" Mon père avait retenu quelques
" meubles " : une commode, deux tables, et plusieurs fagots de
morceaux de bois poli qui, selon le brocanteur, devaient permettre de
reconstituer six chaises. Il y avait aussi un petit canapé qui perdait
ses entrailles comme un cheval de toréador, trois sommiers
crevés, des paillasses à moitié vides, un bahut qui
n'avait plus ses étagères, une gargoulette qui
représentait assez schématiquement un coq et divers ustensiles de
ménage que la rouille appareillait.
" Puis on fit les comptes. Après une sorte de méditation, le
brocanteur regarda fixement mon père et dit :
" - ça fait cinquante francs ! "
Marcel Pagnol, La gloire de mon père
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le 21 mars 2000, le Premier ministre dévoilait les projets du
Gouvernement sur la question des retraites.
A cette occasion, il rappelait à l'attention de l'opinion publique le
fonds de réserve des retraites créé deux ans auparavant et
désormais voué, dans l'attente d'une réforme remise
à plus tard, à jouer un rôle éminent, voire
exclusif, pour garantir l'avenir des retraites par répartition.
Pour crédibiliser un fonds qui, ne disposant que de 2 milliards de
francs, demeurait très largement à l'état conceptuel, le
Premier ministre se livra à une longue description des ressources
pressenties pour l'abonder : excédents de la CNAVTS,
excédents du FSV, excédents de C3S, produit de la taxe de
2 % sur les revenus du capital, don de la Caisse des dépôts
et consignations, parts sociales des caisses d'épargne, etc.
L'addition de cette longue énumération aboutit à un
chiffre rond et très symbolique : mille milliards de francs.
Nombreux furent ceux qui, trouvant les ressources envisagées trop
hétéroclites, doutèrent de l'évaluation,
c'est-à-dire de l'aptitude du fonds de réserve à
rassembler d'ici 2020 les mille milliards de francs annoncés.
Pour sa part, le Conseil d'Orientation des retraites jugea, le
27 septembre 2000, les ressources actuelles d'alimentation du fonds de
réserve "
incertaines et trop aléatoires
".
De telles critiques ne désarmèrent pas le Gouvernement qui opta
pour la tactique du brocanteur de Marcel Pagnol : sans rabattre sur les
mille milliards de francs, il compléta la liste des recettes avec le
produit de la vente des licences UMTS.
La bouffée d'oxygène que devait apporter au fonds de
réserve le produit de licences UMTS s'est toutefois brutalement
raréfiée, deux candidats, seulement, au lieu des quatre attendus,
ayant participé aux attributions.
Mais infiniment plus grave, depuis mars 2000, date de la déclaration du
Premier ministre, la loi de financement de la sécurité sociale
pour 2001 puis les récentes annonces sur les modalités de
financement de la future allocation personnalisée à l'autonomie
(APA) ont bouleversé le plan de financement du fonds de réserve.
Aussi, votre commission des Affaires sociales a-t-elle décidé,
dans le cadre de ses investigations sur les fonds sociaux, d'analyser la
situation actuelle et les perspectives du fonds de réserve.
Chargé de cette mission, votre rapporteur a opéré selon
l'usage par voie de questionnaires adressés au Gouvernement et au Fonds
de solidarité vieillesse mais également, en vertu des
prérogatives dont disposent les rapporteurs des lois de financement de
la sécurité sociale, au moyen d'un contrôle "
sur
pièces et sur place
" tant au ministère de l'Emploi et
de la Solidarité qu'au ministère de l'Economie et des Finances.
Les éléments recueillis à cette occasion sont apparus
à votre rapporteur suffisamment importants et inquiétants quant
aux perspectives financières du fonds de réserve, qu'il a tenu
à en saisir sans délai Mme Yannick Moreau, présidente
du Conseil d'Orientation des Retraites (COR), instance dans laquelle il a
l'honneur, avec deux autres collègues, de représenter le
Sénat.
Par une note en dix points, votre rapporteur a ainsi souhaité que les
membres de ce Conseil soient pleinement informés afin qu'un débat
s'engage sans retard au sein de cette instance qui associe les partenaires
sociaux à la réflexion sur l'avenir des retraites.
Le Gouvernement, par l'intermédiaire de Mme Ségolène
Royal
1(
*
)
a fait grief
à votre rapporteur de
" faire état d'un rapport qui n'a
pas été encore communiqué au Gouvernement
" .
