2. Affirmer la spécialisation des crédits par programme
Il convient aujourd'hui de simplifier ces règles. La proposition de loi organique déposée à l'Assemblée nationale va dans ce sens. Les crédits seraient regroupés en cinq titres avec les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel, les dépenses de transfert, les dépenses d'investissement et les dotations aux pouvoirs publics.
La spécialisation des crédits serait réalisée dans le cadre de programmes regroupant les crédits nécessaires à la poursuite d'objectifs cohérents.
Cette globalisation est déjà forte, mais la proposition de loi susmentionnée pourrait la renforcer encore si une question d'interprétation n'était pas tranchée. En effet, le texte de cette proposition laisse en suspens le point de savoir si la répartition des crédits entre les différents titres telle qu'elle est présentée dans la loi de finances en vertu de son article 11, a un caractère contraignant pour l'exécution budgétaire.
Le texte de la proposition de loi organique supprimant les dispositions relatives aux décrets de répartition des crédits du budget général, instille un doute à ce propos. Ce doute est accru du fait de l'absence de procédure de virement entre les titres d'un même programme. On peut en conclure que la répartition des crédits, entre les titres mentionnés par la proposition de loi organique, n'aurait qu'un caractère indicatif.
Une totale fongibilité des crédits d'un même programme serait ainsi instaurée.
Votre commission des finances, bien que ne souscrivant pas totalement à ce processus, souhaite cependant s'inscrire dans une perspective analogue.
Favorable au maintien d'une nomenclature budgétaire d'exécution et considérant que celle-ci doit être organisée de façon à permettre l'identification des moyens par grande catégorie, elle affirme clairement que la suppression du chapitre comme unité d'exécution des lois de finances serait une utile simplification. Une plus grande globalisation des crédits favorisera les initiatives et permettra de limiter les procédures ou les artifices destinés à desserrer les contraintes.
Votre commission des finances imagine déjà que les gestionnaires s'inventeront des contraintes utiles, comme ils l'ont déjà fait en poursuivant, par le bas, l'arborescence de la nomenclature à des fins de suivi de l'exécution budgétaire, avec le paragraphe ou l'article. Elle estime donc que la production d'une annexe expliquant la répartition des crédits par chapitres, en contrepartie de l'abandon de ces derniers comme cadres de l'exécution budgétaire, n'est pas une exigence exorbitante.