AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Soucieuse d'éclairer par ses travaux les réflexions engagées par notre pays sur l'avenir de son système de retraite, une délégation de la commission des Affaires sociales du Sénat s'est rendue en Suède et en Italie du 5 au 13 septembre 2000 afin d'étudier la façon dont ces deux pays avaient réussi à réformer leurs régimes publics de retraite.
Le choix de ces deux pays ne devait naturellement rien au hasard : l'Italie et la Suède constituent les seuls exemples de pays industrialisés qui, au-delà de simples ajustements, aient opéré une transformation profonde du système de retraite lui-même.
La commission a ainsi choisi d'aller observer sur place les expériences menées par deux pays qui, bien qu'ayant une culture, des traditions et des systèmes sociaux spécifiques, sont confrontés à des défis comparables à ceux que connaissent la France. L'étude des solutions retenues, des réformes entreprises par ces pays constitue de précieux enseignements qui guident, ou du moins éclairent, le travail du législateur.
La mission de la commission a débuté par un séjour de quatre jours à Stockholm et s'est achevée par un séjour d'une même durée à Rome. La délégation, conduite par Jean Delaneau, président de la commission, était composée de Mme Marie-Madeleine Dieulangard, de MM. Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Claude Domeizel, Guy Fischer, Alain Gournac, Jean-Louis Lorrain et Alain Vasselle.
Tant en Suède qu'en Italie, la délégation a pu rencontrer les principaux acteurs des réformes engagées : actuels et anciens ministres, parlementaires, dirigeants des syndicats de travailleurs et d'employeurs, universitaires et experts.
La délégation souhaite à cet égard exprimer ses remerciements les plus vifs à l'ensemble des personnalités qui l'ont reçue ainsi qu'à S. Exc. M. Patrick Imhaus, Ambassadeur de France en Suède, et à S. Exc. M. Jacques Blot, Ambassadeur de France en Italie, qui lui ont réservé un accueil particulièrement chaleureux et ont prévu, à son attention, un programme de travail de très grande qualité.
Elle exprime sa gratitude à M. Christian Masset, Ministre conseiller à l'ambassade de France à Rome, qui a bien voulu organiser en son honneur un dîner de travail particulièrement instructif.
Elle remercie également Mme Sylvie Sturel, Deuxième conseiller, M. Jean-Marie Guastavino, conseiller pour la culture et la science, M. Jean-Emmanuel Paillon, stagiaire ENA, à l'ambassade de France à Stockholm, ainsi que M. Patrice Bergamini, Premier secrétaire, et M. Gauthier Maigne, stagiaire ENA, à l'ambassade de France à Rome, qui ont apporté un concours efficace et constant à l'organisation et au bon déroulement de la mission d'information.
La délégation souhaite enfin exprimer sa reconnaissance à S. Exc. M. Federico Di Roberto, Ambassadeur d'Italie en France, et à S. Exc M. Örjan Berner, Ambassadeur de Suède en France, qui l'ont très aimablement accueillie à Paris pour des réunions de travail préalables à ce déplacement.
I. LA RÉFORME DES RETRAITES EN SUÈDE
La Suède vient de procéder à une réforme majeure de son système public de retraite : elle est ainsi en train de passer d'un système à deux étages, composé d'une retraite de base forfaitaire et d'une retraite complémentaire proportionnelle aux revenus, à un système unique à cotisations définies.
Cette réforme est originale parce qu'elle s'appuie sur une refonte totale des modalités d'acquisition et de calcul des droits à la retraite, avec la création de deux régimes obligatoires, l'un en répartition, l'autre en capitalisation.
La plupart des pays ayant réformé leur système de retraite ou projetant de le faire, ont choisi de conserver les régimes existants et d'en modifier les paramètres, en resserrant les conditions d'octroi des pensions de retraite et en aménageant les modalités de financement. C'est par exemple ce qu'a choisi de faire la France en 1993, à l'occasion de la réforme dite " Balladur ".
Comme le souligne l'économiste Laurent Vernière 1 ( * ) , cette approche est qualifiée de " réforme des paramètres " alors que la Suède, avec d'autres pays, a choisi de rénover totalement son système de retraite dans le but de le rendre à la fois financièrement viable à long terme, plus équitable et plus transparent.
A. LA NÉCESSAIRE RÉFORME DES RÉGIMES PUBLICS DE RETRAITE SUÉDOIS
Avant la réforme, le système public de retraite était composé de deux parties : une retraite de base, versée par le système national de sécurité sociale, et une retraite complémentaire obligatoire. Au total, ces deux éléments assuraient un taux de remplacement moyen d'environ 65 %. L'âge normal de départ à la retraite était fixé à 65 ans, depuis le 1 er juillet 1976 2 ( * ) . Le départ pouvait cependant être repoussé jusqu'à 70 ans et anticipé à 60 ans avec un ajustement actuariel de la pension.
A ces deux piliers du système public de retraite, il convient d'ajouter deux autres dispositifs, à caractère privé : les régimes conventionnels de branche, auxquels adhèrent la quasi-totalité des actifs - 50 % des Suédois y ont recours- et les assurances privées. Ces deux dispositifs n'ont pas été concernés par la réforme.
1. Le système national de sécurité sociale
Créé en 1913 et réformé en 1948, ce dispositif verse une pension universelle forfaitaire (Folkpension ou FP) à tous les résidents suédois 3 ( * ) , indépendamment de leur activité professionnelle antérieure. La pension de base est en effet la même pour tout le monde sauf lorsque les deux conjoints reçoivent chacun une pension de vieillesse. La pension FP est ainsi égale à 0,96 x montant de base 4 ( * ) pour un célibataire et 0,78 x montant de base pour chaque membre d'un couple.
