Affaires européennes

M. Denis Badré

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE
VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Premier budget communautaire des perspectives financières 2007-2013, le projet de budget pour 2007 ne marque pas de réelle rupture, avec une hausse de 3,7 % des crédits d'engagement (selon le projet du Conseil) par rapport au budget de 2006. Il intègre en outre une nouvelle étape de l'élargissement de l'Union, avec l'adhésion programmée de la Bulgarie et de la Roumanie début 2007.

Pour la France, ce budget se traduit par un prélèvement évalué à 18,7 milliards d'euros, soit 6,9 % des recettes fiscales nettes , ce qui représente un enjeu financier lourd dont nos concitoyens n'ont pas véritablement conscience, d'autant que la procédure du prélèvement sur recettes le rend « indolore ».

Malgré la fin des négociations sur les perspectives financières, les défis à venir ne manquent pas et concernent, par exemple, la réforme du système de ressources propres de l'Union, le fonctionnement de la PAC au-delà de 2013, ou l'atteinte des objectifs de la nouvelle stratégie de Lisbonne. En dépit de leur complexité, ces questions ne peuvent être déconnectées de la crise institutionnelle et politique que l'Union a traversée en 2005, et le budget de l'Union peut contribuer à restaurer la confiance dans le projet européen.

Dans son rapport budgétaire afférent au projet de loi de finances pour 2006, votre rapporteur spécial considérait que « le budget européen n'assure pas réellement les trois fonctions budgétaires traditionnellement attribuées à la puissance publique », que sont la stabilisation, l'affectation et la redistribution . Il considérait également que « tant que l'Europe ne disposera pas d'axes structurants proches des préoccupations des citoyens et susceptibles de renouveler les politiques mises en oeuvre depuis près de cinquante ans, le débat budgétaire continuera d'être « pollué » par la prévalence des intérêts nationaux et des schémas de financement complexes et incompréhensibles pour le citoyen ». Ces critiques demeurent toujours valables. Le budget européen pour 2007, comme les années précédentes, n'est pas un vrai budget et ne traduit pas réellement un intérêt commun.

La France, qui est plutôt apparue en position défensive au cours des deux dernières années, doit donc retrouver un rôle moteur dans la modernisation du budget communautaire, et préparer activement la présidence qu'elle exercera dans deux ans , au moment même où des décisions stratégiques pour l'avenir du financement de l'Union pourraient être prises.

I. LES NOUVELLES PERSPECTIVES FINANCIÈRES : ÉPILOGUE ET CONTINUITÉ

Les négociations sur les perspectives financières furent âpres et ont ravivé la tentation du « passager clandestin », la plupart des Etats membres étant enclins à faire prévaloir leurs intérêts nationaux au détriment d'une vision structurante de l'Europe. Dans un contexte de tensions budgétaires pour la plupart des Etats membres et de remise en cause de certains objectifs des politiques communautaires, les aspirations à un renouveau quantitatif et qualitatif du budget communautaire ont été quelque peu déçues.

La relative rigueur des nouvelles perspectives financières , inférieures de près de 160 milliards d'euros (en crédits d'engagement) à la proposition initiale de la Commission, relève cependant d'un arbitrage rationnel , dans la mesure où toute éventuelle augmentation importante du budget communautaire doit être nécessairement précédée de l'aboutissement d'une réflexion sur la nature même et les modalités des politiques communautaires, réflexion qui n'a pas véritablement eu lieu.

A. LA FRANCE A TIRÉ PARTI DE LA NÉGOCIATION

Notre pays apparaît au final relativement favorisé par le nouveau cadre pluriannuel si l'on considère les éléments suivants :

- les crédits de paiement annuels s'élèvent en moyenne à 1 % du RNB communautaire sur la période, et les crédits d'engagement à 1,04 %, ce qui laisse une marge substantielle sous le plafond des ressources propres (1,24 %) et se révèle conforme aux revendications exprimées fin 2003 par les six principaux contributeurs nets, dont la France ;

- le « rabais » britannique a subi une première encoche avec la mise en place de sa diminution progressive, même si elle est plafonnée à 10,5 milliards d'euros ;

- l'accord de Bruxelles d'octobre 2002 sur le cadre financier de la PAC a été globalement respecté, en dépit du débat ouvert par le Royaume-Uni et de l'inclusion sous les plafonds des dépenses de marché versées à la Bulgarie et à la Roumanie ;

- la part de la France dans le financement du X ^e Fonds européen de développement passe de 24,3 % à 19,55 %. Cette diminution représente une « économie » de plus d'un milliard d'euros par rapport au statu quo . La France demeure le principal pays contributeur avec l'Allemagne, ce que l'on peut considérer comme cohérent avec sa politique d'augmentation progressive de l'aide publique au développement ;

- la France bénéficiera, en prix constants de 2004, d'une enveloppe de 12,7 milliards d'euros au titre des fonds structurels , dont 2,8 milliards d'euros pour les quatre départements d'outre-mer, et sera le premier bénéficiaire de l'objectif 2 « Compétitivité régionale et emploi » avec 9,1 milliards d'euros (soit 18,5 % du total de l'Union, et 23,5 % hors « phasing in »), compte tenu de son déficit de compétitivité au regard des critères retenus. Avec la disparition du « zonage », l'ensemble du territoire est potentiellement éligible. La Commission a en outre décidé que les trois quarts des fonds de cet objectif seraient destinés aux priorités de la stratégie de Lisbonne ;

- enfin le coût budgétaire moyen annuel sur 2007-2013, évalué à 19,36 milliards d'euros (soit une hausse de 8,1 % par rapport à la prévision d'exécution pour 2006), peut être jugé raisonnable, et la contribution nette s'élève à 109 euros par habitant.

B. LA CONTINUITÉ DAVANTAGE QUE L'INNOVATION

Les perspectives financières 2007-2013 traduisent les préoccupations budgétaires des Etats membres et des compromis dans lesquels l'affirmation de certaines priorités, en particulier celles de la stratégie de Lisbonne, s'est trouvée « diluée » . La nouvelle présentation en cinq rubriques thématiques et la réorganisation du cadre stratégique et des objectifs de la politique de cohésion contribuent à améliorer la lisibilité du budget et à atténuer l'impression de « fourrre-tout », bien que la rubrique 3 « Liberté, sécurité, justice et citoyenneté » semble artificielle, compte tenu notamment de la faiblesse des montants en cause (1,5 milliard d'euros de crédits de paiement en 2007).

Les principaux impératifs de la construction communautaire ont été préservés : la PAC est pérennisée bien que les dépenses de développement rural aient constitué une variable d'ajustement lors des négociations, et les nouveaux Etats membres devraient bénéficier de 158 milliards d'euros sur sept ans au titre des fonds structurels, soit plus de 3 % de leur PIB.

