II. SAUVEGARDER LA DIVERSITÉ : UN OBJECTIF PRIORITAIRE POUR L'ACTION PUBLIQUE
Face à des acteurs privés dont la tendance naturelle est au monopole, face aux exigences d'un marché qui privilégie trop souvent l'uniformité, les pouvoirs publics, en matière de politique cinématographique, apparaissent comme les garants d'une certaine diversité tant en matière d'équipements qu'en matière de programmation.
C'est à l'aune de cet objectif que la mission s'est efforcée d'évaluer les actions entreprises par les pouvoirs publics au cours de la décennie écoulée.
A. LA DIVERSITÉ DU RÉSEAU D'EXPLOITATION : DES MESURES PRISES A POSTERIORI AUX EFFETS INCERTAINS
Si la diversité du parc de salles ne garantit pas, en elle-même, la diversité des programmations, elle en constitue néanmoins une condition essentielle. Cette idée a motivé la mise en place de réglementations destinées à réguler deux importantes initiatives de marché (la construction de multiplexes et le lancement de cartes d'abonnements illimitées) et à faciliter l'octroi d'aides aux exploitants par les collectivités locales.
1. Les multiplexes
Comme l'a justement fait remarquer Francis Delon dans son rapport « bien que les multiplexes soient des équipements financés sur fonds privés, ils ont, en raison à la fois de leur taille et de leur nature, un impact sur l'aménagement du territoire. C'est d'ailleurs le caractère structurant de ces équipements (...) qui a justifié l'intervention du législateur ».
Très largement inspirée de la réglementation applicable à l'ouverture et à l'extension des grandes surfaces commerciales, la réglementation relative aux multiplexes devrait connaître un destin singulier : à l'origine mise en place pour réguler le développement d'une poignée d'établissements cinématographiques de très grande dimension, elle sera bientôt applicable à la quasi-totalité des salles qui seront créées ou modernisées à l'avenir dans notre pays.
a) L'élaboration de la réglementation
Les pouvoirs publics ont mis du temps à prendre la mesure de l'ampleur et du rythme de réalisation des implantations de multiplexes et de leurs répercussions, tant sur l'exploitation cinématographique que sur l'aménagement du territoire et la politique urbaine.
Il est vrai que ce n'est qu'à partir de 1995 que les investissements dans les multiplexes se sont réellement développés et en 1996 que les effets des premières ouvertures ont pu être mesurés. Jusqu'en 1996, l'implantation de multiplexes n'était donc soumise à aucune règle particulière, si ce n'est la réglementation de droit commun relative à l'autorisation d'exercice pour les exploitants de salles de cinéma.
L'instauration d'un mécanisme d'encadrement de l'ouverture des multiplexes s'est déroulée en deux temps.
• L'institution d'un régime provisoire
C'est à l'occasion d'un amendement déposé à l'Assemblée nationale par M. Saint-Ellier, député du Calvados, soucieux des conséquences d'un projet d'implantation de multiplexe à Caen, que le débat s'est engagé au Parlement. Il conduira celui-ci à faire entrer, de façon transitoire, les équipements cinématographiques d'une certaine taille dans le champ d'application de la législation sur l'urbanisme commercial. L'article 89 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a ainsi soumis à l'autorisation des commissions départementales d'équipement commercial instituées par la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 -dite « loi Royer »- les projets de constructions nouvelles ou de transformation d'immeubles entraînant la création d'un ensemble de salles de spectacles cinématographiques comptant plus de 2 000 places. L'autorisation était requise préalablement à la délivrance du permis de construire ou avant la réalisation si le permis de construire n'était pas exigé.
Institué pour une durée de six mois, le dispositif avait pour but de freiner l'implantation non contrôlée de multiplexes. Trois séries de raisons avaient été invoquées dans le débat parlementaire à l'appui de cette mesure :
- le risque de fermeture de salles de cinéma, en centre-ville, en raison de la baisse très importante de leur fréquentation après l'ouverture de multiplexes à la périphérie ;
- le risque d'une dévitalisation des centres-villes en cas de disparition des salles de cinéma qui y jouaient un rôle d'animation et d'attraction, essentiel à la vitalité des autres commerces ;
- le risque enfin de voir s'instituer des pratiques commerciales proches de l'abus de position dominante sur une zone donnée, et qui auraient conduit à une restriction de la diversité de la programmation, au détriment notamment des films européens.