De fait, votre rapporteur n'avait pas cru devoir transmettre au Gouvernement
copie des correspondances qu'il adresse à la présidente du
Conseil d'orientation des retraites au sein duquel siègent au demeurant
quatre représentants de l'Etat.
Le présent rapport, adopté par la commission des Affaires
sociales, pouvant désormais lui être adressé, il appartient
au Gouvernement d'y "
répondre point par point
" selon
le souhait formulé par la ministre déléguée
à la Famille, à l'Enfance et aux Personnes handicapées.
I. UNE TRANSPARENCE NÉCESSAIRE
" Dans un contexte très particulier,
marqué
par l'affaire dite de la " cagnotte ", votre rapporteur
général s'était rendu, en février 2000, à
l'Agence comptable centrale du trésor (ACCT), afin notamment de
contrôler les opérations effectuées au cours de la
période complémentaire. Cette année, il a souhaité
renouveler cet exercice d'examen des opérations de fin d'exercice et a
procédé à cet effet à une visite de l'agence
précitée, le 6 février dernier.
" Ce type de démarche mérite, en effet, d'être
régulièrement renouvelé, tant il est vrai
qu'au-delà des nécessaires réformes des textes, en cours
s'agissant de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la
réalité de l'exercice du pouvoir budgétaire du Parlement
ne pourra s'enraciner qu'à la condition que les parlementaires
eux-mêmes fassent un usage régulier des prérogatives qui
leur sont reconnues. "
Si votre commission des Affaires sociales avait eu la moindre hésitation
à faire usage des prérogatives qui sont les siennes, les
considérations, en forme d'invitation, du rapporteur
général de la commission des Finances de l'Assemblée
nationale auraient levé ses dernières réticences.
A. DÉMARCHE INITIALE : L'ENVOI DES QUESTIONNAIRES
Lors de
sa séance du 30 janvier 2001, la commission des Affaires sociales a
annoncé que, dans le cadre des activités de contrôle de
l'application de la loi de financement de la sécurité sociale
pour 2001, les trois rapporteurs de cette loi (équilibres
généraux et assurance maladie, assurance vieillesse, famille)
consacreraient leurs investigations en priorité aux " fonds
sociaux ".
Aussi une série de questionnaires relatif au fonds de réserve des
retraites fut établi et adressé à la ministre de l'Emploi
et de la Solidarité ainsi qu'au fonds de solidarité vieillesse
(FSV).
1. Questionnaire à la ministre de l'Emploi et de la Solidarité
Le
5 février 2001, un questionnaire de 44 questions fut
adressé à la Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'Emploi et
de la Solidarité. Jusqu'à cette date, hormis l'hypothèse
énoncée par le Premier ministre le 21 mars 2000 que la somme
de mille milliards de francs serait atteinte en 2020, les tenants et les
aboutissants du fonds de réserve restaient obscurs.
Ces interrogations restées jusque-là sans réponse
justifiaient l'envoi d'un questionnaire abordant les thèmes
suivants :
- l'évaluation des déficits des régimes de retraite
à couvrir entre 2020 et 2040 ;
- la prise en compte ou non des régimes publics ou
spéciaux ;
- l'évaluation détaillée des ressources du fonds de
réserve d'ici 2020 ;
- le traitement des déficits des régimes de retraite
antérieurs à 2020 ;
- le fonctionnement du fonds de réserve à compter de 2020.
Ces questions, par leur nombre et leur variété, avaient vocation
à couvrir l'ensemble des interrogations que suscite le fonds de
réserve.
Les réponses de la ministre de l'Emploi et de la Solidarité en
date du 8 mars 2001, qui sont jointes en annexe au présent rapport,
n'ont pas été en mesure d'éclairer véritablement
les enjeux du fonds de réserve que seules les notes remises par les
administrations et les réponses apportées par le fonds de
solidarité vieillesse ont pu, en définitive, clarifier.
2. Démarche auprès du FSV
Conformément à la démarche qui l'avait
conduit
l'année dernière, lors du contrôle de l'exécution de
la loi de financement pour 2000, à s'adresser aux organismes
gestionnaires des différentes branches de la sécurité
sociale
2(
*
)
, votre
rapporteur s'est tourné vers le fonds de solidarité vieillesse
afin que cet organisme, dont dépend le fonds de réserve,
fournisse des éléments d'information relatifs à la gestion
de ce dernier.
