Affaires européennes

M. Denis Badré

SECONDE PARTIE : LE PROJET DE BUDGET DES COMMUNAU TÉS EUROPÉENNES POUR 2007

I. LE NOUVEAU CADRE FINANCIER POUR 2007-2013

A. RAPPEL DES PRINCIPALES ÉTAPES DE LA NÉGOCIATION

1. La proposition originelle de la Commission européenne

La communication de la Commission européenne du 10 février 2004 a officiellement lancé le débat sur les prochaines perspectives financières. Le collège des commissaires a proposé, le 14 juillet 2004, une nouvelle répartition en 5 rubriques et une forte augmentation des dépenses communautaires pour atteindre, sur la période, 1,26 % en moyenne du RNB de l'Union en crédits d'engagement, soit 1.024 milliards d'euros en prix de 2004.

Cette proposition allait à l'encontre du souhait exprimé par les six principaux Etats contributeurs nets au budget européen ^{12 ( * )} , qui dans un courrier adressé en décembre 2003 au Président de la Commission avaient demandé un plafonnement des dépenses à 1 % du RNB communautaire. Pour la France, ce cadrage budgétaire de la Commission se traduisait par un surcoût brut de 6 milliards d'euros en 2013 par rapport à 2006, et une détérioration de son solde net annuel de 4 à 5 milliards d'euros.

La Commission avait également abordé le volet « ressources » et proposé l'introduction d'un mécanisme de correction généralisé, destiné à se substituer progressivement au rabais britannique en en élargissant le principe à d'autres importants contributeurs nets.

2. L'échec du compromis luxembourgeois de juin 2005

Lors du Conseil européen des 16 et 17 juin 2005 et après de nombreux débats au sein du Conseil, d'où émergeait notamment la nécessité de stabiliser le « chèque britannique » à son niveau antérieur à l'élargissement puis d'organiser sa diminution progressive, la présidence luxembourgeoise fit une proposition de compromis. Le cadrage global était réduit à 871,5 milliards d'euros (en prix 2004) en crédits d'engagement (au lieu des 993 milliards d'euros proposés par la Commission à structure identique), soit 1,06 % du RNB de l'Union .

S'agissant des recettes, cette proposition intégrait également des concessions supplémentaires en direction des gros contributeurs nets que sont l'Allemagne, les Pays-Bas et la Suède, et au profit du Royaume-Uni , qui s'est vu proposer successivement un relèvement du plafonnement envisagé pour son « rabais » (porté de 4,7 à 5,5 milliards d'euros) et un changement de ses modalités.

Cette proposition, présentée comme étant « à prendre ou à laisser », fut rejetée par cinq pays (le Royaume-Uni, la Suède, les Pays-Bas, la Finlande et l'Espagne), signifiant l'échec inédit de la négociation . La France s'était en revanche montrée favorable à cette proposition , qui conduisait à rapprocher sensiblement les soldes nets des « petits » (France, Finlande, Danemark) et « gros » (Suède, Pays-Bas, Allemagne) contributeurs nets, et prévoyait une participation équitable du Royaume-Uni au coût de l'élargissement comparé aux autres États membres, et notamment à la France.

B. LE COMPROMIS FINAL ET L'ACCORD INTERNINSTITUTIONNEL DU 17 MAI 2006

1. Le compromis sous présidence britannique

Bien qu'ayant été perçu comme le principal responsable de l'échec des négociations, le Royaume-Uni est finalement parvenu, au terme d'une stratégie consistant à n'établir qu'une courte fenêtre temporelle d'opportunité, à un compromis à l'occasion du Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005 . Trois étapes sont à distinguer.

Une première proposition fut présentée lors du « conclave » des ministres des affaires étrangères du 7 décembre 2005, articulée autour de trois volets :

- une diminution des dépenses à 1,03 % du RNB ;

- une contribution complémentaire du Royaume-Uni d'environ 8 milliards d'euros, mais sans remise en cause du principe de la correction britannique ni de l'inclusion des dépenses d'élargissement dans son assiette ;

- et une clause de réexamen en 2008 des dépenses comme des recettes.