Le décret n° 96-473 du 31 mai 1996 a fixé les modalités d'application de la loi. Il précisait que la demande de création ou d'extension de salles de cinéma devait être accompagnée d'un certificat d'urbanisme, de l'indication de la personne qui demandait l'autorisation d'exercice prévue à l'article 14 du code de l'industrie cinématographique et d'une étude d'impact. Cette dernière devait comporter l'indication de la zone d'attraction de l'ensemble des salles, l'inventaire des cinémas exploités dans cette zone, avec l'indication du nombre de places de chacun, ainsi que la recette annuelle brute attendue de l'exploitation du projet de multiplexe.
Pour accompagner la mise en place de ce dispositif nouveau, le ministère de la culture a créé, en mai 1996, un Observatoire de la diffusion et de la fréquentation cinématographiques, qui réunit périodiquement toutes les branches de la profession cinématographique et leur permet de débattre, avec les pouvoirs publics, des évolutions du marché de l'exploitation.
• La mise en place d'une réglementation pérenne
Le système transitoire d'avril 1996 ne pouvant répondre à l'ensemble des questions posées par la multiplication des implantations de multiplexes à la périphérie des grandes villes et des villes moyennes, il devenait nécessaire d'élaborer une législation qui prenne mieux en compte la nature particulière de ces équipements.
C'est le Gouvernement qui en prit l'initiative en présentant au Parlement un projet de loi. L'article 14 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat qui en est résulté a introduit dans la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat, dite « loi Royer », un nouveau chapitre relatif aux équipements cinématographiques.
La philosophie du nouveau dispositif n'est pas d'interdire l'ouverture de multiplexes, ou d'empêcher l'adaptation de l'offre de salles de cinéma aux demandes du public, mais de maîtriser les conditions d'implantation des nouveaux équipements.
b) Le contenu de la réglementation
• Le champ d'application
Les articles 36-1 à 36-6 ajoutés à la loi du 27 décembre 1973 par l'article 14 de la loi du 5 juillet 1996 soumettaient à autorisation :
- la création d'un ensemble de salles de cinéma de plus de 1 500 places résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant ;
- l'extension d'un ensemble de salles en exploitation depuis moins de cinq ans ayant déjà atteint le seuil de 1 500 places ou devant le dépasser par la réalisation du projet ;
- l'extension d'un ensemble de salles en exploitation depuis plus de cinq ans ayant déjà atteint le seuil de 2 000 places ou devant le dépasser par la réalisation du projet.
Afin de faire échec aux opérateurs qui tentaient de contourner la nécessité d'une autorisation en construisant des équipements inférieurs à la taille critique, les seuils ont été progressivement modifiés. Ainsi, les deux seuils de 1 500 et 2 000 places ont, dans un premier temps, été respectivement abaissés à 1 000 et 1 500 places par la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, puis à 800 et 1500 places par la loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques.
Suite à l'émotion suscitée, au sein de la profession, par l'intention du centre commercial Leclerc Pôle Sud de Basse-Goulaine en Loire-Atlantique, d'ouvrir prochainement un complexe de cinq salles d'une capacité totale de 799 fauteuils (par conséquent dispensé d'examen par la commission départementale d'équipement cinématographique), un nouveau dispositif devrait, dans les semaines à venir, entrer en vigueur.
En effet, la profession faisant valoir que la création de complexes de moins de 800 fauteuils par la grande distribution pourrait avoir pour unique objet de créer du flux sur un site sans se soucier de la rentabilité des salles, le Gouvernement a proposé, à l'occasion de la discussion du projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction, une nouvelle rédaction de la loi.
Ce texte prévoit que, désormais, seront soumis à autorisation :
- la création d'un ensemble de salles de cinéma de plus de 300 places ;
- l'extension d'un ensemble de salles de cinéma ayant déjà atteint le seuil de 300 places ou devant le dépasser par la réalisation du projet à l'exception des extensions représentant moins de 30% des places existantes et s'effectuant plus de cinq ans après la mise en exploitation ou la dernière extension ;
- l'extension d'un ensemble de salles de cinéma ayant déjà atteint le seuil de 1 500 places ou devant le dépasser par la réalisation du projet.
Le décret n° 96-1119 du 20 décembre 1996 39 ( * ) ainsi qu'un arrêté du même jour, fixant les modalités de présentation des demandes d'autorisation d'implantation de certains équipements cinématographiques, sont venus compléter le dispositif législatif.
• La procédure d'autorisation
L'autorisation est accordée par une commission départementale d'équipements cinématographiques (CDEC) présidée par le préfet et constituée, pour l'essentiel, sur le modèle des commissions départementales d'équipement commercial. La différence est que siège également dans la commission un membre du comité consultatif de la diffusion cinématographique et que l'instruction des demandes est assurée par la direction régionale des affaires culturelles (DRAC).
