B. L'INFLUENCE POSITIVE DES RÈGLES COMMUNAUTAIRES
1. L'esprit des textes communautaires
Le règlement communautaire du 21 juin 1999 comporte des dispositions qui, si elles sont véritablement appliquées, pourraient contribuer à accélérer le passage de la culture de la dépense à la culture du résultat en favorisant l'évaluation systématique des actions financées à partir d'indicateurs de performance. Dans ses considérants, il dispose notamment que :
- « il convient en particulier de considérer la recherche de l'efficacité comme principe fondamental (...) ;
- des indicateurs et des rapports annuels d'exécution sont essentiels pour le suivi (...) ;
- l'efficacité et l'effet des activités des fonds structurels dépendent aussi d'une amélioration et d'un approfondissement de l'évaluation (...) ;
- il convient d'évaluer les interventions en vue de leur préparation , de leur révision à mi-parcours et de l'appréciation de leur effet ».
2. Les spécifications du document unique de programmation (DOCUP)
Le document unique de programmation (DOCUP) qui, en langage communautaire se définit comme « un seul document, approuvé par la Commission et regroupant les éléments contenus dans un cadre communautaire d'appui et dans un programme opérationnel » 18 ( * ) , est le document en application duquel sont versés les fonds structurels européens dans une région éligible pendant une période donnée. La période actuelle couvre les années 2000 à 2006.
Le DOCUP 19 ( * ) établit un diagnostic socio-économique de la région concernée, à partir duquel sont identifiés des priorités hiérarchisées. Ces priorités sont déclinées en axes de gestion, dont découlent des mesures.
Pour évaluer l'impact des fonds structurels au terme de la période de programmation, des indicateurs sont déterminés pour chacune des priorités identifiées. Ces indicateurs sont soit des indicateurs généraux (pour apprécier l'évolution économique, on prend par exemple en compte l'évolution du fret aérien ou portuaire, pour apprécier la situation environnementale on retient entre autres la consommation d'électricité), soit des indicateurs « sectoriels » , plus précis. Par exemple, pour apprécier l'impact de la politique de création d'emplois, on retient, entre autres, le taux de croissance du chiffre d'affaires des secteurs soutenus.
Pour chacun des indicateurs sectoriels, on fixe des objectifs chiffrés à atteindre (par exemple, pour le chiffre d'affaires dans l'industrie, on retient une croissance de 4 % par an). A la fin de la période de programmation, la comparaison des résultats obtenus avec les objectifs affichés doit permettre d'évaluer rapidement le degré de succès des politiques menées.
Le DOCUP s'accompagne d'un document plus détaillé, le « complément de programmation », qui détaille le contenu des différentes mesures selon une méthodologie stricte . Il est tout d'abord procédé à un bilan des expériences passés dans le domaine concerné (bilan qualitatif, quantitatif et recensement des difficultés rencontrées). Les objectifs recherchés sont ensuite présentés, ainsi que les modalités techniques permettant de les atteindre. Après avoir estimé l'impact prévisible de la mesure, des indicateurs d'évaluation ont proposés.
3. La traduction de cette influence dans les contrats de plan Etat-régions 2000-2006
Les contrats de plan Etat-région signés dans les collectivités éligibles au FIDOM pour la période 2000-2006 ne se caractérisent pas par la même rigueur d'analyse et de présentation que le DOCUP, en dépit de la vocation comparable de ces deux types de documents (fournir un cadre pour l'emploi de crédits publics dans des domaines jugés prioritaires au cours d'une période donnée).
Si les contrats de plan comportent tous un diagnostic de la situation socio-économique, dont sont déduits les grands axes de l'action publique, ils restent vagues s'agissant des objectifs à atteindre . Ils ne comportent pas d'indicateurs de performance globale, à l'image des indicateurs « structurels » du DOCUP.
La présentation des mesures n'est pas réalisée selon une méthodologie aussi rigoureuse que celle du complément de programmation. Aucun bilan des expériences passées n'est réalisé et, si des objectifs sont fixés, les indicateurs permettant de mesurer la performance ne sont pas toujours identifiés .
La présentation des mesures financées dans les contrats de plan Etat-région de la Martinique, de la Guadeloupe et de Saint-Pierre-et-Miquelon ne comporte jamais d'indicateur de performance. Le contrat de la Guadeloupe en est pratiquement exempt. A la Réunion, l'absence d'indicateurs est constatée pour une bonne partie des mesures. A la Guyane, en revanche, toutes les mesures sont accompagnées de trois types d'indicateurs (de réalisation, de résultat et d'impact).
* 18 Article 9 du règlement du 21 juin 1999.
* 19 Les remarques de votre rapporteur relatives aux DOCUP résultent de l'analyse du DOCUP 2000-2006 de l'île de la Réunion.