Un effort non négligeable a été consenti en faveur de l'amélioration de la compétitivité et du renforcement de la recherche européenne (dont le budget en 2013 devrait être supérieur de 75 % à celui de 2006), dans le cadre du nouveau partenariat pour Lisbonne. Les instruments de structuration et de mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne ont été modernisés, notamment afin de mieux impliquer les Etats membres, qui doivent désormais définir des programmes nationaux de réforme.

Il reste que la sous-rubrique 1A « Compétitivité pour la croissance et l'emploi » a subi d'importantes coupes dans l'accord final (pour près de 60 milliards d'euros) par rapport au projet initial de la Commission, et que l'objectif défini en mars 2000, consistant à faire d'ici 2010 de l'Union européenne « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde » est à ranger au rang des illusions.

Certains mécanismes financiers innovants ont été introduits . On peut ainsi relever en particulier la « facilité financière de partage du risque » dans le domaine de la recherche, la réforme des mandats extérieurs de la Banque européenne d'investissement (BEI) au titre de sa contribution à la politique européenne de soutien au développement, et le Fonds d'ajustement à la mondialisation. Reposant sur un système de garantie (cofinancé par la BEI et le budget communautaire) et un double effet de levier lié à l'emprunt et au recours aux marchés financiers, la facilité de financement pour la recherche permet ainsi, potentiellement, d'accroître de 30 milliards d'euros les financements au profit de la recherche-développement.

La France a pris une part non négligeable dans la création du Fonds d'ajustement à la mondialisation , doté au plus de 500 millions d'euros annuels et destiné à fournir un soutien complémentaire aux salariés affectés par les mutations du commerce mondial, sans se substituer à la protection sociale « passive » qui reste du ressort des Etats membres. Cet instrument visible peut contribuer à améliorer la perception de l'Europe et à atténuer les conséquences locales de licenciements massifs.

Il pose néanmoins des difficultés de définition de son périmètre et de ses critères d'intervention , d'où l'alternative suivante : soit des critères larges - que promeut le Parlement européen - et un impact marginal, soit un seuil relativement élevé de salariés (la Commission a retenu le licenciement d'au moins 1.000 salariés) et le risque d'éluder des restructurations de moindre ampleur mais ayant des conséquences importantes sur l'économie d'un territoire. Votre rapporteur spécial estime donc que ce Fonds est sans doute utile, mais que son impact ne devra pas être surestimé. En matière de compétitivité, de fiscalité comme de promotion de l'emploi, le dilemme subsiste entre la vocation de l'Union européenne et les compétences des Etats membres.

II. LA SIMPLIFICATION DU FINANCEMENT DES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES, UN CHANTIER EN SUSPENS

A. LA SIMPLIFICATION DES RECETTES

Votre rapporteur spécial estime que le mythe originel d'un budget européen autonome et indépendant des Etats membres a pris fin avec la renationalisation progressive des ressources , devenues des contributions nationales « déguisées » en ressources propres, et la prépondérance de la ressource issue du RNB des Etats membres. Ce constat plaide en faveur d'une révision du système de financement de l'Union , qui demeure globalement inchangé depuis l'introduction du « rabais » britannique en 1984. Le Parlement européen a pris la mesure de l'importance de ce sujet, en prévision du débat interinstitutionnel et des décisions qui devraient être prises en 2008, en application de la « clause de révision » de l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006.

L'issue des négociations sur les nouvelles perspectives financières, qui contribuent à plafonner la diminution progressive du « chèque » britannique sans le remettre en cause, et les aménagements proposés par la Commission sur le taux d'appel de la TVA (gel à 0,30 %) comme sur l'uniformisation du taux d'appel de la ressource RNB, témoignent encore de la prééminence de la logique pernicieuse du « retour net » . Les mesures de simplification proposées ont en effet pour contrepartie, au profit des Etats les plus contributeurs nets, la mise en place de taux d'appel réduits de la TVA ^{1 ( * )} et de réductions forfaitaires au titre de la ressource RNB ^{2 ( * )} .

Les aménagements récents relèvent donc plutôt des « rustines », et le mode de financement actuel de l'Union demeure clairement illisible pour le citoyen et participe d'une certaine défiance. Toutefois, il ne faut sans doute pas attendre du futur cadre financier un bouleversement se traduisant par une nouvelle consécration des ressources propres traditionnelles et le remplacement de la « cotisation » assise sur le RNB. Il importe donc, dans un premier temps, que les Etats membres s'entendent sur les principes de la réforme. Votre rapporteur spécial estime que ces lignes directrices pour les ressources de l'Union, à l'image de celles susceptibles d'inspirer la fiscalité nationale, pourraient être la lisibilité, l'absence de volatilité, l'efficacité économique, une pression fiscale inchangée et la corrélation avec l'évolution de la richesse nationale.

Votre rapporteur spécial considère également que l'établissement d'un impôt européen est une perspective à étudier. Il constituerait un facteur de relégitimation et de renforcement de la démocratie budgétaire et atténuerait la perception du budget européen en tant que vaste instrument de redistribution. Il n'est toutefois concevable que pour autant que des principes de substitution et de spécialité soient respectés, d'autant que l'unanimité des Etats membres sera requise . Il ne serait ainsi viable et acceptable qu'en étant affecté au financement d'une compétence spécifique de l'Union, que les Etats membres auraient préalablement transférée à celle-ci, de façon à ce qu'un éventuel impôt européen ne vienne pas in fine alourdir les prélèvements obligatoires.

B. LES ENJEUX DE LA RÉFORME DE LA PAC

Dans son rapport budgétaire relatif au projet de loi de finances pour 2006, votre rapporteur spécial considérait que la PAC tendait à s'éloigner de sa vocation, mais qu'il importait de tempérer les critiques parfois fortes dont elle faisait l'objet et qui ravivaient une logique de prévalence des intérêts nationaux. Il en est ainsi des propositions reposant sur un cofinancement ou d'une renationalisation de la PAC, qui contribuent à démanteler le caractère communautaire de cette politique.

La PAC demeure une des rares vraies politiques communautaires, bien qu'elle ait été dénaturée par la réforme de 1992, et doit être considérée comme un succès. Avec la mise en place progressive du découplage partiel ou total selon les productions agricoles, de la modulation et de la conditionnalité des aides ^{3 ( * )} , la PAC n'en est pas moins à un tournant et doit désormais enrayer la tendance (parfois médiatisée) à la concentration des aides sur une minorité d'exploitants. Elle doit également mieux respecter de nouvelles priorités, telles que la sécurité sanitaire, la variété et la traçabilité des produits alimentaires, la protection de l'environnement et les biocarburants, la labellisation, la lutte contre la désertification rurale et la compétitivité de l'industrie agro-alimentaire. Votre rapporteur spécial estime également nécessaire de rétablir un système de préférence communautaire.

