B. DES PROGRÈS DOIVENT ÊTRE RECHERCHÉS

Comment progresser vers une information économique plus satisfaisante ?

Cette question globale peut se décliner en deux interrogations :

comment améliorer la qualité de la production d'informations économiques par le système public sous monopole ?

comment revivifier le débat public économique ?

1. Comment améliorer la qualité de la production d'informations économiques par le système public

A partir du constat largement partagé d'une relation étroite entre le niveau de qualité des informations économiques produites par le système public et son organisation sous forme de monopole placé dans la sphère gouvernementale, il pourrait être tentant de supprimer ce monopole. On pourrait ainsi songer à constituer en agences indépendantes les services à vocation statistique tel l'INSEE, voire la Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP).

Sans récuser a priori cette solution, votre rapporteur est conscient des difficultés qu'elle comporte. S'il est indispensable de conférer davantage d'autonomie aux producteurs d'informations économiques, il convient de prendre en considération des données pratiques telles que les relations naturelles entre productions statistiques et actions administratives. Une bonne insertion des services d'informations économiques dans les administrations paraît plutôt le gage d'une information de qualité, comme l'ont souligné Paul CHAMPSAUR, directeur général de l'INSEE, ou Jean BASSÈRES, directeur général de la comptabilité publique.

Pour autant, le statu quo ne saurait être privilégié. Il convient assurément de progresser vers davantage d'autonomie des producteurs publics d'informations économiques. Il faut, dans ce cadre, progresser notamment vers plus de transparence et de partage de leurs productions.

Aux yeux de votre rapporteur, cet objectif requiert d'abord l'énoncé d'un ensemble de règles générales constitutives d'une sorte de « code de bonnes pratiques » ou, comme on voudra, de « charte des services publics d'information économique »
. Les obligations de service public qu'ils devraient respecter doivent être précisées, qu'il s'agisse de la programmation, de l'explicitation ou de la livraison des données produites. En même temps, des garanties doivent être accordées à ces services en termes d'accès aux données produites par les entités gestionnaires mais aussi de protection contre les influences politiques. La réflexion à laquelle invitent ces recommandations suppose sans doute de concevoir un statut de l'information économique, variable selon les enjeux propres à chaque catégorie d'informations. Une classification de ces données pourrait être développée.

En tout cas, l'énoncé d'un « code de bonnes pratiques » doit impliquer des acteurs extérieurs aux administrations elles-mêmes . L'expérience de la réforme de l'ordonnance organique est, là aussi, probante. Sans l'implication très forte du Parlement, les progrès que comporte la nouvelle loi organique dans le domaine de l'information comptable n'auraient été qu'hypothétiques. L'information statistique devra faire l'objet d'une « normalisation » entreprise de l'extérieur, en partenariat, c'est évident, avec les producteurs.

Votre rapporteur considère que la transparence et le partage des productions d'informations économiques devront être un élément fort de cette charte des services publics d'information économique . Pour assurer la transparence et le partage de l'information économique produite par le système public, il convient d'abord de veiller à ce que des règles adéquates soient établies dans le cadre du « code de bonnes pratiques » qu'il appelle de ses voeux. Elles devront concerner les informations économiques brutes mais aussi les procédés plus élaborés de production de ces informations.

On peut en citer un exemple particulièrement important, qui a trait à l'information sur les administrations publiques. Votre rapporteur est ainsi conduit à saluer l'effort de transparence réalisé par la direction de la Prévision en matière de prévisions fiscales et rappelé dans les termes suivants par M. Jean-Philippe COTIS, directeur de la Prévision :

« Cet effort de transparence, nous avons souhaité le prolonger depuis l'automne dernier en organisant une séance plus spécifiquement consacrée aux prévisions fiscales et aux méthodes qui les sous-tendent. C'est un domaine où l'expertise n'est pas très développée à l'extérieur du ministère. Il est donc important que les économistes extérieurs soient en mesure de mieux déchiffrer et, si nécessaire, de mieux critiquer nos prévisions . »

Il semble à votre rapporteur que cet effort devrait être prolongé par un partage organisé du savoir-faire de la direction de la Prévision, notamment en matière d'élucidation des tendances des finances publiques . Il existe d'ailleurs une convention entre le Sénat et le ministère des finances garantissant un tel partage. Malheureusement, sans qu'il ne l'ait formellement dénoncée, le ministère des finances s'en est affranchi en pratique. Il convient donc de reprendre cette question pour concevoir des solutions ne frustrant pas la communauté nationale de l'accès à un savoir-faire qui, comme l'a souvent rappelé notre collègue Bernard ANGELS, rapporteur spécial des crédits du ministère des finances, constitue un bien public par excellence.

Mais, au-delà de l'énoncé de règles, des mesures supplémentaires s'imposent pour que les administrations productrices d'informations économiques communiquent mieux avec leur environnement . Deux aspects devraient être développés.

