N° 265
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 5 avril 2001 Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 avril 2001 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) à la suite d'une mission effectuée du 5 au 13 septembre 2000 par une délégation chargée d'étudier la réforme des systèmes de retraite en Suède et en Italie,
Par MM. Jean DELANEAU, Jacques BIMBENET, Louis BOYER,
Mme
Marie-Madeleine DIEULANGARD, MM. Claude DOMEIZEL, Guy FISCHER, Alain GOURNAC,
Jean-Louis LORRAIN et Alain VASSELLE,
Sénateurs.
(1) Cette délégation est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
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Retraite. |
SOMMAIRE
Pages
TRAVAUX DE LA COMMISSION 3
AVANT-PROPOS 10
I. LA RÉFORME DES RETRAITES EN SUÈDE 12
A. LA NÉCESSAIRE RÉFORME DES RÉGIMES PUBLICS DE RETRAITE SUÉDOIS 12
1. Le système national de sécurité sociale 13
2. Le régime complémentaire public obligatoire par répartition (régime ATP) 13
3. Un système critiqué et déséquilibré à long terme 14
B. UNE CONCERTATION LONGUE ET APPROFONDIE 15
1. Un processus initié en 1984 16
2. L'adoption des principes généraux de la réforme en 1994 18
3. La définition des modalités de la réforme en 1998 19
C. UNE RÉFORME AMBITIEUSE QUI CONJUGUE RÉPARTITION ET CAPITALISATION 20
1. Le régime par répartition 21
2. Le régime en capitalisation 23
3. La période de transition 24
4. Les questions en suspens 26
II. LA RÉFORME DES RETRAITES EN ITALIE 28
A. UN SYSTÈME PUBLIC DE RETRAITE PARTICULIÈREMENT GÉNÉREUX 28
1. Une multiplicité de régimes 29
2. Des modalités très avantageuses de calcul des droits à la retraite 31
3. Un système déséquilibré 32
B. UNE RÉFORME PROFONDE ET CONSENSUELLE 33
1. La réforme Amato (1992) 33
2. La réforme Dini (1995) 36
3. Le prolongement de la réforme par le Gouvernement Prodi (1997) 39
C. UNE RÉFORME ENCORE INACHEVÉE 40
1. Les limites des réformes 40
2. Les incertitudes quant aux suites à donner aux réformes 41
3. Le débat sur les fonds de pension 42
PROGRAMME DE LA MISSION 45
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le jeudi 21 décembre 2000, sous la présidence de M. Jean Delaneau président, la commission a entendu une communication du président sur la mission d'information de la commission consacrée à l'étude de la réforme des systèmes de retraite en Suède et en Italie .
M. Jean Delaneau, président, a rappelé que la commission choisissait d'effectuer des missions d'informations dans des pays étrangers qui, bien qu'ayant une culture, des traditions et des systèmes sociaux spécifiques, étaient confrontés à des défis comparables à ceux qui caractérisent la France. L'étude des solutions retenues, des réformes entreprises par ces pays constituait ensuite de précieux enseignements qui guidaient, ou du moins éclairaient, le travail du législateur.
M. Jean Delaneau, président, a relevé que , dans cette perspective, il était apparu judicieux à la commission d'étudier en Italie et en Suède la façon dont ces deux pays avaient réussi à réformer leurs systèmes de retraite. Le choix de ces deux pays ne devait naturellement rien au hasard : l'Italie et la Suède constituent les seuls exemples de pays industrialisés qui, au-delà de simples ajustements, ont opéré une transformation profonde du système de retraite lui-même.
M. Jean Delaneau, président, a indiqué que cette mission s'était déroulée du 5 au 13 septembre 2000, avait débuté par un séjour de quatre jours à Stockholm et s'était achevée par un séjour d'une même durée à Rome. La délégation qu'il présidait était composée de Mme Marie-Madeleine Dieulangard, de MM. Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Claude Domeizel, Guy Fischer, Alain Gournac, Jean-Louis Lorrain et Alain Vasselle. Tant en Suède qu'en Italie, les membres de la délégation avaient pu rencontrer les principaux acteurs des réformes engagées : actuels et anciens ministres, parlementaires, dirigeants des syndicats de travailleurs et d'employeurs, universitaires et experts.
M. Jean Delaneau, président, a souligné que la Suède avait procédé à une réforme majeure de son système public de retraite : elle était ainsi en train de passer d'un système à deux étages, composé d'une retraite de base forfaitaire et d'une retraite complémentaire proportionnelle aux revenus, à un système unique à cotisations définies.
