III. LES MISSIONS STATUTAIRES D'ÉVALUATION DU CBO
A. LE POINTAGE DES TEXTES LÉGISLATIFS
1. Les finalités de l'évaluation de l'impact budgétaire des textes législatifs
Les titres III et IV du Congressional Budget Act de 1974 assignent pour mission au CBO de procéder de manière objective, non-partisane et indépendante au « pointage » ( scoring ) de l'impact budgétaire sur cinq ans au moins de toutes les propositions de textes législatifs (autres que les propositions de loi relatives aux crédits, les Appropriations Bills ) examinés par des commissions du Congrès, et susceptibles de modifier le niveau des dépenses ou des recettes fédérales.
Ces estimations doivent être jointes aux rapports préparés par les commissions concernées. En pratique, les staffers des commissions concernées doivent donc alerter le CBO avant l'examen de ces textes en commission, au nombre de 100 à 200 par an.
Ensuite, ces estimations sont entièrement révisées à chaque étape de la procédure législative, pour tenir compte des amendements éventuels apportés aux propositions de texte, soit en commission, soit en séance plénière de l'une ou l'autre chambre.
Par ailleurs, le CBO a la responsabilité de fournir des estimations de dépenses effectives aux commissions du Congrès en charge des crédits. En effet, les chiffres contenus dans les lois d'autorisation budgétaire ( Appropriations ) sont des montants de crédits budgétaires, de sorte que les dépenses effectives, qui en résultent peuvent être inférieures ou décalées dans le temps.
Enfin, à la demande des présidents ou des responsables de la minorité des commissions compétentes au fond, des commissions du budget de la chambre et du Sénat, ainsi que les leaders de la majorité et de la minorité de chaque chambre, le CBO peut également préparer des estimations préliminaires de l'impact budgétaire de tout ou partie des propositions de textes qui sont envisagées, mais pas encore déposées. Par exemple, le CBO peut proposer une estimation du coût budgétaire d'un amendement encore à l'étude.
De même, dans la mesure où ses ressources le lui permettent, le CBO estime le coûts des propositions de textes ou des amendements que des parlementaires envisagent de déposer à titre personnel.
Ces estimations de coût servent deux finalités .
En premier lieu, ces estimations servent au Congrès à « faire respecter [en interne] sa résolution budgétaire conjointe ».
En effet, le CBO collationne ces estimations dans le cadre de tableaux de pointage , qui permettent de suivre l'impact budgétaire de toutes les propositions de loi à chaque étape de la procédure législative, depuis leur examen en commission jusqu'à leur promulgation, et qui permettent au Congrès de savoir dans quelle mesure les dispositions adoptées ou étudiées sont compatibles avec les limites aux dépenses discrétionnaires prévues par la loi, avec sa résolution budgétaire annuelle, et avec les plafonds alloués à chaque commission dépensière.
Concrètement, les tableaux de pointage relatifs aux dépenses « discrétionnaires » recensent en effet pour chacune des treize fonctions (agriculture, transports, opérations étrangères, eau et énergie, intérieur, trésor et service postal, défense, district fédéral de Columbia, etc.) couvertes par les commissions dépensières compétentes au fond et par les treize sous-commissions correspondantes de la commission des crédits :
- les plafonds fixés dans le cadre de la résolution budgétaire conjointe , tant en terme de crédits autorisés ( Appropriations ), qu'en terme de dépenses effectives ( Outlays ) ;
- le niveau total des crédits autorisés et des dépenses effectives, en distinguant les crédits non exceptionnels des crédits « exceptionnels » (c'est à dire qui ont vocation à ne pas être pris en compte dans les plafonds prévus) tels qu'ils résultent des derniers actes législatifs (passage en commission, adoption par une chambre en séance plénière ou commission mixte paritaire) ;
- enfin, la différence entre les montants précédents, souvent significative, notamment pour les budgets civils.
Rappelons que les crédits sont débattus simultanément dans les deux chambres, d'une part, que ces tableaux de pointage recensent l'impact budgétaire de l'ensemble des textes en discussion, d'autre part. En conséquence, le CBO établit un tableau de pointage pour chaque chambre.
Comme il a été souligné supra, ces limites ne sont pas d'application directe et automatique, puisque leur respect doit être soulevé au travers un rappel au règlement et peut être repoussé sous certaines conditions. Lorsque ses estimations suggèrent qu'une mesure législative conduirait au dépassement des plafonds de dépenses prévus, le CBO se contente d'ailleurs d'informer les staffers des commissions concernées, mais ne formule aucun jugement quant à la mise en oeuvre d'un rappel au règlement.
S'agissant ainsi du budget 2001, les plafonds initialement prévus ne seront pas respectés : non seulement les dépenses finalement votées dépassent de plusieurs pourcents les plafonds prévus, mais s'y ajoutent par surcroît des dépenses « exceptionnelles » dans onze secteurs sur treize, pour un montant total d'une dizaine de milliards de dollars.
Néanmoins, les estimations de coût réalisées par le CBO font désormais partie intégrante du processus législatif et les commissions s'y réfèrent de plus en plus.
Au delà de son mandat légal de pointage, le CBO joue donc un rôle croissant de conseil en amont du dépôt des textes. En particulier, les commissions demandent souvent au CBO comment régler les paramètres de leurs propositions de lois ou de leurs amendements de manière à atteindre un objectif donné en termes de dépenses ou d'économies budgétaires.