Les décisions de la commission départementale peuvent faire l'objet d'un recours devant la Commission nationale d'équipement commercial (CNEC), à l'instigation du préfet, de trois membres de la commission ou du demandeur. La CNEC siège alors dans une formation particulière : un membre du corps des inspecteurs généraux du ministère de la culture remplace le membre du corps des inspecteurs généraux du ministère chargé de l'équipement ; une personnalité compétente en matière de distribution cinématographique, de consommation ou d'aménagement du territoire désignée par le ministre chargé de la culture remplace la personnalité qualifiée désignée par le ministre chargé du commerce ; la commission est en outre complétée par le président du comité consultatif de la diffusion cinématographique.
• Les critères de décision
La loi énonce cinq critères qui doivent être pris en considération par la commission départementale et, le cas échéant, par la commission nationale :
- l'offre et la demande globales de spectacles cinématographiques en salle dans la zone d'attraction concernée : fréquentation cinématographique observée dans la zone par comparaison à la moyenne nationale de fréquentation, situation de la concurrence, accès des films en salles, accès des salles aux films ;
- la densité d'équipement en salle de spectacles cinématographiques dans la zone, nature et composition du parc de salles ;
- l'effet potentiel du projet sur la fréquentation cinématographique, sur les salles de spectacles de la zone d'attraction et sur l'équilibre souhaitable entre les différentes formes d'offre de spectacles cinématographiques en salles ;
- la préservation d'une animation culturelle et économique suffisante de la vie urbaine et l'équilibre des agglomérations ;
- les efforts d'équipement et de modernisation effectués dans la zone d'attraction et leur évolution récente, ainsi que les investissements de modernisation en cours de développement et l'impact sur ces investissements.
L'article 36-1 de la loi du 27 décembre 1973 précise également que la commission statue dans le cadre des principes définis à l'article premier de la loi, lequel énonce que les implantations doivent répondre aux exigences de l'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme.
• Les engagements de programmation
Des engagements de programmation pris par les opérateurs devaient contribuer à la diversité de la programmation des multiplexes en prévoyant un pourcentage minimum de séances consacrées aux films européens et en limitant la pratique de la multidiffusion consistant à projeter le même film dans plusieurs salles d'un multiplexe.
La réglementation de ces engagements a été complétée par le décret n° 99-783 du 9 septembre 1999. Modifiant le décret du 10 janvier 1983 40 ( * ) , le texte a étendu à tout propriétaire de salles de cinéma ayant atteint un certain seuil de part de marché au niveau national, fixé à 0,5 %, le principe d'un engagement de programmation pour toutes les salles où il détient, dans sa zone d'attraction, plus de 25 % du marché 41 ( * ) .
Ainsi, alors que seuls les trois principaux opérateurs de multiplexes (Gaumont, Pathé et UGC) et quatre groupements nationaux étaient, antérieurement au décret du 9 septembre 1999, soumis à de tels engagements, une quinzaine d'opérateurs nationaux ou régionaux de taille importante tels CGR, Lemoine, Adira, l'opérateur belge Bert puis AMC et Village Roadshow, ont été à leur tour soumis à la même procédure.
c) Le bilan de l'action des pouvoirs publics
La gestion du phénomène « multiplexes » par les pouvoirs publics est loin d'être exempte de tout reproche. En effet, si l'introduction de la procédure d'autorisation a permis d'éviter une concurrence sauvage nuisible à l'ensemble du secteur, elle n'a pas pour autant résolu la totalité des problèmes liés à ce mouvement de construction.
Le principal d'entre eux tient, comme le montre le tableau ci-dessous, au poids sans cesse grandissant des multiplexes dans l'exploitation française. Avec plus de 42 % des entrées et près de 45 % des recettes, ces équipements, qui ont fortement contribué à la reprise de la fréquentation, risquent-ils pour autant, à terme, de menacer la diversité du secteur de l'exploitation ?
POIDS DES MULTIPLEXES DANS L'EXPLOITATION FRANCAISE AU
31/12/2002
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002* |
|
|
% des entrées |
10,8% |
17,3% |
22,7% |
28,4% |
34,5% |
39,4% |
42,4% |
|
% des recettes |
11,7% |
18,4% |
24,0% |
30,1% |
36,4% |
41,5% |
44,6% |
|
Nombre de multiplexes |
22 |
34 |
45 |
65 |
83 |
97 |
106 |
Rien n'est moins sûr, tant est important, dans notre pays, le nombre de salles indépendantes et municipales. Il n'en reste pas moins vrai que, comme le rappelaient Didier Motchane et Francine Mariani-Ducray, en préférant réglementer les ententes de programmation nationales et régionales plutôt que les structures, « l'encadrement législatif 42 ( * ) s'est trouvé substantiellement démuni pour interrompre sinon pour freiner un mouvement de concentration et d'intégration dont il s'efforçait [par l'intermédiaire du système de soutien] de corriger au fur et à mesure les conséquences ».
