II. LES MISSIONS DU STAFF DE LA COMMISSION CONJOINTE DES IMPÔTS
A. UN CORPS D'EXPERTS SPÉCIALISÉS EN MATIÈRE FISCALE
De manière générale, le staff de la commission conjointe des impôts constitue, à l'instar du CBO, un petit corps d'experts au service de l'ensemble du Congrès pour les seules questions fiscales.
Ces experts forment un corps non partisan réputé pour son indépendance et sa compétence technique. Le staff de la commission conjointe peut ainsi conduire des études indépendamment du calendrier législatif. De même, les fonctionnaires de la commission conjointe reçoivent directement les contribuables et les groupes d'intérêt concernés par des réformes législatives, à leur demande, à la demande des parlementaires ou de leur propre initiative. Enfin, ils entretiennent des liens étroits avec l'administration fiscale.
Au total, le personnel de la commission conjointe constitue souvent le bras armé du Congrès en matière de fiscalité.
La commission conjointe constitue également la mémoire du Congrès en matière de fiscalité, puisqu'elle est dépositaire de l'ensemble des archives du Congrès en matière de législation fiscale et dispose même d'une collection plus complète que celle de la bibliothèque nationale ( Library of Congress ).
B. UNE MISSION DE CONSEIL AU COURS DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE
A l'instar des fonctionnaires du service des commissions du Sénat français, les fonctionnaires de la commission conjointe des impôts du Congrès jouent un rôle de conseil tout au long de la procédure législative, et ce, pour tous les textes fiscaux et pour l'ensemble du Congrès.
En premier lieu, ces fonctionnaires préparent des notes techniques ( pamphlets ) de quelques pages à plus d'une centaine de pages en vue des auditions des commissions de la Chambre et du Sénat en charge de la fiscalité (c'est à dire la commission des finances du Sénat et la commission des voies et moyens de la Chambre). En général, ces notes décrivent le droit existant et les propositions qui font l'objet des auditions ; elles sont ensuite rendues publiques et la commission conjointe distribue d'ailleurs sur demande aux parlementaires, à leurs collaborateurs et au public une copie de tous ses travaux depuis 1970.
Les fonctionnaires de la commission conjointe aident également les staffers de ces commissions (qui sont, pour leur part, des collaborateurs politiques) à préparer les questions soumises aux personnes auditionnées. Enfin, des fonctionnaires de la commission conjointe assistent aux auditions de la commission des finances du Sénat et de la commission des voies et moyens de la Chambre, où ils répondent le cas échéant aux questions qui leur sont transmises par les parlementaires ou par les collaborateurs de ces commissions.
En second lieu, les fonctionnaires de la commission conjointe aident l'ensemble des parlementaires qui le souhaitent à rédiger des propositions de loi fiscales. Cette aide comprend l'appui à la rédaction technique , ainsi que la préparation d'une description de la proposition. Cette aide peut comprendre la participation à des réunions avec les groupes d'intérêt ou les groupes d'électeurs concernés. En revanche, contrairement aux fonctionnaires du service des commissions du Parlement français, cette aide ne s'étend pas en principe à la préparation de documents « politiques ».
Ensuite, les fonctionnaires de la commission conjointe aident, selon la chambre où le texte est étudié, le président de la commission des finances du Sénat ou le président de la commission des voies et moyens de la Chambre, ainsi que les staffers de la majorité de ces commissions, à préparer l'examen en commission des textes fiscaux. En particulier, les fonctionnaires de la commission conjointe préparent des analyses de la législation proposée, notamment des estimations de coût, et aident à la rédaction de propositions alternatives.
Simultanément, les fonctionnaires de la commission conjointe aident le chef de la minorité et ses staffers , ainsi, le cas échéant, que des membres individuels de la commission des finances du Sénat ou de la commission des voies et moyens de la Chambre, à préparer des propositions alternatives, soit sous la forme d'amendements, soit sous la forme de textes entièrement différents.