Lors de son audition du 22 février 2001, le directeur du FSV a
remis des réponses très détaillées au questionnaire
qui lui avait été adressé.
Ce questionnaire, composé de 21 questions, aborde les aspects de la
gestion du fonds de réserve, tant son actif que son passif ainsi que des
questions relatives à son fonctionnement.
Les réponses apportées par la Direction du Fonds de
solidarité vieillesse ont fait apparaître que des informations
importantes avaient été portées à la connaissance
de son Conseil d'administration lors de sa séance du
14 décembre 2000.
Le président de ce conseil, M. Michel Laroque, fut saisi par un
courrier en date du 2 mars 2001 et a transmis les documents
demandés, notamment ceux faisant état des projections à
long terme du fonds de réserve des retraites.
B. LE CONTRÔLE SUR PIÈCES ET SUR PLACE : UNE MOISSON INÉGALE
Accompagné de M. Charles Descours, rapporteur des
lois
de financement de la sécurité sociale (équilibre
généraux), votre rapporteur s'est rendu le 8 mars 2001 au
ministère de l'Emploi et de la Solidarité puis au
ministère de l'Economie et des finances.
Comme le rapporteur général de la commission des Finances de
l'Assemblée nationale, votre rapporteur considère que le
Parlement doit faire un usage régulier des prérogatives qui sont
les siennes. Dès lors que le recours aux contrôles sur
"
pièces et sur place
" devient habituel, il n'est pas
souhaitable que ces contrôles prennent la forme de " coups de
main " opérés dans les lignes de l'Administration.
Aussi, votre rapporteur avait tenu, par principe et par courtoisie, à
avertir tant les ministres que les directeurs d'administration de son
déplacement sur place et à donner à ces derniers le temps
nécessaire pour préparer une copie des notes et documents ayant
trait au fonds de réserve des retraites.
De même a-t-il considéré que son rôle n'était
pas de s'emparer de notes pour les publier mais de s'appuyer sur elles pour
développer les analyses qui composent le présent rapport.
Il estime, comme le rapporteur général de la commission des
Finances de l'Assemblée nationale que les " services de
l'Etat " sont demandeurs de transparence et, avant cela même,
respectueux des lois de la République qui leur impose une information
complète du Parlement.
Il lui semble spécieux, à ce titre, de prétendre que
l'Administration cessera de produire des notes si elles sait que le Parlement
est susceptible d'en obtenir communication. Des affaires récentes, comme
celle de l'exercice de la tutelle sur le Crédit Lyonnais, montre que
l'Administration doit pouvoir faire preuve, pour s'exonérer de sa propre
responsabilité, de sa diligence et de l'information complète
fournie au ministre.
1. Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité refuse de jouer le jeu
Le
ministère de l'Emploi et de la Solidarité, appelé à
remettre les notes de deux directions, la Direction de la
Sécurité sociale (DSS) et la Direction de la recherche des
études économiques et de la statistique (DREES), n'a livré
en tout et pour tout que six notes.
Un courrier adressé le même jour à la ministre de l'Emploi
et de la Solidarité fait état des difficultés
rencontrées.
" En application de l'article 2 de la loi de financement de la
sécurité sociale pour 1997, nous nous sommes rendus, ce jour,
à la Direction de la Sécurité sociale pour un
contrôle sur pièces et sur place sur le fonds de réserve
des retraites créé par la loi de financement pour 1999. Nous
avions tenu à vous aviser de ce contrôle par lettre du 2 mars
dernier.
" Les prérogatives que nous avons mises en oeuvre sont clairement
exprimées par la loi dont nous nous permettons de vous rappeler les
termes : " Les membres du Parlement qui ont la charge de
présenter, au nom de la commission compétente, le rapport sur les
projets de loi de financement de la sécurité sociale suivent et
contrôlent, sur pièces et sur place, l'application de ces lois
auprès des administrations de l'Etat et des établissements
publics compétents. Réserve faite des informations couvertes par
le secret médical ou le secret de la défense nationale, tous les
renseignements d'ordre financier et administratif de nature à faciliter
leur mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités
à se faire communiquer tout document de quelque nature que ce
soit. "
" Pourtant, M. Pierre-Louis Bras, Directeur de la Sécurité
sociale, a fait état, lors de ce contrôle, des instructions qu'il
avait reçues de votre part quant à la nature des documents de
service qu'il était habilité à nous communiquer, limitant
ainsi cette communication à six notes, s'échelonnant entre le
19 novembre 1999 et le 23 novembre 2000.
