexte, une récente évaluation a posteriori sur données microéconomiques réalisée par Crépon et Desplatz a suscité une réelle controverse. Elle conclut à un effet important et rapide des baisses de charges sur les bas salaires mises en oeuvre entre 1994 et 1996 avec 460.000 emplois créés entre 1994 et 1997.

* ¹⁰ « Une nouvelle évaluation des effets des allégements de charges sociales sur les bas salaires ». Bruno Crépon et Rozenn Desplatz, Economie et Statistique n° 238, 2001-8.

* ¹¹ INSEE - DP - DARES, 1999.