En adoptant une position défensive, la France est parvenue à garantir la stabilité du financement de la PAC jusqu'en 2013, bien que l'accord de Bruxelles d'octobre 2002 ait été contesté dans son principe - et même dans son effectivité - durant les négociations sur les perspectives 2007-2013, en particulier par le Royaume-Uni qui a émis de fortes critiques sur le coût de la PAC, son efficacité économique et environnementale et sa légitimité au regard des négociations commerciales multilatérales en cours.

Le vent des critiques s'est apaisé mais ne manquera pas de souffler de nouveau, lorsque débutera la réflexion sur le futur cadre financier et conceptuel de la PAC, postérieur à 2013 et susceptible d'être fixé jusqu'en 2020. Le bilan et la négociation devraient vraisemblablement débuter en 2008 pour être finalisés en 2010 : la France doit donc profiter de la présidence de l'Union, qu'elle exercera au second semestre de 2008, pour formuler des propositions novatrices et claires , et ainsi « reprendre la main » sur un domaine important pour notre économie et nos territoires.

La simplification et la pérennité constituent des enjeux majeurs de la future réforme de la PAC, compte tenu de la complexité du système actuel d'octroi et de contrôle des financements, et de la répétition à un rythme rapproché des réformes structurelles. Votre rapporteur spécial considère que l'audit de modernisation tendant à la généralisation des téléprocédures pour les demandes d'aides ^{4 ( * )} , initié début 2006, s'inscrit bien dans cette démarche de simplification. Il est ainsi prévu de rendre plus attractive l'utilisation de cette procédure, de simplifier les démarches administratives connexes et d'impliquer davantage les intervenants administratifs et professionnels, pour une diminution escomptée de 35 % du coût unitaire de traitement.

A l'occasion d'une conférence sur la PAC à Bruxelles, le 3 octobre 2006, Mme Mariann Fischer Boel, commissaire européen à l'agriculture, s'est voulue rassurante et a indiqué que « la simplification ne vise ni à démanteler la PAC, ni à affaiblir les contrôles sur la façon dont est dépensé l'argent des contribuables ». Des axes innovants, à court et à long terme, tendent néanmoins à se dessiner :

- une proposition d'organisation commune de marché unique , que la Commission devrait présenter en décembre prochain et qui remplacerait les 21 organisations actuelles ;

- un plan d'action comportant 20 propositions de modifications techniques de la réglementation ;

- la poursuite des réformes sectorielles : après le sucre, les secteurs du vin, de la banane et des fruits et légumes devraient être concernés ;

- les possibles amplification et harmonisation du découplage de l'aide par rapport à la production, tendance initiée par la réforme de 2003 et que promeut activement la Commission. Celle-ci souhaite la mise en place d'un seul type de droit à prime, qui pourrait conduire à la fin du gel des terres ;

- l'extension à tous les Etats membres du régime de paiement unique à la surface , qui est actuellement en vigueur dans huit des dix pays adhérents de 2004.

- enfin l'abolition des quotas de production.

PREMIERE PARTIE :

LES RELATIONS ENTRE LA FRANCE ET LE BUDGET EUROPÉEN

I. LA CONTRIBUTION FRANÇAISE AU BUDGET EUROPÉEN

A. UNE CONTRIBUTION EN HAUSSE SOUTENUE PAR RAPPORT À L'EXÉCUTION PRÉVISIONNELLE DE 2006

1. Exécution en 2005 et prévisions pour 2006 : de forts aléas

En 2005, l'exécution du prélèvement brut ^{5 ( * )} sur recettes au profit de l'Union européenne s'est révélée supérieure de près de 1,5 milliard d'euros à la prévision qui avait été inscrite en loi de finances initiale, soit un écart de 16,3 % et le montant le plus élevé depuis 1988. Avec 17,8 milliards d'euros (soit une diminution de 1,4 % par rapport à 2005) , le prélèvement exécuté en 2006 devrait au contraire être inférieur de 204 millions d'euros à la prévision de la loi de finances.

L'absence de tendance claire depuis l'exercice 2003 (sous-estimation en 2003 et en 2005) ne fait que confirmer qu'il est structurellement difficile d'établir une prévision budgétaire sincère et d'anticiper la réalisation du budget européen comme le niveau effectif d'appel aux contributions des Etats membres. Après avoir été généralement surestimé de 1989 à 2002, l'écart entre prévision et exécution ne fait plus apparaître de tendance claire depuis 2003. La règle du « dégagement d'office » ou « n+2 » a un fort effet incitatif sur la consommation des fonds structurels, qui demeure une des principales sources d'aléas de l'exécution du budget communautaire.

Le niveau de l'exécution prévisionnelle en 2006 témoigne en revanche de la meilleure fiabilité de la prévision inscrite dans le projet de loi de finances pour 2006 , l'écart constaté entre prévision et exécution étant le plus faible depuis 1998. Il demeure néanmoins hasardeux de tenter de juger dès à présent de la sincérité du prélèvement sur recettes pour 2007, même si l'on peut considérer qu'elle repose sur des prévisions mieux affinées que celles de la Commission.

Ecart entre la prévision en LFI et l'exécution du prélèvement sur recettes

(en millions d'euros)

N.B. Un chiffre positif signifie que la prévision est supérieure à l'exécution (surcalibrage).

Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2007

2. Une hausse de 5,1 % du prélèvement sur recettes en 2007

Le prélèvement brut sur les recettes de l'Etat au profit du budget des Communautés européennes est évalué par l'article 32 du projet de loi de finances pour 2007 à 18.696 millions d'euros , soit 6,9 % des recettes fiscales nettes. Cette part est en augmentation depuis deux ans, puisque le prélèvement représentait 6,5 % des recettes fiscales nettes en 2005 et 6,7 % en 2006.

La contribution française s'inscrit en hausse de 5,1 % (soit 907 millions d'euros) par rapport à la prévision d'exécution pour 2006, et de 3,9 % par rapport au montant prévisionnel inscrit en loi de finances initiale pour 2006. Depuis le projet de loi de finances pour 2006, cette estimation repose sur l'avant-projet de budget adopté par la Commission , et non plus sur le projet de budget du Conseil, car il est perçu comme le meilleur point d'équilibre dans les négociations budgétaires entre les trois institutions. Ces données sont néanmoins, comme à l'accoutumée, corrigées des variations prévisibles sur l'exécution des budgets 2006 et 2007.

Le prélèvement se décomposerait de la façon suivante en 2007 : 2 milliards d'euros pour les ressources propres traditionnelles, soit 10,7 % du prélèvement ; 3 milliards d'euros pour la ressource TVA (16 %) ; 12,1 milliards d'euros pour la ressource PNB (65,8 %) et 1,4 milliard d'euros au titre de la correction britannique (7,5 %).