" Ces instructions comportaient trois restrictions qui sont, pour les deux
premières, inacceptables et pour la troisième, inopérante.
" Vous avez, en effet, considéré qu'aucun document
" préparatoire " à une décision du Gouvernement
ne pouvait entrer dans le champ des investigations du Parlement.
" Cette restriction ne repose tout d'abord sur aucune disposition relative
aux prérogatives des rapporteurs des lois de financement. De fait, les
dispositions précitées ne réservent que le cas des
informations couvertes par le secret médical et le secret de la
défense nationale.
" Nous aurions été prêts à prendre en
considération ce point de vue si le fonds de réserve des
retraites avait relevé d'un projet envisagé confidentiellement
par le Gouvernement. Or, comme il a été rappelé, ce fonds
de réserve a été créé par la loi de
financement pour 1999 et développé par les lois de financement
pour 2000 et 2001.
" Faut-il rappeler en outre que le rapport annexé à
l'article premier de la loi de financement de la sécurité sociale
pour 2001, tel qu'approuvé et amendé par le Parlement,
dispose : " au total, le fonds de réserve devrait disposer
d'environ 1.000 milliards de francs en 2020 (...). Cette somme correspond
à la moitié des déficits prévisionnels des
régimes de retraite entre 2020 et 2040. "
" Il ne s'agit donc pas de révéler les mesures que le
Gouvernement compte prendre mais de savoir si les mesures qu'il a prises,
s'agissant notamment des ponctions réalisées sur le FSV, dont les
excédents alimentent le fonds de réserve, les difficultés
rencontrées par exemple quant à la vente des licences UMTS ou
encore les projections dont dispose l'administration sont en cohérence
avec l'objectif proposé au Parlement.
" C'est à ce titre que le Parlement a approuvé le fonds de
réserve et il est légitime qu'il puisse connaître les
fondements de cet objectif et savoir si le plan de marche prévu est
à même d'être respecté.
" En réalité, prétendre faire échapper au
contrôle parlementaire, tout dossier ou organisme susceptible de faire
l'objet d'une décision future du Gouvernement, reviendrait à
cantonner cette procédure à des dossiers définitivement
clos (les abattoirs de la Villette, par exemple), transformant ainsi en
" archéologues " les rapporteurs de la commission des Affaires
sociales qui sont pourtant chargés d'éclairer sur des choix
l'assemblée qui les désigne.
" Cette première restriction est donc inacceptable.
" Vous avez considéré, en second lieu, que tout document de
service comportant des " appréciations personnelles "
échappait également aux investigations des rapporteurs. Cette
restriction nous apparaît surprenante.
" S'il s'agit de l'appréciation que porte l'Administration sur tel
problème, telle urgence, s'il s'agit pour elle d'inventorier les
solutions possibles au vu des données objectives qu'elle est
chargée de rassembler, ces notes entrent pleinement dans le
périmètre visé par l'article 2 de la loi de financement
pour 1997.
" S'il s'agit en revanche de considérations strictement politiques,
ou d'appréciations " personnelles " propres au
rédacteur, cela pose le problème d'une confusion entre le
rôle du Cabinet et celui de l'Administration. Cette situation,
fâcheuse d'un point de vue institutionnel, ne saurait être en tout
état de cause, utilisée pour s'opposer à l'exercice par le
Parlement de ses prérogatives.
" Enfin, vous avez considéré que le champ des investigations
des rapporteurs se limitait à l'application des lois de financement de
la sécurité sociale. Nous partageons parfaitement ce point de
vue : le fonds de réserve des retraites figurant dans les lois de
financement de la sécurité sociale pour 1999, 2000 et 2001, notre
mission se situe pleinement dans le cadre du " suivi et du contrôle
sur pièces et sur place de l'application des lois de financement ".
" Toujours sur instructions, M. Pierre-Louis Bras, Directeur de la
Sécurité sociale, a en outre refusé de nous communiquer la
liste chronologique des documents émis par sa Direction. De sorte que,
non seulement, le Gouvernement avance une interprétation inacceptable
des prérogatives du Parlement mais entend également être le
seul juge de l'application qu'il fait de ces restrictions.
