12. Audition de M. Vincent Jacques Le Seigneur, directeur de l'Institut français de l'environnement (6 juin 2001)
M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. Vincent Jacques Le Seigneur qui est le directeur de l'Institut français de l'environnement.
Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à M. Vincent Jacques Le Seigneur.
M. le Président - Je vous laisse la parole et nous vous poserons ensuite quelques questions.
M. Vincent Jacques Le Seigneur - Je vais tenter de répondre à vos questions en vous présentant tout d'abord l'Institut de l'environnement afin que vous compreniez la nature des informations que je peux vous transmettre, avec tout de même beaucoup d'humilité, car j'ai bien compris que vous étiez très renseignés sur ce sujet.
L'IFEN est un institut très jeune qui fête ses dix ans cette année. Il n'a donc pas encore atteint la maturité. Il est le service statistique du ministère de l'Environnement depuis 1993 et le point focal national de l'Agence européenne de l'environnement, basée à Copenhague.
Nous avons à l'IFEN, quatre grandes missions :
- la gestion et l'administration des données dans le domaine de l'environnement.
Nous commençons à peine à produire des données ; généralement, nous allons les chercher chez les autres, nous les analysons, nous les comparons, nous les traitons de façon statistique et géographique, puis nous les proposons sous forme de banques à différents partenaires.
- les observatoires
Ces structures sont concernées par des domaines très différents (zones humides, littoral, etc.) ; elles sont une manière un peu originale pour l'Etat de travailler sur ces sujets. Ces observatoires reposent sur la compétence d'un expert à l'IFEN qui travaille en réseau avec d'autres services déconcentrés de l'Etat. Ce réseau réussit à mutualiser les données et à produire un certain nombre de documents de synthèse. Il n'en existe pas dans le domaine du risque. Toutefois, si vous aviez besoin par exemple d'un recensement précis des zones humides d'une région, je pourrais le faire.
- le reporting
Nous produisons un certain nombre d'indicateurs, c'est-à-dire l'état des lieux de ce que les pouvoirs publics font en matière d'environnement et de ce qu'ils devraient faire en termes de moyens pour atteindre leurs objectifs.
- le secrétariat de la Commission des comptes de l'économie de l'environnement, vice-présidée par Mme Nicole Questiaux
Chaque année, nous produisons l'état des dépenses de la nation en matière d'environnement.
Mon établissement dispose d'un budget de 50 millions de francs et compte 50 agents basés à Orléans. Nos agents sont des experts, économistes et statisticiens venant pour la plupart de l'INSEE, mais également des thématiciens. Réunis, ces agents sont censés produire une information construite et comparative sur différents sujets environnementaux. A notre grand regret, nous n'avons encore personne qui travaille sur les risques, quels qu'ils soient.
Concernant notre vision des inondations de la Somme, vous avez bien voulu m'adresser une série de dix questions pour me permettre de préparer cette audition. La première série de questions concerne tout d'abord la prévisibilité des catastrophes comme celle de la Somme. Sur ces points, nous ne faisons rien à l'IFEN. Notre métier n'est pas de travailler sur la prévision. On pourrait peut-être envisager de le faire, mais cela reviendrait tout de même à modifier de façon substantielle l'organisation de cet établissement public. Les crues précédentes de 1995 avaient déjà mis en évidence une certaine méconnaissance des zones à risque et avaient provoqué à l'époque la création d'un atlas des zones inondables. Je crois savoir que l'atlas concernant la Somme était en cours d'élaboration au printemps ; il va donc falloir le modifier en fonction de ce qui vient de se produire. Sur ce terrain, l'IFEN agit puisque nous avions proposé à la direction de la Prévention de la Pollution et des Risques d'établir un référentiel national au 1/100.000 e pour l'ensemble de ces atlas. Nous nous sommes donc engagés dans ce travail, qui est encore loin d'être terminé.
Nous contribuons tout de même à la fourniture de données. Nous sommes un partenaire important du Centre National des Données sur l'Eau (CNDE). Dans cette base, vous trouvez tous les relevés d'hydrométrie, d'hydrologie, etc.