B. L'EVOLUTION SUR LE LONG TERME

L'effort financier de la France en faveur de l'Union européenne connaît une progression régulière et a été multiplié par plus de quatre (en euros courants) depuis 1982 , passant de 4,1 milliards d'euros à 17,8 milliards d'euros en 2006. Sa part dans les recettes fiscales nettes est en augmentation sensible depuis 2004, puisqu'elle devrait passer de 5,7 % à 6,9 % en 2007.

Evolution depuis 1998 du prélèvement sur recettes de la France au profit des Communautés européennes (en millions d'euros)
	1998	1999	2000	2001	2002
LFI	13.949,1	14.482,7	15.016,2	15.168,7	16.870
Exécution	13.960	13.892,6	14.659,8	14.500	14.755,9
Evolution en exécution (%)	4,2	-0,5	5,5	-1,1	1,8
Part dans les recettes fiscales nettes (%)	6,2	5,8	6	5,9	5,9
Prélèvement net des frais de perception	13.794,5	13.725,6	14.474,5	14.337,2	14.131,5
	2003	2004	2005	2006 (p)	2007 (p)
LFI	15.800	16.400	16.570	17.995	18.696,5
Exécution	16.342,3	15.510,3	18.037,1	17.791,1	18.696,5
Evolution en exécution (%)	10,8	-5,1	16,3	-1,4	5,1
Part dans les recettes fiscales nettes (%)	6,6	5,7	6,5	6,7	6,9
Prélèvement net des frais de perception	15.996,4	15.123,6	17.582,4	17.382	18.199,6
Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2007			Pour 2006 et 2007 : prévisions

C. UNE CONTRIBUTION MAJEURE AU SEIN DE L'UNION

1. Le deuxième pays contributeur

La France demeure le deuxième pays contributeur du budget communautaire avec une quote-part en baisse tendancielle depuis 2002 mais qui s'établirait à 16 % en 2007 (selon l'avant-projet de budget de la Commission), derrière l'Allemagne qui le financera à hauteur de 19,7 %, et devant l'Italie et le Royaume-Uni qui apporteront respectivement 12,8 % et 12,4 % des recettes.

Part relative de chaque Etat membre dans le financement du budget communautaire depuis 2000 (en %)
	2000	2001	2002	2003	2004	2005 (budget exécuté)	2006 (budget modifié)	APB 2007	Tendance globale
Allemagne	24,8	24,4	22,6	23	21,3	20,9	20,3	19,7	æ
Autriche	2,4	2,6	2,3	2,3	2,2	2,2	2,2	2,1	æ
Belgique	3,9	4,4	3,9	4,2	4	4	4	3,9	æ
Bulgarie								0,3	-
Chypre					0,1	0,2	0,2	0,2	à
Danemark	1,9	2,2	2,2	2,1	2	2	2,1	2,1	à
Espagne	7,3	8,2	8,4	8,9	8,8	8,7	9,4	9,5	ä
Estonie	-	-		-	0,1	0,1	0,1	0,1	à
Finlande	1,4	1,5	1,5	1,6	1,5	1,5	1,5	1,5	à
France	16,5	17,9	18,2	18,1	16,8	16,6	16,3	16	æ
Grèce	1,5	1,7	1,7	1,8	1,8	1,8	1,8	1,8	à
Hongrie	-	-		-	0,6	0,9	0,8	0,8	à
Irlande	1,2	1,5	1,3	1,4	1,3	1,3	1,5	1,5	ä
Italie	12,5	14,4	14,5	14,1	14,5	13,7	13,1	12,8	æ
Lettonie	-	-		-	0,1	0,1	0,1	0,2	à
Lituanie	-	-		-	0,1	0,2	0,2	0,2	à
Luxembourg	0,2	0,3	0,2	0,2	0,2	0,2	0,2	0,2	à
Malte	-	-		-	0	0	0,1	0,1	à
Pays-Bas	6,2	6,8	5,8	5,9	5,5	5,3	5,6	5,6	à
Pologne	-	-		-	1,4	2,3	2,4	2,4	ä
Portugal	1,4	1,6	1,5	1,6	1,4	1,4	1,4	1,4	à
Rép. tchèque	-	-		-	0,6	1	1	1,1	ä
Roumanie								0,9	-
Royaume-Uni	15,8	9,6	13,1	11,9	12,3	12,1	12,4	12,4	à
Slovaquie	-	-		-	0,2	0,4	0,4	0,4	ä
Slovénie	-	-		-	0,2	0,3	0,3	0,3	ä
Suède	3	2,9	2,7	3	2,8	2,8	2,7	2,6	à
En italique figurent les pays des élargissements de 2004 et 2007.
Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2007, d'après des documents de la Commission européenne

2. Le poids important de la correction britannique

La France demeure le premier contributeur à la correction britannique avec 1,43 milliard d'euros au titre du budget 2006 et un montant prévisionnel de 1,4 milliard d'euros en 2007 , alors que sa participation était en moyenne de 0,8 milliard d'euros sur la période 1995-2002. Les accords de Berlin de mars 1999, qui ont abouti à la mise en place d'un « rabais sur le rabais » au profit de quatre Etats membres ^{6 ( * )} , ont mécaniquement relevé la quote-part de la France dans la correction, qui atteint 28,3 % en 2005, 26,6 % en 2007 et près de 8 % de la contribution française au budget de l'Union.

Montant de la correction britannique et coût pour la France depuis 1986

(en milliards d'euros)

Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2007

D. LES DÉPENSES « SUBIES » AU TITRE DES SANCTIONS

Le budget de l'Etat contribue au budget communautaire par d'autres flux que le prélèvement sur recettes, via les refus d'apurement ^{7 ( * )} de dépenses agricoles, les corrections financières au titre des fonds structurels, et les amendes et astreintes prononcées par la Cour de justice des Communautés européennes en application de l'article 228 du traité CE. Le montant ainsi acquitté en 2006 devrait s'élever à 245,06 millions d'euros , soit :

- 126 millions d'euros pour les refus d'apurement au titre du FEOGA section garantie , essentiellement sur les aides compensatoires à la surface et l'aide à la banane. A titre de comparaison, ces corrections financières se sont élevées en moyenne à 104 millions d'euros depuis 1996 ;

- 118,3 millions d'euros au titre de la programmation du fonds social européen , la France ne s'étant pas conformée à certaines de ses obligations réglementaires ;

- et une astreinte s'élevant globalement à 759.600 euros , suite à une condamnation prononcée en mars 2006 sur la transposition imparfaite de la directive relative à la responsabilité pour produits défectueux.