Tout d'abord, il conviendrait qu'une certification des données produites par ces administrations soit organisée 8( * ) . Cette recommandation s'inspire directement de la solution sagement retenue dans le cadre de la réforme de l'ordonnance organique avec la mission de certification des comptes de l'Etat attribuée à la Cour des Comptes.

D'autre part, il importe de trouver les moyens d'une rencontre plus satisfaisante entre l'offre et la demande d'informations économiques . Le « code de bonnes pratiques » souhaité par votre rapporteur devra comporter des règles ad hoc ; mais il faut également revitaliser les instances où un tel dialogue peut se nouer. Votre rapporteur considère qu'au moment où les parlementaires ont souhaité poser des exigences renforcées de pilotage des actions publiques par la performance, il faut instaurer une instance de haut niveau destinée à garantir l'accès démocratique aux données, et à leurs conditions de production, qui fonderont l'appréciation desdites performances .

2. Comment revivifier le débat public économique ?

Votre rapporteur a été très marqué par la tonalité de plusieurs interventions d'où s'est dégagée l'idée d'une certaine faiblesse du débat économique en France.

Ainsi, M. Philippe LEFOURNIER a-t-il pu se demander si « en conservant la spécificité française - ce monopole de l'INSEE -, on ne pourrait tout de même pas améliorer sa contribution au débat », ajoutant : « Il ne faudrait pas que l'on ait l'impression que l'INSEE ne travaille que pour le gouvernement, mais que ce soit aussi la maison de tout le monde, la maison du peuple. »

Quant à lui, le directeur délégué du Conseil d'analyse économique, Jean PISANI-FERRY, après avoir estimé qu'on devrait « avoir beaucoup d'admiration pour la qualité du débat économique américain » et observé que beaucoup de progrès avaient été réalisés en France, a déploré que « la culture économique reste peu présente dans le débat français ».

De toute évidence, nous restons très éloignés du modèle américain et, sans ambitionner de le transposer littéralement, nous gagnerions à amplifier les efforts réalisés au cours des vingt dernières années pour en réunir les meilleurs aspects. Quels sont-ils ?

Le premier d'entre eux est, à l'évidence, le pluralisme de l'expertise économique ; le second, l'existence au Congrès, de services spécialisés d'analyse économique assurant au Parlement une forte capacité autonome d'expertise
dans le domaine macroéconomique, sectoriel ou d'évaluation des politiques publiques.

S'agissant du premier volet, la France a sans doute beaucoup progressé. Mais votre rapporteur souhaite que les instituts indépendants, qui ont été l'une des incarnations majeures de ces progrès, soient confortés . A cet égard, il juge pertinentes les recommandations du président de REXECODE, Michel DIDIER, soulignant qu' « un accès permanent des instituts d'étude et de recherche indépendants aux administrations financières devrait être organisé et officialisé, c'est-à-dire que les questions que les chercheurs, les instituts extérieurs à l'administration peuvent avoir à poser, tant sur la préparation du budget, sur le contenu du budget, sur son exécution, ces questions doivent être reconnues comme normales par les administrations publiques. Cela suppose, à mon sens, que cela soit organisé. Cela ne peut pas se faire uniquement par les relations bilatérales ou personnelles qui peuvent s'établir entre l'administration et telle ou telle personne extérieure. ». Il souscrit également à sa suggestion selon laquelle « des études d'intérêt général sur les administrations publiques devraient être initiées par l'administration elle-même. »

De la même manière, il partage l'insistance du Président de l'OFCE, Jean-Paul FITOUSSI, pour que l'indépendance de son organisme soit respectée et il ne peut qu'être sensible aux problèmes de taille critique évoqués par lui.

Votre rapporteur estime qu'un grand nombre de difficultés rencontrées par les acteurs de l'information économique pourront être résolues dans le cadre de la « charte des services publics d'information économique » qu'il convient d'élaborer. Il milite, en outre, pour que soient garantis aux instituts indépendants des financements stables, organisés de telle sorte que leur indépendance n'en soit pas affectée.

En ce sens, il se félicite que le Sénat ait, depuis longtemps, montré son soutien à ces organismes et souhaite vivement que cette contribution soit maintenue, voire amplifiée .

Notre Haute Assemblée ne peut pas, en effet, être indifférente aux hommages qu'elle reçoit et votre rapporteur est ainsi fier de pouvoir citer ici ceux qui ont été décernés lors du colloque dont les débats sont ici rapportés. Il remercie notamment le Président de l'OFCE, Jean-Paul FITOUSSI, pour ses propos :

« Si je disais que substantiellement, je suis très heureux de me trouver en ce lieu, c'est que le Sénat a joué un rôle majeur dans la crédibilité de l'OFCE. Un rôle majeur parce qu'il lui a confié de nombreuses études. Je me souviens du modèle multinational de l'économie mondiale, que ce modèle est né ici, dans cette salle.