" Nous observons en outre que les réponses écrites au
questionnaire que nous vous avons adressé le 1
er
janvier
2001, établi sur la base des mêmes prérogatives, a
reçu une réponse de votre part montrant que le Gouvernement
accepte de communiquer au Parlement les informations auxquelles ce dernier a
droit, à condition toutefois d'en sélectionner la teneur.
" Cette attitude tranche singulièrement avec le discours tenu par
le Gouvernement à l'occasion de la réforme de la loi organique
relative aux lois de finances, dans lequel tient une place de choix le souci
d'une parfaite transparence et d'un renforcement des prérogatives de
contrôle du Parlement.
" Aussi, nous vous demandons de reconsidérer les instructions que
vous avez adressées à M. le Directeur de la
Sécurité sociale qui ne sont pas fondées en droit et qui
traduisent aujourd'hui un double langage de la part du Gouvernement ".
Cette lettre n'a pas reçu de réponse à ce jour.
En revanche, interrogée le 29 mars 2001,
Mme Ségolène Royal, ministre déléguée
à la Famille, à l'Enfance et aux Handicapés,
déclarait
3(
*
)
:
"
Vous prétendez que le ministère de l'Emploi et de la
Solidarité n'a pas fait diligence pour vous ouvrir ses dossiers
contrairement au ministère des Finances. Le ministère de l'Emploi
et de la Solidarité ne dispose peut être pas de tous les moyens
techniques dont bénéficie le ministère des
Finances (...). Sachez toutefois que Mme Guigou avait donné
des instructions très claires pour que tous les documents vous soient
communiqués
".
Le premier argument, tenant à l'insuffisance des moyens techniques de la
Direction de la Sécurité sociale, est peu contestable mais
totalement inopérant dans le cas d'espèce sauf si cette
référence à l'insuffisance des " moyens
techniques " vise la photocopieuse du service : votre rapporteur ne
demandait en effet que les copies de notes existantes.
L'affirmation de l'existence d'"
instructions très
claires
" données par la ministre de l'Emploi et de la
Solidarité constitue en revanche une très grave accusation
contre le directeur de la Sécurité Sociales, qui aurait trahi les
instructions expresses de son ministre, et tenté de faire obstruction
à l'exercice par le Parlement de ses prérogatives, accusations
dont on comprend mal qu'elles soient restée sans sanction...
Votre rapporteur n'est en réalité pas dupe de ce double langage.
Il déplore d'avoir dû se livrer à un travail fastidieux de
reconstitution des notes manquantes du ministère de l'Emploi et de la
Solidarité au travers des notes communiquées par le
ministère de l'Economie et des Finances qui, pour sa part, a choisi la
transparence.
2. Le choix de la transparence par le ministère de l'Economie et des Finances.
Le
nombre et la qualité des documents remis par le ministère de
l'Economie et des Finances ont permis à votre rapporteur de pallier les
défaillances du ministère de l'Emploi et de la Solidarité.
Sollicités, les directeurs du Budget, du Trésor et de la
Prévision ont chacun communiqués les notes rédigées
par leurs services sur le fonds de réserve des retraites.
La Direction du Budget a remis plusieurs notes relatives à la
création du fonds de réserve et aux enjeux budgétaires de
celui-ci.
La Direction du Trésor, pour sa part, a concentré son attention
sur les aspects relatifs à la gestion, aux placements et aux
disponibilités du fonds de réserve.
La Direction de la Prévision a communiqué de nombreuses
études sur les perspectives à long terme du fonds de
réserve ainsi que des éléments de cadrage financier.
Eu égard à leur singularité, deux documents doivent
être signalés :
• une " maquette " de référence sur le
fonds de réserve, cosignée par ces trois directions et qui,
à ce titre, aborde l'ensemble des questions relatives au fonds de
réserve ;
• une note de synthèse relatant l'état des travaux
d'un groupe interministériel présidé par M. Olivier
Davanne et qui, outre les services du ministère de l'Economie et des
finances, comprenait des représentants du Commissariat du Plan ainsi que
ceux de la Direction de la Sécurité sociale.
Le compte rendu des travaux de ce groupe apporte un éclairage utile sur
certaines positions du ministère de l'Emploi et de la Solidarité,
positions qui, jusque-là, n'avaient pas été
dévoilées.
La qualité des entretiens qui ont accompagné, en tant que de
besoin, la remise de ces documents a permis d'éclairer votre rapporteur
sur des points complémentaires.