II. LES VERSEMENTS DU BUDGET EUROPÉEN EN FRANCE

A. LA FRANCE EST À NOUVEAU LE DEUXIÈME PAYS BÉNÉFICIAIRE DU BUDGET EUROPÉEN

La France bénéficie largement des politiques communautaires puisqu'elle a reçu en 2005 13.617,1 millions d'euros soit 14,2 % de l'ensemble des versements de la Communauté aux Etats , ce qui en fait comme en 2004 le deuxième pays bénéficiaire en volume, derrière l'Espagne (14,8 milliards d'euros) et devant l'Allemagne (12,7 % des dépenses) puis l'Italie (11,1 %). La grande majorité des paiements reçus résulte de la PAC puisqu'en 2005 73,5 % de ces versements provenaient du FEOGA-Garantie, et 18,7 % des fonds structurels.

Dépenses communautaires en France au titre des principales politiques communes depuis 2002 (en millions d'euros courants)
	2002	2003	2004	2005	Evolution 2002/2005	Part de chaque poste en 2005
AGRICULTURE	9.781,5	10.464,1	9.429,4	10.011,5	2,4 %	73,5 %
Taux de retour*	22,5 %	23,6 %	21,6 %	20,7 %	-	-
Produits végétaux	6.501,1	6.471,6	6.257,4	6.426,7	-1,1 %	47,2 %
Produits animaux	2.431,2	2.988,2	2.377,4	2.686,6	10,5 %	19,7 %
Dépenses annexes	192,5	179,7	-44,6	38,2	-80,2 %	0,3 %
Développement rural	656,8	824,7	839,2	860	30,9 %	6,3 %
ACTIONS STRUCTURELLES	1.273,7	1.978,2	2.402,5	2.541,2	62,8 %	18,7 %
Taux de retour*	5,5 %	7 %	7 %	7,8 %	-	-
Objectif 1	319,9	418,5	629,5	526,8	64,7 %	3,9 %
Objectif 2	405,3	1.031,7	1.189,5	965,1	138,1 %	7,1 %
Objectif 3	422,3	440,3	325	578,4	37 %	4,2 %
Autres actions structurelles	76,3	14,7	77	185	142,5 %	1,4 %
Initiatives communautaires	36,5	60,7	175,3	277,6	660,5 %	2 %
Actions innovatrices et assistance technique	13,3	13,3	6,2	8,2	-38,3 %	0,1 %
POLITIQUES INTERNES	681,1	642,6	750,7	782,7	14,9 %	5,7 %
Taux de retour*	12,2 %	13,3 %	12,4 %	11,9 %	-	-
Formation, jeunesse, culture, audiovisuel, information et actions sociales	107,4	108,7	104,7	115,4	7,4 %	0,8 %
Energie, contrôle de sécurité sanitaire d'Euratom et environnement	14,8	13,9	15,4	18,6	25,7 %	0,1 %
Protection des consommateurs, marché intérieur, industrie et réseaux transeuro.	110,9	106,6	110,6	133,5	20,4 %	1 %
R&D technologique	418,5	404,9	483,3	497,9	19 %	3,7 %
Autres politiques internes	29,5	8,5	36,7	17,4	-41 %	0,1 %
Total (dont administration)	12.146,5	13.350,5	12.940,6	13.617,1	12,1 %
Taux de retour global*	15,9 %	16,3 %	14,1 %	14,2 %
* Le taux de retour constitue la part des dépenses communautaires globales versées à la France.
Source : Commission européenne, rapports sur la répartition des dépenses opérationnelles de l'UE

Le taux de retour de la France au titre de la PAC , de 20,7 % en 2005, est en diminution depuis la réforme adoptée le 26 juin 2003, en particulier sur le volet « développement rural » dont bénéficient de plus en plus les nouveaux Etats membres, mais demeure important pour les cultures arables (29,7 %) et la viande porcine, les oeufs et la volaille (63,8 %). Comme chaque année, l'essentiel des aides directes au titre de 2005 (6,4 milliards d'euros) a été payé par les différents offices agricoles ^{8 ( * )} lors du dernier trimestre de 2004. Compte tenu du délai de deux mois entre le paiement par l'Etat membre et le remboursement par le budget communautaire, ce versement a nécessité une avance du Trésor (5.937 millions d'euros) et des intérêts (22,5 millions d'euros) à la charge du budget de l'Etat.

Sur la période 2007-2013, la France devrait demeurer le premier bénéficiaire des dépenses de marché , avec un taux de retour estimé à 20,1 %. L'enveloppe au titre du développement rural devrait atteindre environ 6,4 milliards d'euros sur la période, soit un taux de retour de 7,2 %, et sera mise en oeuvre ^{9 ( * )} dans le cadre de six programmes de développement rural ^{10 ( * )} .

La France a bénéficié d'une enveloppe de 15,7 milliards d'euros au titre de la politique de cohésion (qui inclut les fonds structurels et le fonds de cohésion, dont la France ne bénéficie pas) en 2000-2006, mais son taux de retour diminue et devrait s'établir à 6,7 % sur la période, compte tenu du recentrage de l'aide sur les régions les plus en difficultés. Notre pays est ainsi contributeur net à hauteur de 24,9 milliards d'euros. Les disparités sont toutefois grandes selon les instruments puisque le taux de retour est très faible sur l'objectif 1 (2,6 % en 2005), seuls les DOM étant pleinement éligibles, mais élevé sur l'objectif 2 (24,8 %), qui comprend le FEDER, le FSE et le FEOGA Orientation.

Les « dégagements d'office » dont la France a fait l'objet représentent moins de 0,4 % de l'enveloppe allouée sur la période 2000-2006, compte tenu de l'impact positif des mesures décidées en 2002, mais ont augmenté de 62 % en 2005 et concernent majoritairement le FSE.

Sur la période de programmation 2007-2013, une enveloppe globale de 12,7 milliards d'euros (aux prix 2004) sera attribuée à la France, dont 2,8 milliards d'euros pour les quatre DOM - niveau relativement stable par rapport à la période précédente - et 9,1 milliards d'euros pour les régions métropolitaines (en baisse d'environ 25 %), essentiellement au titre de l'objectif « Compétitivité régionale et emploi ». La France sera le premier bénéficiaire de cet objectif avec 18,5 % des crédits européens, à comparer avec un taux de retour global logiquement en diminution, de 4,1 % (fonds de cohésion inclus).

S'agissant des politiques internes et de compétitivité , le taux de retour sur les réseaux transeuropéens, largement tributaire de l'état d'avancement de projets dont la gestion est complexe, a progressé en 2004 et 2005 et s'établit à 16,8 % sur la période 2000-2004. Sur la prochaine période de programmation 2007-2013, la France est directement concernée par huit des trente projets prioritaires. Les versements les plus élevés concernent la recherche et le développement technologique (près de 500 millions d'euros en 2005), pour un taux de retour de 13,4 % en 2005.