Cette proposition a suscité l'opposition de la France (néanmoins ouverte au principe de la clause de rendez-vous), les critiques des nouveaux Etats membres (qui craignaient une diminution de leurs retours au titre de la politique de cohésion), l'ambiguïté de l'Allemagne, et une certaine ouverture de la Suède et des Pays-Bas.

Une deuxième proposition, présentée le 14 décembre et proche de la précédente, prévoyait une enveloppe supplémentaire de 2,5 milliards d'euros, destinée à faciliter le ralliement de plusieurs Etats membres, et de nouveaux allégements au profit de la Suède et des Pays-Bas. Elle a encouragé les demandes reconventionnelles et n'a donc pas abouti.

Enfin le Conseil européen a abouti le 16 décembre 2005 à un compromis reposant sur l'équilibre suivant :

- un niveau de dépenses fixé à 862,4 millions d'euros sur la période, soit une moyenne de 1,045 % du RNB , à mi chemin entre le compromis luxembourgeois et la première proposition britannique ;

- un engagement un peu plus soutenu en faveur des objectifs de la stratégie de Lisbonne ;

- des concessions sur les montants et modalités de la politique de cohésion ^{13 ( * )} ;

- une remise en cause partielle et progressive de la correction britannique , consistant en une contribution supplémentaire plafonnée à 10,5 milliards d'euros sur la période (dans le cas toutefois improbable d'une exécution totale des crédits de paiement) et intégrant l'exclusion des dépenses d'élargissement ^{14 ( * )} de l'assiette. Si le mode de calcul du « chèque » était resté inchangé, le Royaume-Uni aurait, selon les calculs de la Commission, bénéficié d'un rabais de près de 50 milliards d'euros sur sept ans ;

- certaines compensations en recettes au bénéfice des principaux contributeurs nets ^{15 ( * )} ;

- enfin l'introduction d'une clause de réexamen à la portée ambiguë et analogue à celle déjà prévue pour les perspectives financières 2000-2006. Le lancement des travaux correspondants de la Commission pourrait correspondre à la présidence française de l'Union, au second semestre 2008.

2. La difficile négociation avec le Parlement européen et l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006

Le Parlement européen s'est montré pugnace et revendicatif durant les négociations au sein du « triangle institutionnel », fondant ses positions sur les deux rapports du député Reimer Böge, adoptés le 8 juin puis le 1 ^er décembre 2005. Dans sa recommandation de juin, le Parlement proposait une enveloppe budgétaire globale très proche, à périmètre comparable, de la proposition initiale de la Commission.

Dans une résolution adoptée à une très large majorité le 18 janvier 2006, le Parlement a rejeté les conclusions du Conseil européen de décembre 2005, « étant donné que celles-ci ne garantissent pas un budget communautaire apte à renforcer la prospérité, la compétitivité, la solidarité, la cohésion et la sécurité ». Il entendait ainsi non seulement remettre en cause le cadrage global des dépenses et introduire des mécanismes de flexibilité pour un montant élevé ^{16 ( * )} , témoignant ainsi d'une conception extensive si ce n'est dénaturée de ces instruments, mais encore renforcer son rôle dans plusieurs domaines. Les Etats membres ont cependant défendu la position arrêtée au Conseil et fixé tacitement à la présidence autrichienne, au premier semestre 2006, une marge de manoeuvre réduite d'environ 2 milliards d'euros.

Au final, le cadrage déterminé par l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 , à la suite de différents « trilogues », se révèle proche de l'accord conclu au Conseil de décembre 2005 . Alors que le Parlement demandait une augmentation du plafond de dépenses de 13 milliards d'euros sur la période, celui-ci n'a été relevé que de 2 milliards d'euros pour atteindre 864,3 milliards d'euros en crédits d'engagement. Deux mesures de périmètre ^{17 ( * )} ont également permis de placer hors plafond un montant équivalent, soit un montant global de 4 milliards d'euros de dépenses nouvelles par rapport à l'accord du Conseil. Ces mesures concernent prioritairement la formation (800 millions d'euros), la PESC (800 millions d'euros), les réseaux transeuropéens (500 millions d'euros) et le Programme d'innovation et de compétitivité (400 millions d'euros).