Les pensions FP étaient financées par une cotisation sociale au taux de 5,86 % à la charge des employeurs et par des transferts budgétaires.
2. Le régime complémentaire public obligatoire par répartition (régime ATP)
Créé en 1960, il verse des pensions complémentaires contributives dont le montant est lié aux revenus d'activité. La pension est calculée sur la base du salaire moyen des quinze meilleures années et une activité professionnelle d'au moins 30 ans est requise pour percevoir une pension à taux plein 5 ( * ) .
Le taux maximal de remplacement de la part du salaire au-delà du montant de base est de 60 % jusqu'à un plafond de 7,5 montants de base. Les pensions sont revalorisées selon l'indice des prix à la consommation. Un supplément de pension et des prestations supplémentaires d'aide au logement sont versées aux personnes qui ne perçoivent pas de retraite complémentaire ou dont la retraite complémentaire est d'un faible montant.
Les pensions ATP ont été jusqu'en 1993 financées par le seul employeur : la cotisation s'élevait à cette date à 13 % de la totalité du salaire. Depuis 1994 est prélevée une cotisation du salarié. En 1998, le taux employeur était de 6,40 % et le taux salarié de 6,95 %.
Le régime ATP complétait ses ressources par les produits financiers de son fonds de réserve. En effet, le régime ATP a été, dès sa création, un régime par répartition avec un préfinancement partiel de ses engagements, c'est-à-dire que des réserves collectives ont été progressivement accumulées. La constitution de réserves visait deux objectifs 6 ( * ) : lisser le taux de cotisation, et compenser la baisse du taux d'épargne des ménages consécutive à l'introduction du régime ATP.
Les réserves représentent actuellement 34 % du PIB, soit 5,1 années de prestations ATP. Elles sont gérées par le " National Pension Insurance Fund " via des fonds appelés AP-funds. Ils sont au nombre de 6, 85 % des réserves sont gérées par les fonds 1-3 qui ne peuvent investir que dans des actifs non risqués ayant le rendement à long terme le plus élevé. Les fonds 4-6 ont été créés en 1974 pour investir en actions, les actifs étrangers ne pouvant pas dépasser 10 % du total du portefeuille.
3. Un système critiqué et déséquilibré à long terme
Comme la majorité des pays occidentaux, la Suède est aujourd'hui confrontée à l'inadaptation de son système public de retraite du fait de l'évolution démographique du pays et du déséquilibre croissant entre cotisants et retraités. L'allongement régulier de l'espérance de vie et l'arrivée à l'âge de la retraite des générations du baby boom auront en Suède des effets similaires à ceux attendus dans la plupart des pays développés. Le taux de dépendance démographique devrait passer de 3,3 cotisants pour un retraité en 2000, à 2,4 cotisants pour un retraité en 2020 : si 100 actifs financent en 2000 30 retraités, ils devront en financer entre 41 et 44 d'ici 2025. Sans modification des règles en vigueur, le coût des retraites atteindrait à cette date l'équivalent de 36 % de la masse salariale.
Outre qu'il n'était pas viable à long terme, l'ancien système de retraite était en outre critiqué car les modalités de calcul de la pension fondées sur les quinze meilleures années d'activité salariale favorisaient les carrières courtes et ascendantes au détriment des carrières longues et faiblement ascendantes.
Statistiques pour l'année 1998 7 ( * )
|
Nombre de retraités (hors réversion et invalidité) |
|
|
- Pension FP |
1.594.000 |
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- Pension ATP |
1.343.000 |
|
Pension moyenne (couronnes) |
|
|
Hommes |
|
|
- Pension FP |
29.837 |
|
- Pension ATP |
90.718 |
|
Femmes |
|
|
- Pension FP |
35.079 |
|
- Pension ATP |
44.364 |
|
Réserves du régime ATP ( milliards de K ) |
641,4 |
|
- AP-fund 1-3 |
587,7 |
|
- AP-fund 4-6 |
53,7 |
|
Réserves en % du PIB |
34,2 |
|
- AP-fund 1-3 |
31,4 |
|
- AP-fund 4-6 |
2,8 |
|
Pensions versées ( milliards de K ) |
193,3 |
|
- Pension FP + supplément |
67,8 |
|
- Pension ATP |
125,5 |
|
Pensions en % du PIB |
10,3 |
|
- Pension FP + supplément |
3,6 |
|
- Pension ATP |
6,7 |
(1 couronne suédoise = 0,79 franc)
* 1 Cf. Laurent Vernière, " La réforme du système de retraite suédois : l'apparition d'un nouveau modèle de réforme ? ", dans Questions retraite, Document de travail de la Caisse des dépôts et consignations , n° 99-21, septembre 1999.
* 2 Il était fixé à 67 ans depuis 1913.
* 3 Depuis 1973, pour bénéficier de la pension FP à taux plein, il faut avoir résidé en Suède pendant 40 ans entre les âges de 16 et 64 ans ou avoir exercé pendant 30 ans une activité professionnelle rémunérée assujettie à la sécurité sociale. Lorsque ces conditions ne sont pas remplies, la retraite est réduite proportionnellement.
* 4 En 1998, le montant de base était de 36.400 couronnes pour calculer le montant des pensions et de 37.100 couronnes pour déterminer l'assiette des cotisations. Le montant de base est une unité de compte qui permet de convertir en points les cotisations versées et de calculer le montant de la pension. Une couronne suédoise valait alors 75 centimes. Elle vaut environ 79 centimes aujourd'hui.
* 5 Lorsqu'une personne a exercé une activité rémunérée pendant moins de 30 ans, sa pension est réduite proportionnellement.
* 6 Cf. Laurent Vernière, op. cit. p. 3.
* 7 Source : L. Vernière, op. cit. p. 3.