B. LA FRANCE DEMEURE CONTRIBUTEUR NET, AU 4ÈME RANG EN 2004

La France est structurellement contributrice avec un solde net de - 3,38 milliards d'euros en 2004 (après - 2,38 milliards d'euros en 2003), selon la méthode de calcul appliquée par la Commission ^{11 ( * )} .

La France, avec le Danemark, l'Autriche ou le Royaume-Uni, demeure dans une situation médiane entre les pays très contributeurs nets que sont l'Allemagne, la Suède ou les Pays-Bas, et les importants bénéficiaires nets que sont les pays de la cohésion (Espagne, Portugal, Grèce), les Etats baltes et l'Irlande (hors les cas particuliers du Luxembourg et de la Belgique, qui accueillent les institutions communautaires). Elle figurait ainsi en 2004 au quatrième rang des contributeurs nets en volume, et au sixième rang en part du RNB avec - 0,21 % (-0,15 % en 2003). Le mode de calcul de la Commission aboutit, en outre, à placer le Royaume-Uni parmi les contributeurs nets, devant la France avec - 0,22 %.

SECONDE PARTIE : LE PROJET DE BUDGET DES COMMUNAU TÉS EUROPÉENNES POUR 2007

I. LE NOUVEAU CADRE FINANCIER POUR 2007-2013

A. RAPPEL DES PRINCIPALES ÉTAPES DE LA NÉGOCIATION

1. La proposition originelle de la Commission européenne

La communication de la Commission européenne du 10 février 2004 a officiellement lancé le débat sur les prochaines perspectives financières. Le collège des commissaires a proposé, le 14 juillet 2004, une nouvelle répartition en 5 rubriques et une forte augmentation des dépenses communautaires pour atteindre, sur la période, 1,26 % en moyenne du RNB de l'Union en crédits d'engagement, soit 1.024 milliards d'euros en prix de 2004.

Cette proposition allait à l'encontre du souhait exprimé par les six principaux Etats contributeurs nets au budget européen ^{12 ( * )} , qui dans un courrier adressé en décembre 2003 au Président de la Commission avaient demandé un plafonnement des dépenses à 1 % du RNB communautaire. Pour la France, ce cadrage budgétaire de la Commission se traduisait par un surcoût brut de 6 milliards d'euros en 2013 par rapport à 2006, et une détérioration de son solde net annuel de 4 à 5 milliards d'euros.

La Commission avait également abordé le volet « ressources » et proposé l'introduction d'un mécanisme de correction généralisé, destiné à se substituer progressivement au rabais britannique en en élargissant le principe à d'autres importants contributeurs nets.

2. L'échec du compromis luxembourgeois de juin 2005

Lors du Conseil européen des 16 et 17 juin 2005 et après de nombreux débats au sein du Conseil, d'où émergeait notamment la nécessité de stabiliser le « chèque britannique » à son niveau antérieur à l'élargissement puis d'organiser sa diminution progressive, la présidence luxembourgeoise fit une proposition de compromis. Le cadrage global était réduit à 871,5 milliards d'euros (en prix 2004) en crédits d'engagement (au lieu des 993 milliards d'euros proposés par la Commission à structure identique), soit 1,06 % du RNB de l'Union .

S'agissant des recettes, cette proposition intégrait également des concessions supplémentaires en direction des gros contributeurs nets que sont l'Allemagne, les Pays-Bas et la Suède, et au profit du Royaume-Uni , qui s'est vu proposer successivement un relèvement du plafonnement envisagé pour son « rabais » (porté de 4,7 à 5,5 milliards d'euros) et un changement de ses modalités.

Cette proposition, présentée comme étant « à prendre ou à laisser », fut rejetée par cinq pays (le Royaume-Uni, la Suède, les Pays-Bas, la Finlande et l'Espagne), signifiant l'échec inédit de la négociation . La France s'était en revanche montrée favorable à cette proposition , qui conduisait à rapprocher sensiblement les soldes nets des « petits » (France, Finlande, Danemark) et « gros » (Suède, Pays-Bas, Allemagne) contributeurs nets, et prévoyait une participation équitable du Royaume-Uni au coût de l'élargissement comparé aux autres États membres, et notamment à la France.

B. LE COMPROMIS FINAL ET L'ACCORD INTERNINSTITUTIONNEL DU 17 MAI 2006

1. Le compromis sous présidence britannique

Bien qu'ayant été perçu comme le principal responsable de l'échec des négociations, le Royaume-Uni est finalement parvenu, au terme d'une stratégie consistant à n'établir qu'une courte fenêtre temporelle d'opportunité, à un compromis à l'occasion du Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005 . Trois étapes sont à distinguer.

Une première proposition fut présentée lors du « conclave » des ministres des affaires étrangères du 7 décembre 2005, articulée autour de trois volets :

- une diminution des dépenses à 1,03 % du RNB ;

- une contribution complémentaire du Royaume-Uni d'environ 8 milliards d'euros, mais sans remise en cause du principe de la correction britannique ni de l'inclusion des dépenses d'élargissement dans son assiette ;

- et une clause de réexamen en 2008 des dépenses comme des recettes.

Cette proposition a suscité l'opposition de la France (néanmoins ouverte au principe de la clause de rendez-vous), les critiques des nouveaux Etats membres (qui craignaient une diminution de leurs retours au titre de la politique de cohésion), l'ambiguïté de l'Allemagne, et une certaine ouverture de la Suède et des Pays-Bas.

Une deuxième proposition, présentée le 14 décembre et proche de la précédente, prévoyait une enveloppe supplémentaire de 2,5 milliards d'euros, destinée à faciliter le ralliement de plusieurs Etats membres, et de nouveaux allégements au profit de la Suède et des Pays-Bas. Elle a encouragé les demandes reconventionnelles et n'a donc pas abouti.

Enfin le Conseil européen a abouti le 16 décembre 2005 à un compromis reposant sur l'équilibre suivant :

- un niveau de dépenses fixé à 862,4 millions d'euros sur la période, soit une moyenne de 1,045 % du RNB , à mi chemin entre le compromis luxembourgeois et la première proposition britannique ;

- un engagement un peu plus soutenu en faveur des objectifs de la stratégie de Lisbonne ;

- des concessions sur les montants et modalités de la politique de cohésion ^{13 ( * )} ;

- une remise en cause partielle et progressive de la correction britannique , consistant en une contribution supplémentaire plafonnée à 10,5 milliards d'euros sur la période (dans le cas toutefois improbable d'une exécution totale des crédits de paiement) et intégrant l'exclusion des dépenses d'élargissement ^{14 ( * )} de l'assiette. Si le mode de calcul du « chèque » était resté inchangé, le Royaume-Uni aurait, selon les calculs de la Commission, bénéficié d'un rabais de près de 50 milliards d'euros sur sept ans ;

- certaines compensations en recettes au bénéfice des principaux contributeurs nets ^{15 ( * )} ;

- enfin l'introduction d'une clause de réexamen à la portée ambiguë et analogue à celle déjà prévue pour les perspectives financières 2000-2006. Le lancement des travaux correspondants de la Commission pourrait correspondre à la présidence française de l'Union, au second semestre 2008.