Parallèlement, la Banque européenne d'investissement (BEI) a été sollicitée pour constituer un fonds de garantie en matière de recherche et développement, à hauteur d'un milliard d'euros, et pour renforcer les prêts et garanties en faveur des PME et des réseaux transeuropéens, pour un montant global de 1,5 milliard d'euros.

Au total, avec des crédits de paiement n'excédant pas en moyenne 1 % du RNB de l'Union sur la période, les perspectives financières se révèlent conformes aux exigences du « Groupe des Six ». Pour les tenants d'une augmentation substantielle du budget européen, c'est une déception , car le montant global des crédits d'engagement ne se révèle supérieur que de 52 milliards d'euros, soit 7,4 milliards d'euros par an, par rapport à la simple répétition du budget voté pour 2006. Les perspectives financières 2007-2013 ne marquent donc pas le saut attendu par certains par rapport au cadrage antérieur.

Cadre financier 2007-2013 - Accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 (en millions d'euros, prix 2004)
	2006	2007	2008	2009	2010		2011		2012		2013		Total
1. Croissance durable	46.621	51.267	52.415	53.616	54.294		55.368		56.876		58.303		382.139
1a. Compétitivité pour la croissance et l'emploi	8.791	8.404	9.097	9.754	10.434		11.295		12.153		12.961		74.098
1b. Cohésion pour la croissance et l'emploi		42.863	43.318	43.862	43.860		44.073		44.723		45.342		308.041
Conservation et gestion des ressources naturelles		54.985	54.322	53.666	53.035		52.400		51.775		51.161		371.344
Dont : Agriculture - Dépenses relatives au marché et aides directes	43.735	43.120	42.697	42.279	41.864		41.453		41.047		40.645		293.105
3. Citoyenneté, liberté, sécurité et justice		1.199	1.258	1.380	1.503		1.645		1.797		1.988		10.770
3a. Liberté, sécurité		600	690	790	910		1.050		1.200		1.390		6.630
3b. Citoyenneté		599	568	590	593		595		597		598		4.140
4. L'UE en tant que partenaire mondial	11.232	6.199	6.469	6.739	7.009		7.339		7.679		8.029		49.463
Administration		6.633	6.818	6.973	7.111		7.255		7.400		7.610		48.800
Compensation	1.041	419	191	190									800
Total crédits d'engagement	12	120.702	121.473	122.564	122.952		124.007		125.527		127.091		864.316
En part du RNB		1,10 %	1,08 %	1,07 %	1,04 %		1,03 %		1,02 %		1,01 %		1,05 %
Total crédits de paiement	114.740	116.950	119.620	111.990	118.280		115.860		119.410		118.970		820.780
En part du RNB		1,06 %	1,06 %	0,97 %	1 %		0,96 %		0,97 %		0,94 %		1 %
Marge sous plafond	0,16 %	0,18 %	0,18 %	0,27 %	0,24 %		0,28 %		0,27 %		0,30 %		0,24 %
Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2007

Comparaison des propositions des trois institutions budgétaires (en milliards d'euros, prix 2004)
Crédits d'engagement	Base 2006 x 7	Commission	Conseil de décembre 2005	Accord interinstitutionnel
1a. Compétitivité pour la croissance et l'emploi	54	122	72	74
1b. Cohésion pour la croissance et l'emploi	263	336	308	308
2. Conservation et gestion des ressources naturelles	388	400	371	371
3a. Liberté, sécurité et justice	7	15	6	6
3b. Citoyenneté			4	4
4. L'union européenne, acteur mondial	54	63	50	50
5. Administration	45	58	50	50
Total	812	993	862	864
Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2007

3. Des montants hors plafonds finalement contenus

Le recours aux instruments de flexibilité constitue un point majeur de cristallisation des oppositions entre le Conseil et le Parlement européen, au cours des négociations budgétaires annuelles et à plus forte raison lors de la négociation des perspectives financières. Ces instruments, censés répondre à des circonstances imprévisibles ^{18 ( * )} , ont été en effet conçus par le Parlement comme un moyen d'augmenter les dépenses sans remettre en cause les plafonds par rubrique. Les perspectives financières prévoient au final quatre enveloppes hors plafonds :

