B. LES ENTORSES COMPTABLES AU PRINCIPE DE L'ANNUALITE DE CAISSE
1. La période complémentaire, une entorse mineure au principe de l'annualité dont les conséquences sont importantes
L'article 16 de l'ordonnance organique de 1959 adopte le principe de la comptabilité de caisse, mais prévoit, dans son quatrième alinéa, la possibilité d'instituer une période complémentaire (" Un décret en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre des finances fixe les modalités d'application des principes qui précèdent et les conditions dans lesquelles les exceptions peuvent y être apportées, notamment en ce qui concerne les opérations de régularisation . "). Il contredit donc les règles de droit commun relatives à la spécialisation des exercices et spécialement, les dates de comptabilisation des produits et des charges.
Cette fiction juridique, motivée par des considérations pratiques, permet d'imputer à une année donnée des opérations réellement achevées au début de l'année suivante.
La Cour des comptes émet régulièrement, à l'occasion de ses rapports sur l'exécution des lois de finances, des critiques sur les opérations financières menées par l'Etat durant la période complémentaire.
Le rapport de votre commission intitulé " En finir avec le mensonge budgétaire - Enquête sur la transparence très relative des comptes de l'Etat " indique que " le pilotage politique de la fin d'exercice est avéré et accepté ". Lors de son audition par la commission, M. Jacques Bonnet, président honoraire de la première chambre de la Cour des comptes, a ainsi constaté que " même en respectant strictement les règles de la comptabilité publique, il est possible de faire varier les soldes dans des proportions pas tout à fait négligeables, et permettant dans les nuances de gris d'avoir celle à la mode lorsque l'on présente les comptes de l'Etat ".
Un rapport daté du 1 er juin 1999 et rédigé conjointement par la direction du budget et la direction générale de la comptabilité publique, consacré aux conditions d'une éventuelle suppression de la période complémentaire, indique que : " par sa durée et son contenu, la période complémentaire permet d'assurer un pilotage à la marge d'un objectif d'exécution budgétaire. Une fois les recettes fiscales connues, les opérations réciproques, certaines recettes du collectif et l'intervention du comptable dans le visa des ordonnances peuvent être utilisées pour approcher un objectif et lisser les résultats budgétaires, comme le ferait une entreprise via d'autres vecteurs comptables ". Dans une note commentant ce rapport, le directeur du budget et le directeur général de la comptabilité publique indiquent que, dans l'éventualité d'une suppression de la période complémentaire, " la marge de manoeuvre permettant d'infléchir le solde budgétaire tendanciel, dans le strict respect de la réglementation, [serait] fortement amoindrie " et que, " dès lors, le " pilotage " à la marge du solde [serait] rendu difficile ".