2. La difficile négociation avec le Parlement européen et l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006

Le Parlement européen s'est montré pugnace et revendicatif durant les négociations au sein du « triangle institutionnel », fondant ses positions sur les deux rapports du député Reimer Böge, adoptés le 8 juin puis le 1 ^er décembre 2005. Dans sa recommandation de juin, le Parlement proposait une enveloppe budgétaire globale très proche, à périmètre comparable, de la proposition initiale de la Commission.

Dans une résolution adoptée à une très large majorité le 18 janvier 2006, le Parlement a rejeté les conclusions du Conseil européen de décembre 2005, « étant donné que celles-ci ne garantissent pas un budget communautaire apte à renforcer la prospérité, la compétitivité, la solidarité, la cohésion et la sécurité ». Il entendait ainsi non seulement remettre en cause le cadrage global des dépenses et introduire des mécanismes de flexibilité pour un montant élevé ^{16 ( * )} , témoignant ainsi d'une conception extensive si ce n'est dénaturée de ces instruments, mais encore renforcer son rôle dans plusieurs domaines. Les Etats membres ont cependant défendu la position arrêtée au Conseil et fixé tacitement à la présidence autrichienne, au premier semestre 2006, une marge de manoeuvre réduite d'environ 2 milliards d'euros.

Au final, le cadrage déterminé par l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 , à la suite de différents « trilogues », se révèle proche de l'accord conclu au Conseil de décembre 2005 . Alors que le Parlement demandait une augmentation du plafond de dépenses de 13 milliards d'euros sur la période, celui-ci n'a été relevé que de 2 milliards d'euros pour atteindre 864,3 milliards d'euros en crédits d'engagement. Deux mesures de périmètre ^{17 ( * )} ont également permis de placer hors plafond un montant équivalent, soit un montant global de 4 milliards d'euros de dépenses nouvelles par rapport à l'accord du Conseil. Ces mesures concernent prioritairement la formation (800 millions d'euros), la PESC (800 millions d'euros), les réseaux transeuropéens (500 millions d'euros) et le Programme d'innovation et de compétitivité (400 millions d'euros).

Parallèlement, la Banque européenne d'investissement (BEI) a été sollicitée pour constituer un fonds de garantie en matière de recherche et développement, à hauteur d'un milliard d'euros, et pour renforcer les prêts et garanties en faveur des PME et des réseaux transeuropéens, pour un montant global de 1,5 milliard d'euros.

Au total, avec des crédits de paiement n'excédant pas en moyenne 1 % du RNB de l'Union sur la période, les perspectives financières se révèlent conformes aux exigences du « Groupe des Six ». Pour les tenants d'une augmentation substantielle du budget européen, c'est une déception , car le montant global des crédits d'engagement ne se révèle supérieur que de 52 milliards d'euros, soit 7,4 milliards d'euros par an, par rapport à la simple répétition du budget voté pour 2006. Les perspectives financières 2007-2013 ne marquent donc pas le saut attendu par certains par rapport au cadrage antérieur.

Cadre financier 2007-2013 - Accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 (en millions d'euros, prix 2004)
	2006	2007	2008	2009	2010		2011		2012		2013		Total
1. Croissance durable	46.621	51.267	52.415	53.616	54.294		55.368		56.876		58.303		382.139
1a. Compétitivité pour la croissance et l'emploi	8.791	8.404	9.097	9.754	10.434		11.295		12.153		12.961		74.098
1b. Cohésion pour la croissance et l'emploi		42.863	43.318	43.862	43.860		44.073		44.723		45.342		308.041
Conservation et gestion des ressources naturelles		54.985	54.322	53.666	53.035		52.400		51.775		51.161		371.344
Dont : Agriculture - Dépenses relatives au marché et aides directes	43.735	43.120	42.697	42.279	41.864		41.453		41.047		40.645		293.105
3. Citoyenneté, liberté, sécurité et justice		1.199	1.258	1.380	1.503		1.645		1.797		1.988		10.770
3a. Liberté, sécurité		600	690	790	910		1.050		1.200		1.390		6.630
3b. Citoyenneté		599	568	590	593		595		597		598		4.140
4. L'UE en tant que partenaire mondial	11.232	6.199	6.469	6.739	7.009		7.339		7.679		8.029		49.463
Administration		6.633	6.818	6.973	7.111		7.255		7.400		7.610		48.800
Compensation	1.041	419	191	190									800
Total crédits d'engagement	12	120.702	121.473	122.564	122.952		124.007		125.527		127.091		864.316
En part du RNB		1,10 %	1,08 %	1,07 %	1,04 %		1,03 %		1,02 %		1,01 %		1,05 %
Total crédits de paiement	114.740	116.950	119.620	111.990	118.280		115.860		119.410		118.970		820.780
En part du RNB		1,06 %	1,06 %	0,97 %	1 %		0,96 %		0,97 %		0,94 %		1 %
Marge sous plafond	0,16 %	0,18 %	0,18 %	0,27 %	0,24 %		0,28 %		0,27 %		0,30 %		0,24 %
Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2007

Comparaison des propositions des trois institutions budgétaires (en milliards d'euros, prix 2004)
Crédits d'engagement	Base 2006 x 7	Commission	Conseil de décembre 2005	Accord interinstitutionnel
1a. Compétitivité pour la croissance et l'emploi	54	122	72	74
1b. Cohésion pour la croissance et l'emploi	263	336	308	308
2. Conservation et gestion des ressources naturelles	388	400	371	371
3a. Liberté, sécurité et justice	7	15	6	6
3b. Citoyenneté			4	4
4. L'union européenne, acteur mondial	54	63	50	50
5. Administration	45	58	50	50
Total	812	993	862	864
Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2007

3. Des montants hors plafonds finalement contenus

Le recours aux instruments de flexibilité constitue un point majeur de cristallisation des oppositions entre le Conseil et le Parlement européen, au cours des négociations budgétaires annuelles et à plus forte raison lors de la négociation des perspectives financières. Ces instruments, censés répondre à des circonstances imprévisibles ^{18 ( * )} , ont été en effet conçus par le Parlement comme un moyen d'augmenter les dépenses sans remettre en cause les plafonds par rubrique. Les perspectives financières prévoient au final quatre enveloppes hors plafonds :

- un instrument de flexibilité , qui permet de dépasser chaque année de 200 millions d'euros le plafond des perspectives financières mais ne peut être affecté deux années de suite au même domaine ;

- le fonds de solidarité de l'Union européenne , créé en 2002 à la suite des inondations en Europe centrale, selon un plafond annuel de un milliard d'euros ;

- la réserve pour aide d'urgence (221 millions d'euros par an), destinée à couvrir des actions humanitaires et post crise imprévues dans des pays tiers ;

- enfin un nouveau Fonds d'ajustement à la mondialisation , doté de 500 millions d'euros par an et ayant vocation à atténuer les conséquences des licenciements massifs.