- un instrument de flexibilité , qui permet de dépasser chaque année de 200 millions d'euros le plafond des perspectives financières mais ne peut être affecté deux années de suite au même domaine ;

- le fonds de solidarité de l'Union européenne , créé en 2002 à la suite des inondations en Europe centrale, selon un plafond annuel de un milliard d'euros ;

- la réserve pour aide d'urgence (221 millions d'euros par an), destinée à couvrir des actions humanitaires et post crise imprévues dans des pays tiers ;

- enfin un nouveau Fonds d'ajustement à la mondialisation , doté de 500 millions d'euros par an et ayant vocation à atténuer les conséquences des licenciements massifs.

4. Un bilan jugé positif pour la France

Du point de vue du gouvernement français, l'accord final peut être certes perçu comme un réel succès : l'enveloppe de dépenses se révèle largement inférieure (de près de 160 milliards d'euros) au projet de la Commission, jugé insuffisamment rigoureux, les accords d'octobre 2002 sur le cadrage financier de la PAC n'ont pas été remis en cause ^{19 ( * )} malgré la forte pression britannique, les nouveaux Etats membres se verront attribuer l'essentiel des dépenses de cohésion promises, le surcroît de dépenses est intégralement affecté aux dépenses de cohésion et de compétitivité, et le « chèque britannique » a subi une sérieuse entorse avec une réduction plafonnée à 10,5 milliards d'euros et la perspective d'une participation croissante du Royaume-Uni à l'essentiel des dépenses d'élargissement. La France continuera néanmoins d'en assumer plus du quart.

Votre rapporteur spécial considère que pour autant, la conception du budget n'a pas véritablement évolué, le renforcement de la compétitivité de l'Europe dans le cadre de la stratégie de Lisbonne n'atteint pas la masse critique espérée, et l'on assiste plutôt à un cadrage budgétaire de transition que de refondation, remettant à plus tard des décisions probablement difficiles.

Ce succès politique a pour contrepartie un coût budgétaire brut relativement élevé, évalué à 135,5 milliards d'euros sur la période, soit 19,36 milliards d'euros pour chaque exercice, et une dégradation du solde net, qui s'établit en moyenne à - 0,37 % du RNB, contre - 0,35 % selon le compromis luxembourgeois et - 0,21 % en 2006. Au total, le coût brut moyen annuel par habitant s'élève à 316 euros, soit 25 euros de plus qu'en 2006, et la contribution nette à 109 euros par habitant.

C. LA RÉFORME ENCORE INACHEVÉE DES RECETTES

1. A court terme, la traduction juridique et technique du nouveau compromis budgétaire

La remise en cause partielle de la correction britannique constitue une rupture importante depuis sa mise en place en 1984 . La France s'est également attachée à ce que le Coreper, lors de sa réunion du 20 décembre 2005, clarifie les modalités de calcul de la réduction du « chèque » de 10,5 milliards d'euros sur la période.

Ce nouveau dispositif requiert toutefois l'adoption à l'unanimité par le Conseil, puis la ratification par les parlements nationaux, d'une nouvelle décision sur les ressources propres pour remplacer celle du 29 septembre 2000, actuellement en vigueur, avec une application - le cas échant rétroactive - au 1 ^er janvier 2007. Le projet de la Commission comporte les principales modifications suivantes :

- la stabilisation à 0,30 % du taux d'appel de la TVA , assortie des réductions consenties lors du Conseil de décembre 2005 au profit des quatre principaux contributeurs nets. Le manque à gagner serait financé par la ressource assise sur le RNB, avec un effet indirect de « contagion » sur le montant de la correction britannique ;

- des rabais forfaitaires annuels sur la ressource RNB au profit des Pays-Bas et de la Suède , après calcul de la correction britannique donc sans incidence sur cette dernière ;

- l'application des décisions du Conseil et du Coreper de décembre 2005 sur la nouvelle assiette de la correction britannique , conduisant le Royaume-Uni à contribuer à la majeure partie des dépenses d'élargissement à compter de 2009.