Il a fait observer qu'avant que ne soit adoptée cette réforme, le système de retraite suédois avait fait l'objet d'un débat très approfondi qui s'était déroulé sur une vingtaine d'années. Le processus de réforme avait ainsi été engagé au début des années 1990, suite aux conclusions et propositions présentées par une commission instituée au début de la décennie 1980. Un groupe de travail composé des représentants des sept partis siégeant à cette époque au Parlement avait alors été institué. Les partis de la gauche et de l'environnement renonçaient cependant, peu après, à participer à cette démarche.
M. Jean Delaneau, président, a précisé que si les principes d'une telle réforme avaient été adoptés par le Parlement dès le 8 juin 1994, les modalités pratiques du nouveau régime de retraite qui viendra remplacer le régime de la pension de base et celui de la pension complémentaire (ATP), n'avaient été adoptées que quatre ans plus tard, le 8 juin 1998, à une très large majorité (257 pour, 17 contre et 16 abstentions). La réforme était entrée en vigueur le 1er janvier 1999, mais les premières pensions de retraite qui en résultent ne seraient versées qu'à partir de janvier 2001.
M. Jean Delaneau, président, a considéré que la Suède avait ainsi opéré une réforme ambitieuse, qui conjuguait répartition et capitalisation. Le nouveau régime, basé sur le montant et la durée des cotisations, est obligatoire et s'applique partiellement aux personnes nées entre 1935 et 1953, intégralement aux personnes nées à partir de 1954. Le montant de la cotisation au système des retraites sera de 18,5 % des revenus, avec un plafond de 278.000 couronnes suédoises, soit environ 220.000 francs par an. Les salariés dépassant ce plafond devront avoir recours à d'autres dispositifs s'ils souhaitent obtenir une retraite plus importante. Les indemnités seront calculées sur la moyenne des revenus pendant la totalité de la vie active et non plus seulement sur les 15 meilleures années, comme c'est le cas aujourd'hui. Les cotisations seront financées à parité par l'employeur et le salarié, chacun à hauteur de 9,25 % du salaire brut (soit en fait 8,47 % pour le salarié si on tient compte des dégrèvements fiscaux). Les cotisations des salariés sont ainsi passées de 6,95 % du salaire brut en 1999 à 7 % en 2000 et devraient augmenter progressivement pour atteindre 8,47 %.
Pour prétendre à une retraite de base à taux plein, il faudrait avoir résidé en Suède pendant une durée minimale de 40 ans et cette retraite ne sera versée qu'à partir de l'âge de 65 ans. L'âge de départ à la retraite, décidé par le cotisant, pourra varier entre 61 et 67 ans. Le montant de la pension versée dépendra en conséquence de ce critère : plus la pension sera versée tard, plus son montant sera élevé et vice-versa. Les cotisations et les versements du système de répartition seront également liés à la croissance économique. Les retraites seront ainsi indexées sur la croissance moyenne réelle du revenu. Le système de retraite sera également sensible aux évolutions démographiques. Le montant de la pension accordé sera calculé selon l'espérance de vie moyenne au moment du départ à la retraite.
M. Jean Delaneau, président, a précisé que, sur les 18,5 % de cotisation totale, 16 % seront destinés à financer le régime général (système de répartition) et 2,5 % alimenteront un compte individuel de capitalisation. Le cotisant aura donc droit au moment de son départ à la retraite à deux types d'indemnités : l'une fondée sur ses revenus et ses cotisations (Inkomstpension) et l'autre fonction du rendement de ses placements (Premiepension). Quatre fonds " tampon " d'égale importance vont être créés, à partir des cinq premiers fonds nationaux de retraite " AP-fonden " sur les sept qui existent à ce jour, pour permettre le passage de l'ancien au nouveau système. Ils seront créés en janvier 2001 et auront pour mission de lisser les écarts temporaires entre les cotisations et les versements.
M. Jean Delaneau, président, a indiqué que pour la gestion des placements individuels (Premiepension), chaque Suédois devrait désormais choisir entre une société de bourse publique et environ 800 sociétés de bourse privées, suédoises ou étrangères. Les salariés qui ne feraient pas de choix, volontairement ou involontairement, verront leur placement géré par le 7 e fonds national de retraite. Une autorité de surveillance a été instituée en juillet 1998 pour contrôler le bon fonctionnement du système de capitalisation et servir d'intermédiaire entre le gestionnaire du compte et le cotisant. Son budget de fonctionnement sera financé par les cotisants, à raison d'une contribution de 300 couronnes suédoises par an, soit environ 250 francs.
M. Jean Delaneau, président, a constaté que la mise en place de ce nouveau système semblait cependant susciter des difficultés pratiques et un certain scepticisme de l'opinion. Nombre de problèmes restaient en effet en suspens : la nécessaire compensation salariale du fait de l'importante augmentation des cotisations à la charge des salariés de 6,95 % à 8,47 % des revenus, les modalités pratiques de fonctionnement du système d'indexation des cotisations et des pensions sur la croissance économique, l'application du principe de la flexibilité de l'âge de départ à la retraite et, notamment, son articulation avec les règles du marché du travail. Le Gouvernement espère que les salariés et les employeurs arriveront, par la négociation, à des accords collectifs sur ce point. Si tel n'est pas le cas, il envisage de légiférer.
