CHAPITRE VI :
LES OFFICES DU CONGRÈS : DES
INSTITUTIONS INDÉPENDANTES, DONC CONTROVERSÉES
I. UNE ORIGINE COMMUNE : LA VOLONTÉ DU CONGRÈS DE DISPOSER D'UNE EXPERTISE ÉQUILIBRANT CELLE DE L'EXÉCUTIF
Le développement du CRS, du CBO et du GAO a historiquement toujours procédé de la volonté du Congrès de rétablir l'équilibre des pouvoirs entre les pouvoirs exécutif et législatif.
• Fondé en 1914, le CRS ne connut ainsi un réel essor qu'au cours des années 1970 : auparavant, les parlementaires s'appuyaient principalement sur les informations transmises par l'exécutif, mais l'affaire du Watergate et la désinformation du gouvernement sur la guerre du Vietnam ont définitivement sapé la confiance du Congrès.
La défiance du Congrès envers les informations et les analyses transmises par le pouvoir exécutif en matière d'opérations extérieures explique d'ailleurs l'importance prise au sein du CRS par la division des affaires étrangères, du commerce et de la défense.
• De manière similaire, on peut souligner que le GAO fut institué en 1921 par la même loi que celle portant création du Bureau du management et du budget de la Maison Blanche et confiant au Président des États-Unis le soin de transmettre au Congrès une proposition de budget. La création du GAO, c'est à dire le développement du droit de regard du Congrès sur les dépenses publiques, fut donc conçu comme une contrepartie directe à l'accroissement des prérogatives de l'exécutif en matière de procédure budgétaire.
Le GAO devait d'ailleurs accroître son rôle de contre-pouvoir lors des trois grandes périodes d'accélération des dépenses publiques qu'ont connues les États-Unis en dehors des guerres mondiales : les années 1930, avec le New Deal ; les années 1960 avec la guerre du Vietnam et le développement des politiques sociales sous l'administration Johnson ; enfin les années 1980, avec les politiques de relance des dépenses militaires engagées par Jimmy Carter et amplifiées par Ronald Reagan.
• L'histoire de la création de la commission des impôts conjointe est également exemplaire : en 1924, le Sénateur James Couzens fut à l'origine d'une résolution visant à créer une commission d'enquête sur le fonctionnement de l'administration fiscale ( l'Internal Revenue Service ). Les travaux de cette commission d'enquête dénoncèrent vigoureusement le manque de rigueur de l'administration fiscale, notamment sa complaisance vis-à-vis des grandes entreprises. Quelques mois plus tard, l'I.R.S. notifia au Sénateur Couzens un redressement fiscal à hauteur de 10 millions de dollars. Selon les observateurs de l'époque, le Sénateur était l'objet de représailles de la part du Secrétaire d'Etat au trésor, M. Andrew Mellon, qui était également le principal actionnaire de Gulf Oil, entreprise ayant largement bénéficié des agréments favorables ( rulings ) dénoncés par la commission d'enquête.
Pour éviter ce type de « retour de bâton », tout en contrôlant étroitement l'administration fiscale, le Congrès décida alors en 1926 de la création de la commission des impôts conjointe.
• Enfin, le CBO fut créé en 1974 pour éviter la répétition des manoeuvres budgétaires mises en oeuvre par le président Nixon. En effet, ce dernier, qui reprochait au Congrès (démocrate) d'abuser de son initiative financière pour alourdir le déficit par des mesures (sociales) électoralistes, non seulement pratiqua l'impoundment , c'est à dire l'annulation de crédits, sur une échelle inconnue jusqu'alors, mais aussi décida d'utiliser les vastes ressources de son bureau du budget pour faire adopter ou repousser certaines dépenses grâce à une présentation habile.
Cette situation, qui n'est pas sans rappeler celle qu'a connue la France, conduisit le Congrès à se doter d'une structure parlementaire, le CBO, lui permettant notamment de vérifier les évaluations économiques et budgétaires présentées par le Président
• L'origine et le rôle de contre-pouvoirs du CRS, du CBO et du GAO expliquent d'ailleurs l'attraction que ces institutions exercent sur les parlements, notamment européens, qui souhaitent renforcer leurs moyens de contrôle de l'exécutif.
L'observateur européen tend toutefois à oublier que ces institutions ne sont réellement crédibles que parce qu'elles sont indépendantes, non seulement de l'exécutif, mais aussi des organes politiques du Congrès, et que cette indépendance est à double tranchant pour les parlementaires, si bien que les moyens alloués à ces institutions ont été fortement réduits au cours de la dernière décennie.