Le Royaume-Uni a toutefois, au cours du premier semestre 2006, alimenté une controverse sur le sort, au regard de sa correction, des rabais forfaitaires sur la ressource RNB et de la réduction du taux d'appel de la TVA pour les quatre principaux contributeurs nets. Il a ainsi plaidé pour leur inclusion dans l'assiette du « chèque », ce qui conduit à accroître ce dernier.

2. Les perspectives de modernisation sur le plus long terme

Conformément à la clause de révision adoptée par le Conseil de décembre 2005 et reformulée lors du trilogue du 4 avril 2006 ^{20 ( * )} , la Commission entreprendra en 2008-2009 un réexamen global des dépenses et recettes de l'Union , en association avec le Parlement européen, qui a déjà constitué un groupe de travail ^{21 ( * )} et fixé des lignes directrices ^{22 ( * )} . Trois principales options sont pour l'heure envisageables : améliorer le système actuel, créer un nouvel impôt européen en substitution de ressources existantes, revenir à l'esprit originel du Traité, et donc remettre en cause la variable d'ajustement que constitue aujourd'hui la ressource RNB. La mise en place d'un nouveau système pourrait intervenir après 2013.

Les avis des Etats membres sont toutefois sensiblement divergents sur la voie à suivre. Ainsi le Royaume-Uni estime que le système actuel est viable et peut durer, l'Italie souhaite revenir aux ressources propres traditionnelles, et l'Autriche envisage la possibilité de créer une nouvelle taxe.

* ¹² L'Allemagne, l'Autriche, la France, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède.

* ¹³ Fonds de rattrapage technologique et « phasing out » pour l'Espagne, allègement des règles de gestion pour favoriser une meilleure absorption par les nouveaux Etats membres.

* ¹⁴ A l'exception des dépenses agricoles de marché et de la part du développement rural financée par le FEOGA-Garantie.

* ¹⁵ Diminution du taux d'appel de la ressource TVA pour l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas et la Suède ; chèques forfaitaires de 605 millions d'euros pour les Pays-Bas et de 150 millions d'euros pour la Suède.

* ¹⁶ Pour un montant global de 24,2 milliards d'euros, au lieu de 14,1 milliards d'euros dans la proposition de la Commission.

* ¹⁷ Les dépenses de pension prises en compte sous le plafond de la rubrique 5 « administration » ont été calculées nets des contributions du personnel au régime correspondant, dans la limite de 500 millions d'euros ; et la réserve pour aide d'urgence a été sortie du plafond de la rubrique 4 « l'Europe, acteur mondial », à hauteur de 1,55 milliard d'euros sur la période.

* ¹⁸ Au cours de la programmation 2000-2006, ces instruments ont ainsi permis de faire face aux dépenses exceptionnelles que furent l'aide au Kosovo et aux régions frontalières de l'élargissement, l'aide à l'Irak et aux régions affectées par le tsunami, le soutien à la pêche espagnole ou la réforme du sucre dans les pays ACP.

* ¹⁹ La France a du néanmoins concéder l'inclusion dans les plafonds des 8 milliards d'euros de dépenses de marché allouées à la Bulgarie et à la Roumanie, ce qui semble logique compte tenu de leur futur statut d'Etat membre.

* ²⁰ Une déclaration annexée à l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 fait référence à cette clause dans les termes suivants :

« La Commission est invitée à entreprendre un réexamen complet et global, couvrant tous les aspects des dépenses de l'UE, y compris la politique agricole commune, ainsi que des ressources , y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni, et à faire rapport en 2008-2009. Le Parlement sera associé au réexamen à tous les stades de la procédure ».

* ²¹ Présidé par M. Alain Lamassoure.

* ²² Le respect de la souveraineté fiscale des Etats membres, la non augmentation de la pression fiscale, le maintien de l'ordre de grandeur du budget de l'UE, et le passage graduel au nouveau système.