Votre deuxième série de questions portait sur les causes de la catastrophe : pratiques agricoles, gestion des cours d'eau, etc. Là encore, je n'ai pas compétence sur l'identification des causes. En revanche, nous pouvons, à l'IFEN, comparer des situations, même si malheureusement il s'agit toujours de comparaisons a posteriori. Nous produisons notamment une base de données dénommée Corine land cover qui est une carte d'occupation des sols pour l'ensemble de l'Europe. Elle s'avère très utile car elle permet de savoir précisément sur votre département la localisation des forêts, des pâturages, etc. Ce programme européen existe depuis dix ans ; nous sommes en train de l'actualiser et nous disposerons de la nouvelle couverture d'occupation des sols européens en 2003. L'inconvénient de ce système est que nous ne descendons pas en dessous de 25 hectares. Or pour la première fois, nous avons convaincu l'Institut géographique national (IGN) de produire sa base et la nôtre en même temps. Cet outil permettra aux élus locaux d'identifier précisément l'occupation des sols.
L'une de vos questions portait sur la complexité administrative et les coûts. Je n'ai pas compétence pour vous répondre au sujet de la complexité administrative. En revanche, en matière de coûts, nous avons été interrogés pour la première fois suite aux tempêtes de 1999 et au naufrage de l'Erika. En effet, la ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, qui préside la Commission des comptes de l'économie de l'environnement, a demandé à la celle-ci un calcul sur le coût pour la collectivité de ces catastrophes en 2000. Nous nous sommes aperçus qu'il s'agissait d'une tâche extrêmement complexe. Pour connaître un coût, il faut disposer de la valeur de départ du bien, or nous ne connaissons pas la valeur initiale des biens naturels. Par ailleurs, il s'agit de biens communs sans propriétaire réellement identifié. Enfin, il s'agit d'usages : comment évaluer l'usage récréatif par exemple ? Nous avons donc buté sur des principes méthodologiques en voulant évaluer l'impact économique des tempêtes et du naufrage de l'Erika. Maintenant que nous disposons d'une méthodologie, nous espérons pouvoir établir prochainement un bilan économique précis des inondations.
En matière de risque, nous avons produit un certain nombre de documents. Lorsque les pouvoirs publics s'étaient donné comme objectif de lancer les PPR, la question de la répartition sur le territoire s'est posée. L'IFEN a donc essayé de calculer de façon statistique les moyennes -en sachant que si les statistiques fonctionnent pour les moyennes, elles ne signifient rien pour les médianes- afin de comprendre où se situaient les zones à risque dans notre pays : notre premier bilan est que l'effort de la nation a été important en matière d'adoption de plans de prévention des risques dans le domaine des inondations (80 à 85 % des plans). Cependant, à l'échelle du pays, la Somme représente 783 communes, 301 arrêtés de catastrophes naturelles sur les dix dernières années et aucun plan de prévention des risques, jusqu'à la décision récente. Le nombre des catastrophes naturelles se révèle donc faible : en comparaison, les Pyrénées Atlantiques représentent 780 arrêtés de catastrophes naturelles et l'Aude 1.758.
M. Hilaire Flandre - Un certain état d'esprit ou une mentalité des communes peut également conduire à plus de déclarations de catastrophes naturelles.
M. Vincent Jacques Le Seigneur - Tout à fait, mais dans une première étape, ces chiffres permettent tout de même de dresser une cartographie et de répartir l'effort de planification. Ces missions sont confiées à l'IFEN à la demande des ministères de tutelle.
Nous travaillons également sur des bases de données accessibles au public et nous disposons d'un abrégé statistique. Cependant, par rapport à vos questions, cette approche reste nationale et statistique. Il m'est apparu que notre approche de la question environnementale était trop nationale. J'ai donc lancé une entreprise importante qui débouchera en 2002 sur un état régional de l'environnement avec une base statistique associée. Nous ne le faisions pas car, il y a quelques années, nous travaillions sur papier ce qui était relativement coûteux et rapidement obsolète. Aujourd'hui, grâce à l'informatique, nous sommes en mesure de procéder rapidement à des actualisations qui rendront l'outil bien plus performant pour les élus locaux.