M. Jean Delaneau, président, a jugé que le processus de la réforme n'était donc pas totalement achevé et qu'il faudrait vraisemblablement attendre la fin de l'année 2001 pour pouvoir en dresser un premier bilan.
Il a ensuite évoqué la réforme des retraites en Italie. Il a souligné que l'Italie présentait, au sein des pays de l'OCDE, les perspectives démographiques les plus défavorables, mais que son système de retraite restait l'un des plus généreux au monde et son financement, assuré pour un tiers par le budget de l'Etat, s'élevait d'ores et déjà à 14 % du produit intérieur brut (PIB) italien. Ce constat avait conduit l'Italie à engager, à l'image de la Suède, des réformes importantes de son système public de retraite.
M. Jean Delaneau, président, a observé que les entretiens qu'avait pu avoir la délégation dans ce pays avaient permis d'apprécier le consensus qui a caractérisé les réformes passées, comme les divergences sur les suites à leur donner.
Il a souligné que l'Italie avait procédé, depuis 1992, à une profonde réforme de son système de retraite, réforme réalisée en deux grandes étapes : en 1992, puis de 1995 à 1997.
M. Jean Delaneau, président, a expliqué qu'en 1992, le Gouvernement de M. Giuliano Amato, face à l'ampleur de la crise des finances publiques, avait pris des mesures d'urgence qui avaient recueilli un consensus général grâce à la prise de conscience, par tous, de la gravité de la situation. Le projet de réforme du Gouvernement de coalition de M. Giuliano Amato a, en effet, été conçu après la crise monétaire de l'été 1992 et la sortie de la lire du système monétaire européen (SME), dans le contexte d'une opinion publique passablement traumatisée. La réforme de 1992 s'est traduite principalement par un allongement progressif de la période du revenu de référence pour le calcul des droits (portée à 20 ans en 2000), par l'indexation des retraites sur les prix, et non plus sur les salaires nominaux, et par le relèvement progressif de l'âge de départ obligatoire à la retraite (à 65 ans pour les hommes et 60 ans pour les femmes, à raison d'une année tous les deux ans jusqu'en 2002).
M. Jean Delaneau, président, a indiqué que le projet présenté en 1994 par le Gouvernement de M. Silvio Berlusconi poursuivait dans la voie d'un durcissement, à effets immédiats, des paramètres des régimes (notamment en prévoyant de pénaliser les départs avant l'âge normal par l'application de taux de réduction aux pensions servies). Le conflit social majeur que ce projet avait engendré en octobre et novembre 1994 était à l'origine de la chute du Gouvernement Berlusconi.
M. Jean Delaneau, président, a souligné que quelques semaines plus tard, les syndicats proposaient pourtant d'eux-mêmes ce qui allait devenir quelques mois plus tard la réforme Dini. De 1995 à 1997, les gouvernements de MM. Lamberto Dini et Romano Prodi avaient mis en oeuvre des mesures plus structurelles visant à harmoniser les règles des différents régimes et à passer d'un régime rétributif à un régime contributif (montant des pensions égal au montant des cotisations, avec coefficient correcteur des évolutions démographiques et économiques). Le consensus avait pu être obtenu grâce à la négociation avec les partenaires sociaux.
M. Jean Delaneau, président, a souligné que l'objectif affiché de ces réformes était de stabiliser, dans un premier temps, le poids des retraites dans le PIB aux alentours de 15 %, puis d'arriver, à terme, à égaliser recettes et dépenses du régime. Il a fait valoir que la réforme du Gouvernement Dini était très particulière, puisqu'elle reprenait quasiment sans modification le projet présenté en janvier 1995 par la plate-forme regroupant les trois grandes centrales italiennes. Le négociateur gouvernemental, M. Tiziano Treu n'avait en effet pas jugé utile de présenter un contre-projet.
M. Jean Delaneau, président, a jugé que la longueur de la période de transition, ainsi que le lent durcissement des conditions d'accès aux pensions d'ancienneté, affaiblissaient cependant singulièrement la portée de la réforme Dini, en en faisant une solution de long terme insuffisante pour viabiliser les équilibres financiers à court et moyen terme (seulement 0,6 % de PIB d'économies par an sur la période 1996-2005). Pour sa part, la réforme Prodi accélérait le durcissement des conditions d'accès aux pensions d'ancienneté, avec en particulier le passage à 40 ans de cotisations requises dès 2004 au lieu de 2008. L'exonération jusqu'en 2001 des ouvriers et assimilés du privé, qui représentaient 70 % de la base potentielle des personnes concernées, réduisait cependant singulièrement la portée immédiate de cette mesure. Au total, les résultats obtenus pouvaient apparaître faibles en regard de la gravité de la situation et des efforts de concertation et de communication déployés par le Gouvernement tout au long de l'année 1997.