Cela montre bien que d'emblée, le Sénat a exprimé le besoin d'études indépendantes et en même temps a crédibilisé ces études indépendantes. C'est essentiel. Je ne saurais trop me féliciter ex post de cette politique qui consiste à privilégier sur toutes les autres études que l'OFCE peut réaliser, les études pour les assemblées parlementaires.
»

Il remercie également, en tant que président de la délégation du Sénat pour la planification, Jean PISANI-FERRY, d'avoir rappelé la contribution de cette délégation en ces termes :

« De la part du Parlement, il y a eu, notamment dans le cadre de la délégation à la planification, une demande constante mais plutôt centrée aussi sur les aspects macro-économiques. Cela a contribué à nourrir des travaux et des progrès dans les instituts auxquels il a été fait appel. »

Votre rapporteur en conclut que le Parlement peut et doit être un point d'ancrage pour que progresse le débat public économique dans notre pays .

Ce faisant, le Parlement se rapprochera d'ailleurs naturellement des standards américains, qui comportent la constitution d'une forte expertise économique auprès du Congrès.

Le Président du Sénat, M. Christian PONCELET, a très opportunément souhaité accélérer la rénovation de l'institution sénatoriale. Elle devra sans nul doute comporter un volet sur la capacité d'expertise économique, au sens large 9( * ) , du Sénat. Le débat est donc ouvert.

Votre rapporteur veut, à ce stade, rappeler deux des caractéristiques importantes du système placé dans l'orbite du Congrès américain :

La première est qu'avec le General Accounting Office ( GAO ), qui est formellement une agence du Congrès, celui-ci dispose d'un « chien de garde » (« watchdog » en américain) en matière d'audit et d'évaluation dont l'objectif est de satisfaire les besoins de son client. A cet égard, il apparaît que l'équivalent national du GAO, la Cour des comptes, ne peut pas offrir les mêmes services, dans les mêmes conditions. C'est, en tout cas, semble-t-il, tout le sens de la décision du Conseil constitutionnel relative à la loi organique sur les lois de finances du 1 er août 2001. Il semble que, dans notre ordre constitutionnel, la nature juridictionnelle de la Cour des comptes, et l'indépendance indispensable qui s'y attache, interdisent de lui conférer pleinement un rôle analogue à celui du GAO. Cette donnée doit être prise en considération.

La seconde est que le Congrès, pour asseoir sa compétence, s'est doté d'organismes propres, concentrant d'importants moyens indépendants, spécialisés et au service de l'ensemble de l'institution parlementaire.

Votre rapporteur s'interroge sur la transposabilité de toutes ces caractéristiques à la situation française. Il souscrit aux nuances mises en évidence par Philippe MARINI, rapporteur général de notre commission des finances. Il est bien vrai que la nature du régime politique doit être prise en compte et qu'« en régime présidentiel, les pouvoirs publics étant indépendants, en quelque sorte, les uns des autres, en tout cas le législatif étant indépendant de l'exécutif, il est normal et légitime que le législatif, pour aller au bout de ses missions, soit doté de l'arsenal le plus complet d'informations économiques sous sa maîtrise exclusive . » Inversement, « dans le système parlementaire, les choses sont évidemment plus complexes ... ».

Ainsi, il serait probablement inutile, voire utopique, et en tout cas fort coûteux, de dupliquer les administrations gouvernementales auprès du Parlement, et de doter celui-ci en propre de moyens aussi considérables que ceux du Congrès.

Votre rapporteur ajoute que la perspective de services d'expertise communs à l'Assemblée nationale et au Sénat, sans être a priori récusable se heurterait sans doute aux caractéristiques du bicamérisme à la française.

En revanche, votre rapporteur considère que les autres traits de l'organisation du Congrès peuvent utilement servir de références. Il en va ainsi de l'existence de services spécialisés, indépendants (cette condition est déjà largement remplie compte tenu de l'obligation de neutralité politique imposée aux fonctionnaires parlementaires) et transversaux, c'est-à-dire capables de répondre aux demandes des différentes composantes d'une assemblée parlementaire.

Enfin, une augmentation des moyens d'études doit intervenir. Sur ce point, votre rapporteur considère que, si les moyens propres du Parlement doivent être renforcés, il faut également, pour reprendre la suggestion de notre collègue Philippe MARINI « avoir de l'argent pour payer les experts et mettre à disposition gratuitement leurs travaux » . En bref, pour reprendre une image propre au développement des entreprises, la croissance interne ne doit pas occulter l'importance des partenariats.

Votre délégation en est particulièrement consciente, elle qui, grâce à la compétence générale qui lui a donnée la loi et à la liberté que lui donne une activité qui n'est pas directement soumise aux contraintes de l'actualité législative, s'efforce de mobiliser les expertises extérieures au service du Sénat.

SÉNAT

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