Vous m'aviez posé une question sur la coopération avec d'autres organismes internationaux. Il est dans notre vocation de travailler en coopération avec d'autres organismes comparables, mais il est vrai que l'Agence européenne de l'environnement n'a encore jamais travaillé sur le risque inondation. En effet, il n'y a pas encore de programme statistique au niveau européen sur les inondations. Cela n'exclut cependant pas un travail bilatéral avec tel ou tel pays, même si nous ne l'avons pas encore fait.
En conclusion, suite aux événements de 1999 et aux inondations dans la Somme, il est urgent de créer au sein de l'IFEN une compétence risque -pas uniquement sur les inondations- afin de créer un réseau et de centraliser l'information en vue de la fournir au bon moment, d'autant plus que nous avons maintenant des contraintes fortes. Une convention a été signée en 1998 et une directive européenne sur le devoir et le droit d'information en matière d'environnement est en préparation. Il est donc nécessaire que nous mettions en route ces outils d'information.
M. le Président - Je vous remercie. Je vais tout de suite ouvrir la discussion.
M. Pierre Martin, Rapporteur - On parle beaucoup des crues dans la Somme durant ces quinze dernières années. Nous nous demandons même si elles ne faisaient pas, en fait, partie du paysage traditionnel, tous les ans, tous les deux ans. On trouvait cela normal alors qu'elles étaient plutôt à prendre comme une alerte. Pourquoi n'a-t-on pas réagi ? Si des précautions avaient été prises, on aurait essayé tout d'abord de déterminer les causes de ces petites crues : selon moi, l'addition des critères a provoqué la catastrophe. Le manque d'entretien devient en fait de plus en plus flagrant avec le temps. Les responsabilités seraient à la limite partagées entre ceux qui n'ont pas fait l'entretien et ceux que l'on n'a pas prévenus que l'entretien était nécessaire. Avons-nous pris toutes les précautions, avons-nous été assez vigilants ?
M. le Président - Qu'est-ce qui aurait pu nous alerter davantage dans les travaux que vous conduisez ?
M. Vincent Jacques Le Seigneur - Je suis un peu gêné pour vous répondre : l'IFEN n'exerce pas le rôle d'alerte, ne serait-ce que parce qu'il ne dispose pas de services en département ou en région. Nous sommes obligés d'attendre la demande publique ou la demande des élus pour mettre en chantier des travaux. Néanmoins, deux alertes commencent à bien fonctionner : la demande d'information publique -et la pression est de plus en plus forte dans ce domaine- et la donnée économique en matière de coûts. Malheureusement, je n'ai pas les moyens aujourd'hui de travailler étroitement avec des personnes du terrain.
M. le Rapporteur - En effet, les informations semblent être là. Mais l'information doit conduire la réflexion et la réflexion doit conduire aux conclusions. Il semblerait qu'il n'existe pas de liaisons entre les différentes structures qui permettent de tirer la quintessence des informations réalisées par vos services.
M. Vincent Jacques Le Seigneur - Nous pouvons produire des données à la demande de l'Etat, comme nous l'avons fait récemment pour le schéma collectif d'aménagement des espaces naturels ruraux. Là nous sommes dans le domaine de l'IFEN.
M. Ambroise Dupont - Votre évocation du cloisonnement entre les services me pose un problème. Pourquoi ne pas institutionnaliser un lien avec les DIREN ? Les DIREN travaillent sur le terrain. Elles pourraient vous faire remonter des informations. Apparemment, des bulletins météo sont envoyés, mais ne sont pas traités parce que personne n'est capable de faire la multiplication entre le nombre de millimètres tombés le mardi et les 180 jours précédents. Je voudrais également savoir qui prescrit les plans d'exposition aux risques.
M. Vincent Jacques Le Seigneur - Notre tutelle, le ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement doit prendre l'initiative. Grâce aux outils que nous possédons, nous pouvons mettre en perspective les travaux du ministère ou d'autres sources. Nous sommes un institut public.
M. Ambroise Dupont - Peut-on imaginer une évolution de l'IFEN ?
M. le Président - Des études sont-elles commandées par d'autres ministères que celui de l'environnement ?
M. Vincent Jacques Le Seigneur - L'exemple que j'ai présenté était une commande conjointe du ministère de l'environnement et du ministère de l'agriculture. Pour répondre à M. Dupont, je voudrais souligner que l'IFEN est une toute petite maison qu'il faut d'abord consolider, avant de s'aventurer à élargir son champ de compétence.