M. Jean Delaneau, président, a estimé que les avis divergeaient toutefois aujourd'hui sur le bilan de ces réformes et sur les suites à leur donner. Les syndicats s'affirmaient satisfaits en l'état actuel des choses : le poids des pensions dans le PIB avait été stabilisé, et toute nouvelle modification du régime ne pouvait être, selon eux, que suspendue aux résultats de l'évaluation de la réforme prévue pour 2001. La majorité et l'opposition restaient également prudentes avant les élections de 2001, qui précéderont vraisemblablement l'évaluation et donc toute accélération ou accentuation de la réforme.
M. Jean Delaneau, président, a indiqué que le débat se focalisait désormais sur le développement des fonds de pensions et ses modalités. Le système de retraite italien était désormais articulé autour de trois piliers :
- le système public : système par répartition, qui fournit aujourd'hui (système rétributif) une pension égale à 80 % du salaire, et devrait représenter demain (système contributif) 60 % du salaire ; le montant de la cotisation est de 32,7 % du salaire ;
- les fonds de pensions " contractuels " : négociés au niveau des branches, ils sont collectifs et redistributifs ; l'abondement obligatoire est paritaire (deux fois 1,5 % du salaire), comme la gestion ; les abondements font l'objet de déductions fiscales et sociales, dans la limite d'un plafond ;
- les fonds de pensions " ouverts " : l'adhésion est facultative et individuelle.
M. Jean Delaneau, président, a expliqué que le débat se portait aujourd'hui sur les modalités de développement de ces fonds de pensions, objectif qui recueillait l'approbation de tous les acteurs, conscients que la baisse du montant des pensions publiques rend impératif le développement de régimes complémentaires.
Il a souligné que le système italien présentait cependant une originalité qui était au centre des projets de réforme : le TFR (traitement de fin de rapport), pécule équivalent à 7 % de la rémunération totale du travailleur, qui lui est versé par son entreprise lorsqu'il la quitte. Il a indiqué que le Gouvernement venait de déposer un projet de loi visant à transférer ce TFR des caisses des entreprises vers les fonds de pension, ce qui soulevait de nombreux débats : les syndicats y étaient favorables, mais à condition que ce TFR ne puisse -du moins durant une période minimale de quatre ans- être versé qu'aux fonds contractuels, fonds collectifs à la gestion desquels ils participent, et qui conservent un objectif redistributif. Les entreprises d'assurance y étaient également très favorables, à condition que le TFR puisse être transféré sur tous les types de supports, y compris les fonds privés à adhésion individuelle. Le patronat restait en revanche réticent à l'idée d'un transfert du TFR, qui se traduirait par la perte de ce qui constitue aujourd'hui pour les entreprises une source gratuite de financement. Il réclame donc au Gouvernement des contreparties, qui pourraient prendre la forme d'une baisse massive des cotisations au système public.
M. Jean Delaneau, président, a considéré qu'il semblait en tout état de cause que le système de retraite ne subirait pas de réforme profonde avant l'évaluation de la réforme en cours, prévue pour 2001, qui n'aurait vraisemblablement lieu qu'au lendemain des élections législatives, compte tenu de la sensibilité politique de ce sujet en Italie.
Il a estimé que, par delà les différences, plusieurs traits communs ressortaient de l'analyse des réformes engagées en Suède et en Italie : la volonté marquée de trouver un consensus entre les différentes forces politiques et sociales, le choix de modifier de façon profonde les paramètres de la répartition (âge de la retraite, durée et montant de cotisation...), et le recours à la capitalisation comme complément de la répartition.
Il a souligné qu'il ne s'agissait naturellement pas de chercher à importer dans notre pays des solutions toutes faites pour répondre aux problèmes que connaît notre système de retraite. L'analyse des expériences étrangères pouvait toutefois contribuer à l'élaboration et à l'introduction d'innovations ou de solutions originales, correspondant à notre contexte national. A cet égard, les évolutions souvent audacieuses des systèmes de retraite suédois et italiens méritaient, en bien des aspects, d'être prises en considération.
La commission a décidé la publication, sous la forme d'un rapport d'information, des conclusions de la mission.
M. Jean Delaneau, président, a indiqué qu'il adresserait la communication qu'il venait de présenter aux membres de la délégation afin qu'ils puissent faire part de leurs observations éventuelles, dont la teneur serait intégrée au rapport publié.