Le second problème, étroitement lié au premier, réside dans la dévitalisation de certains centres-villes en raison de la fermeture progressive de la plupart des complexes cinématographiques qui jouaient jusqu'alors un rôle d'animation et d'attraction non négligeable. A Mulhouse, le développement des multiplexes en périphérie de l'agglomération a même provoqué la disparition de toute activité cinématographique en centre-ville depuis la fermeture des neuf salles du Gaumont Palace le 22 janvier 2002.
Il convient néanmoins de préciser que, parmi les agglomérations de plus de 100 000 habitants, Mulhouse fait figure d'exception. Si l'arrivée des multiplexes dans le paysage cinématographique français a effectivement provoqué une profonde mutation du secteur commercial généraliste, elle n'a pas pour autant entraîné la dévitalisation systématique des centres-villes. La fermeture de nombreux complexes de centre-ville correspond la plupart du temps à la volonté des circuits nationaux de laisser péricliter leurs salles commerciales obsolètes dans les agglomérations bien équipées en multiplexes ainsi qu'en salles de centre-ville. Tel est le choix fait par UGC à Nancy (fermeture des quatre salles de l'UGC Saint-Sébastien en octobre 2002) ou de Gaumont à Bordeaux (fermeture des dix salles du Gaumont Bordeaux le 18 juin 2002).
Une autre difficulté provient des effets pervers engendrés par les engagements de programmation que doivent souscrire la plupart des opérateurs de multiplexes depuis la modification du décret n° 83-13 du 10 janvier 1983 par le décret n° 99-783 du 9 septembre 1999. A l'origine destinés à promouvoir la diversité culturelle et à éviter la constitution d'un système d'exploitation à deux vitesses en obligeant les multiplexes à ouvrir leurs écrans à des cinématographies réputées difficiles, ces engagements de programmation ont paradoxalement conduit à l'effet recherché : les multiplexes, non contents de provoquer la fermeture des salles commerciales traditionnelles de centre-ville, sont devenus les principaux concurrents des salles d'art et d'essai. En 2000, ils représentaient ainsi près d'un cinquième des plans de sortie des films d'art et d'essai.
Enfin, on remarquera que la question lancinante des seuils à partir desquels les projets de construction ou d'extension d'établissements de spectacles cinématographiques sont sensés obtenir l'autorisation d'une CDEC, en dépit des modifications en cours, reste posée. De l'avis de certains exploitants, ces dispositions pourraient même être à l'origine de nouveaux effets pervers : outre qu'elles vident le texte initial de son sens premier, puisque le seuil de 300 places finalement retenu ne vise plus seulement les multiplexes, ni même les « miniplexes » mais bel et bien la quasi-totalité du parc de salles français, elles risquent en effet de légitimer la démarche des centres commerciaux qui réussiraient à obtenir l'aval d'une CDEC. De plus, que se passera-t-il le jour où un nouvel opérateur jugé « indésirable » par la profession décidera d'ouvrir une salle de 299 places ? Devra-t-on se résoudre à soumettre aux CDEC tous les projets d'extension ou d'ouverture de salles de cinéma ?
En dépit de ces critiques, il convient de reconnaître que la procédure d'autorisation mise en place en 1996 a joué un rôle essentiel en matière d'aménagement du territoire. A une exception près 43 ( * ) , les CDEC ont réussi à assurer une répartition relativement homogène des multiplexes sur le territoire et à éviter que la France, à la différence des Etats-Unis ou de la Grande-Bretagne, ne connaisse des phénomènes de concurrence sauvage liés au suréquipement de certaines agglomérations.
* 39 Relatif à l'implantation de certains équipements cinématographiques, à la commission départementale d'équipements cinématographiques et à la commission nationale d'équipement commercial siégeant en matière cinématographique
* 40 Portant application des dispositions de l'article 90 de la loi du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle et relatif aux groupements et ententes de programmation.
* 41 Ce seuil étant fixé à 8 % pour les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, regardés comme des zones d'attraction uniques.
* 42 Article 90 de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle
* 43 Celle de Nîmes, qui s'est d'ailleurs soldée par la fermeture définitive, après seulement 2 ans d'activité, des 8 salles du Majestic Caissargues, l'un des deux multiplexes implantés dans l'agglomération.