Je voudrais également dire que je n'ai pas la capacité de saisir les DIREN ou de travailler de façon hiérarchique avec elles. En revanche, nous allons, dans huit DIREN sur vingt-deux, travailler avec des correspondants IFEN. Cependant, ces correspondants sont des statisticiens. Ces liens sont donc utiles mais insuffisants. L'idéal serait que nous soyons en relation à la fois avec un statisticien et avec un thématicien. Cela prendra sans doute quelques années. Nous travaillons également suivant un deuxième axe avec les DIREN. Il s'agit du chantier que j'ai évoqué plus haut : la réalisation d'états régionaux de l'environnement. Cela concernera les DIREN mais également les observatoires régionaux ou les agences régionales émanant des collectivités locales ou territoriales. Nous n'avons donc pas de services de terrain, mais, peu à peu, nous arrivons à travailler de façon efficace en collaboration avec des équipes de terrain. Enfin, je voudrais indiquer que c'est le préfet qui prescrit les plans d'exposition aux risques.
M. Michel Souplet - Le préfet est alors conseillé par le directeur départemental de l'équipement.
M. le Président - Je dois confesser que j'ai découvert votre structure il y a moins d'un an.
M. Vincent Jacques Le Seigneur - Je suis navré. Je vous enverrai avec plaisir nos dernières publications ainsi que les CD-ROM que nous éditons.
M. le Président - La prise en compte de l'environnement en tant que donnée objective est récente. En outre, vous travaillez sur des domaines dans lesquels les évolutions sont difficiles.
M. Vincent Jacques Le Seigneur - Il ne s'agit pas vraiment d'une difficulté de travailler ensemble entre différents services mais plutôt d'un problème culturel. Deux cultures commencent à fusionner depuis deux ou trois ans : une culture de spécialistes de l'environnement et une culture économique et statistique. Cette dernière est toute nouvelle. La commission des comptes dont je parlais tout à l'heure est très récente. Il nous faut encore quelques années pour avoir la maîtrise totale des outils. Dans deux ou trois ans, nous pourrons évaluer les coûts, fixer les objectifs et croiser toutes ces données de façon pertinente.
M. le Président - Un autre organisme vivant également sur des crédits publics a des problèmes de la même nature que les vôtres : la Commission des comptes de l'agriculture. Elle ne parvient à évaluer un certain nombre de fluctuations parce que les critères objectifs, notamment pour les comptes de patrimoine pour les sols, n'existent pas. Vous pouvez avoir un appauvrissement des sols pendant quinze ans qui apparaît comme un revenu. Prenons l'exemple des comptes de capital du cheptel bovin. Une année difficile, où beaucoup de bovins sont vendus, apparaît l'année suivante comme une très bonne année pour les éleveurs en termes de revenus, même s'ils ont perdu 30 % de leur cheptel. Les producteurs sont alors soumis à un important impôt sur le revenu. Il n'existe pas de compte de capital. Le président de la Commission des comptes de l'agriculture réfléchit sur cette question.
M. Vincent Jacques Le Seigneur - J'ai oublié un point important concernant les sols. Ce qui pose un problème pour les inondations, comme pour les sols pollués, c'est la méconnaissance des sols, voire des sous-sols. L'information est éclatée entre différents acteurs et elle est imparfaite. 50 % du sol français est bien connu. Ce n'est donc pas énorme. Or le sol est une ressource non renouvelable. Il faut 100.000 ans pour constituer un mètre de terre rouge de la Méditerranée. Il y a donc urgence. Forts de ce constat, les pouvoirs publics ont donc décidé de créer une structure originale et partenariale. Le Groupement d'intérêt scientifique (GIS) Sols rassemble, outre le ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement et le ministère de l'Agriculture, deux acteurs de terrain que sont l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) et l'IFEN. Nous avons signé la convention de ce GIS il y a quatre semaines. Nous avons deux programmes de travail précis : un inventaire des sols et un réseau de mesures. Nous allons diviser la surface du sol en maillages de seize kilomètres. Chaque maillage sera surveillé en particulier. Imaginons qu'une menace, quelle qu'elle soit, survienne sur votre territoire, on pourra vous dire précisément comment est le sol à cet endroit. Cet outil nouveau pourra être précieux pour les mois ou les années à venir. Le BRGM n'est pas parmi les membres fondateurs de ce GIS. Cependant, il en sera le premier partenaire. Cela permettra de nous intéresser aux sous-sols sur des bases uniques, compréhensibles et accessibles à tous.
