B. LA CRÉATION DE LA TGAP EN 1999
L'article 45 de la loi de finances pour 1999 22 ( * ) a créé, à compter du 1 er janvier 1999, au profit du budget de l'Etat, une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) qui s'est substituée aux cinq taxes auparavant affectées à l'ADEME.
Deux raisons principales, que votre rapporteur spécial estime contestables, ont été avancées par le gouvernement pour justifier devant le Parlement la création de la TGAP :
1- d'une part, moderniser, unifier et simplifier la fiscalité pesant sur les activités polluantes, considérant notamment que l'existence des taxes multiples dans le domaine de la protection de l'environnement ne favorisait pas la lisibilité de la politique fiscale de lutte contre les pollutions et occasionnait souvent des difficultés de gestion ;
2- et, d'autre part, mettre en oeuvre de façon plus efficace le principe " pollueur-payeur " ; désormais, la TGAP devait permettre de dissuader les pratiques polluantes et d'inciter à des comportements plus respectueux de l'environnement : l'objectif du gouvernement était de déconnecter peu à peu le rendement de l'instrument fiscal du montant des ressources nécessaires à la réparation des dommages.
Ces arguments appellent deux remarques de la part de votre rapporteur spécial :
- d'une part, il tient à préciser que la TGAP n'est que le simple regroupement de taxes existantes ; il s'agit donc moins d'une simplification que d'un ajustement de façade : pour le redevable comme pour l'administration gestionnaire, il n'y a ni modernisation, ni simplification ;
- par ailleurs, il estime que l'application du principe " pollueur -payeur " telle que l'a proposée le gouvernement est tout à fait insatisfaisante ;
En effet, dans un premier temps, le gouvernement a affecté le produit de la TGAP au budget général de l'Etat ; cette situation n'a duré qu'un an (entre le 1 er janvier et le 31 décembre 1999) puisque le gouvernement est revenu sur sa décision initiale au vu des besoins de financement de la politique de réduction du temps et travail ; depuis le 1 er janvier 2000, la TGAP est donc affectée au financement des 35 heures et les taux et assiettes de ses différents " compartiments " sont contraints par les besoins de financement de cette politique budgétivore.
En outre, cette " manipulation " a été l'occasion pour le gouvernement de faire miroiter pendant le débat budgétaire sur le projet de loi de finances pour 1999 une augmentation du produit de la taxe sur les déchets (qui fait passer le produit des anciennes taxes affectées de 1,3 milliard à 1,9 milliard de francs) que l'on ne retrouve plus in fine pour financer des besoins environnementaux mais bien pour payer la politique de réduction autoritaire du temps de travail.
* 22 Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998.