Avant une réunion au cours de laquelle la commission des finances du Sénat ou la commission des voies et moyens de la Chambre examine au fond un texte fiscal, les fonctionnaires de la commission conjointe établissent un tableau comparatif de l'ensemble des amendements et des contre-propositions qui ont été formulés. Ils en réalisent également une brève description, ils en évaluent l'impact budgétaire et, s'agissant des principaux textes, ils en estiment les aspects redistributifs.
Le rôle des fonctionnaires de la commission conjointe des impôts est crucial lors des réunions de la commission des finances du Sénat ou de la commissions des voies et moyens de la Chambre consacrées à l'examen au fond un texte fiscal. A cette occasion, le Chief of staff de la commission conjointe siège en effet comme témoin et c'est souvent lui qui décrit les amendements et répond aux questions techniques des autres membres (ce rôle étant exercé par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat français).
Par ailleurs, les fonctionnaires de la commission conjointe aident les collaborateurs de la majorité de la commission à rédiger le rapport de la commission, notamment en rédigeant l'ensemble des parties descriptives (correspondant aux deux premières parties des commentaires d'articles par le rapporteur général de la commission des finances au Sénat français), ainsi que les tableaux récapitulatifs éventuels.
Parallèlement, ils aident aussi les parlementaires et les collaborateurs de la minorité à préparer leurs amendements au texte adopté par la commission.
Lors des séances plénières de chaque chambre, des fonctionnaires de la commission conjointe des impôts sont présents dans l'hémicycle, où ils répondent aux questions éventuelles des parlementaires. Ils ont aussi préparé des estimations de coût pour les amendements susceptibles d'être déposés.
Après l'adoption éventuelle d'un texte par les deux chambres dans des termes différents, les fonctionnaires de la commission conjointe des impôts préparent des tableaux comparatifs pour la conférences mixte paritaire. Ils aident les membres de la commission mixte paritaire à préparer à l'avance des solutions de compromis .
Enfin, lors des commissions mixtes paritaires, le Chief of staff de la commission conjointe des impôts joue le même rôle formel de description et d'explication des enjeux techniques qu'en commission. En outre, les fonctionnaires de la commission conjointe ont la responsabilité des relevés de décision des conférences mixtes paritaires, qu'ils exposent non seulement aux autres parlementaires, mais aussi aux media.
Notons que les missions de conseil des fonctionnaires de la commission conjointe s'étendent aux conventions fiscales , qui doivent être ratifiées par le Sénat et y sont examinées par la commission des affaires étrangères. S'agissant des conventions fiscales, les fonctionnaires de la commission conjointe préparent ainsi des notes techniques, offrent des services de conseil, sont souvent formellement auditionnés pour présenter les conventions, préparent le rapport de la commission, enfin, aident à la rédaction de la résolution (et notamment des réserves) du Sénat.
Enfin, au delà de ces missions de conseil liées directement à l'activité législative, les fonctionnaires de la commission des impôts conjointe réalisent des rapports relativement généraux , soit sur demande de commissions, soit de leur propre initiative. Ces rapports ne sont pas signés par leurs auteurs, mais se présentent comme des rapports « préparés par le staff » de la commission des impôts conjointe.
A titre d'exemple, le staff de la commission des impôts conjointe a publié en février 2001, en vue d'auditions de la commission des finances du Sénat, un rapport d'une trentaine de pages présentant en une demi à une page l'ensemble des régimes d'incitation fiscale aux dépenses d'éducation initiale et de formation continue, ainsi que leur articulation, avec des annexes détaillant l'évolution du coût et du financement de l'enseignement supérieur, puis exposant de manière remarquablement claire les fondements théoriques des incitations fiscales à la formation, le traitement fiscal qui devrait être réservé aux dépenses individuelles de formation dans un monde idéal, enfin, l'analyse économique des régimes fiscaux actuellement en vigueur. Rédigé dans un style neutre, relativement technique, mais très clair, ce rapport ne formule aucune recommandation.