M. le Rapporteur - M. Yves Dauge a rédigé un rapport sur les inondations. A-t-il pris en compte les problèmes de la Somme dans ce rapport ? Le risque d'inondation était méconnu alors que des inondations avaient eu lieu de façon répétée. La situation est donc paradoxale. Psychologiquement, cette méconnaissance rend les populations plus vulnérables. En effet, pourquoi se préoccuperaient-elles de risques sur lesquels on n'a pas attiré leur attention ?
M. le Président - Il me semble que cela correspond à l'absence de prise en compte des valeurs incorporelles. Lors de la détermination des zones inondables, seuls sont pris en compte les risques pour les vies humaines. Le fait qu'une zone inondée puisse perdre son patrimoine touristique n'est pas pris en compte. Il faudra modifier ces critères d'appréciation démodés, au fur et à mesure que la société évoluera.
M. Ambroise Dupont - Peut-on évoluer dans ce sens-là car le coût pour la société sera tel qu'il faudra peut-être s'en tenir au risque humain ?
M. le Président - En effet, nous devrions avoir un débat au Parlement sur ce sujet. Jusqu'à maintenant, la situation est claire : en l'absence de risque humain, aucun programme de prévention des risques n'est adopté.
M. le Rapporteur - Pourquoi ne pas modifier l'habitat pour que l'on puisse rester dans ces zones ?
M. Ambroise Dupont - Il s'agit d'un problème d'assurance.
M. le Président - D'autres valeurs peuvent être évoquées. Quelle est la valeur de la perte de la faune ou de la flore sauvages en cas d'inondation ?
M. le Rapporteur - Une question posée au préfet de la Somme rejoint un peu vos interrogations. L'Association des pêcheurs a demandé comment elle serait indemnisée.
M. le Président - Les chasseurs n'ont pas le même problème !
M. Hilaire Flandre - Si les pêcheurs sont indemnisés, il faut pénaliser les chasseurs. On ne peut pas dire que, d'un côté, certains ont perdu quelque chose, sans dire que, de l'autre, d'autres en ont profité.
M. le Rapporteur - Dans ces zones, certaines personnes savaient qu'elles couraient un risque. Or quand on court un risque, on l'assume.
M. Hilaire Flandre - Ma région a connu deux inondations successives : une en décembre 1993 et l'autre en janvier 1995. Certains ont vendu leur propriété pour un prix dérisoire. Les acheteurs ont donc profité de prix bas. Si une nouvelle inondation survient dans vingt ans, il ne faudrait pas que ces nouveaux propriétaires réclament une indemnisation.
M. Vincent Jacques Le Seigneur - La modeste contribution de l'IFEN dans ce débat consiste à rendre publiques des données. Si nous parvenons à construire ce référentiel national à partir des atlas régionaux, nous aurons beaucoup gagné. Sur les sols pollués, il était exclu il y a quatre ans que l'on donne l'information au public sur les risques potentiels de pollution dus à l'industrie. Nous nous sommes battus pour que l'information soit donnée. Le climat a aujourd'hui changé. Maintenant que l'information est transparente, la polémique est retombée d'elle-même. Pour moi, nous aurons beaucoup gagné lorsque l'information sur les risques inondations sera plus transparente.
Le rapport sur les tempêtes et sur l'Erika sortira dans quelques jours. Je vous l'adresserai car je pense qu'il contient des informations qui vous intéresseront.
M. le Président - Je vous remercie de votre venue et de votre contribution. J'ai noté que vous pouviez nous fournir une étude sur les zones humides de la région qui nous intéresse.
M. Vincent Jacques Le Seigneur - Nous avons la cartographie des zones humides en France sous forme informatique.