4. Un bilan jugé positif pour la France

Du point de vue du gouvernement français, l'accord final peut être certes perçu comme un réel succès : l'enveloppe de dépenses se révèle largement inférieure (de près de 160 milliards d'euros) au projet de la Commission, jugé insuffisamment rigoureux, les accords d'octobre 2002 sur le cadrage financier de la PAC n'ont pas été remis en cause ^{19 ( * )} malgré la forte pression britannique, les nouveaux Etats membres se verront attribuer l'essentiel des dépenses de cohésion promises, le surcroît de dépenses est intégralement affecté aux dépenses de cohésion et de compétitivité, et le « chèque britannique » a subi une sérieuse entorse avec une réduction plafonnée à 10,5 milliards d'euros et la perspective d'une participation croissante du Royaume-Uni à l'essentiel des dépenses d'élargissement. La France continuera néanmoins d'en assumer plus du quart.

Votre rapporteur spécial considère que pour autant, la conception du budget n'a pas véritablement évolué, le renforcement de la compétitivité de l'Europe dans le cadre de la stratégie de Lisbonne n'atteint pas la masse critique espérée, et l'on assiste plutôt à un cadrage budgétaire de transition que de refondation, remettant à plus tard des décisions probablement difficiles.

Ce succès politique a pour contrepartie un coût budgétaire brut relativement élevé, évalué à 135,5 milliards d'euros sur la période, soit 19,36 milliards d'euros pour chaque exercice, et une dégradation du solde net, qui s'établit en moyenne à - 0,37 % du RNB, contre - 0,35 % selon le compromis luxembourgeois et - 0,21 % en 2006. Au total, le coût brut moyen annuel par habitant s'élève à 316 euros, soit 25 euros de plus qu'en 2006, et la contribution nette à 109 euros par habitant.

C. LA RÉFORME ENCORE INACHEVÉE DES RECETTES

1. A court terme, la traduction juridique et technique du nouveau compromis budgétaire

La remise en cause partielle de la correction britannique constitue une rupture importante depuis sa mise en place en 1984 . La France s'est également attachée à ce que le Coreper, lors de sa réunion du 20 décembre 2005, clarifie les modalités de calcul de la réduction du « chèque » de 10,5 milliards d'euros sur la période.

Ce nouveau dispositif requiert toutefois l'adoption à l'unanimité par le Conseil, puis la ratification par les parlements nationaux, d'une nouvelle décision sur les ressources propres pour remplacer celle du 29 septembre 2000, actuellement en vigueur, avec une application - le cas échant rétroactive - au 1 ^er janvier 2007. Le projet de la Commission comporte les principales modifications suivantes :

- la stabilisation à 0,30 % du taux d'appel de la TVA , assortie des réductions consenties lors du Conseil de décembre 2005 au profit des quatre principaux contributeurs nets. Le manque à gagner serait financé par la ressource assise sur le RNB, avec un effet indirect de « contagion » sur le montant de la correction britannique ;

- des rabais forfaitaires annuels sur la ressource RNB au profit des Pays-Bas et de la Suède , après calcul de la correction britannique donc sans incidence sur cette dernière ;

- l'application des décisions du Conseil et du Coreper de décembre 2005 sur la nouvelle assiette de la correction britannique , conduisant le Royaume-Uni à contribuer à la majeure partie des dépenses d'élargissement à compter de 2009.

Le Royaume-Uni a toutefois, au cours du premier semestre 2006, alimenté une controverse sur le sort, au regard de sa correction, des rabais forfaitaires sur la ressource RNB et de la réduction du taux d'appel de la TVA pour les quatre principaux contributeurs nets. Il a ainsi plaidé pour leur inclusion dans l'assiette du « chèque », ce qui conduit à accroître ce dernier.

2. Les perspectives de modernisation sur le plus long terme

Conformément à la clause de révision adoptée par le Conseil de décembre 2005 et reformulée lors du trilogue du 4 avril 2006 ^{20 ( * )} , la Commission entreprendra en 2008-2009 un réexamen global des dépenses et recettes de l'Union , en association avec le Parlement européen, qui a déjà constitué un groupe de travail ^{21 ( * )} et fixé des lignes directrices ^{22 ( * )} . Trois principales options sont pour l'heure envisageables : améliorer le système actuel, créer un nouvel impôt européen en substitution de ressources existantes, revenir à l'esprit originel du Traité, et donc remettre en cause la variable d'ajustement que constitue aujourd'hui la ressource RNB. La mise en place d'un nouveau système pourrait intervenir après 2013.

Les avis des Etats membres sont toutefois sensiblement divergents sur la voie à suivre. Ainsi le Royaume-Uni estime que le système actuel est viable et peut durer, l'Italie souhaite revenir aux ressources propres traditionnelles, et l'Autriche envisage la possibilité de créer une nouvelle taxe.

II. LES GRANDES ORIENTATIONS DU PROJET DE BUDGET POUR 2007

A. EVOLUTION DES RECETTES DE L'UNION : + 5 % PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS DE 2006

Le montant total des ressources propres nettes inscrit dans le projet de budget 2007 de la Commission s'élève à 113.307 millions d'euros, soit une hausse de 4,9 % par rapport aux recettes prévisionnelles pour 2006 (hors recettes diverses et reports de l'année précédente). Les contributions des douze nouveaux Etats membres , donc en incluant la Bulgarie et la Roumanie, représenteront 7.838 millions d'euros, soit 6,9 % du total (après 5,6 % en 2006 pour les dix nouveaux Etats membres). La contribution de la France représente quant à elle 16 % des ressources propres de l'Union.

L'évolution de la structure des ressources, ainsi qu'il a été souligné supra , marque toujours une nette prépondérance de la ressource PNB qui représente plus de 68 % des recettes communautaires, ce qui en fait davantage qu'une simple recette d'équilibre et minore en premier lieu la part de la ressource TVA.

Ressources globales et ressources propres du budget communautaire* (en millions d'euros)s)
	Budget 2005	Budget 2006 modifié	Part du total en % (2006)	Projet de budget 2007	Part du total en % (2007)	Evolution 2007 / 2006
Ressources propres « traditionnelles »	13.644	14.789	13,7 %	17.308	16,2 %	17 %
Ressource fondée sur la TVA	15.556	17.200	15,9 %	17.827	15,6 %	3,6 %
Ressource fondée sur le PNB	72.753	76.066	70,4 %	78.172	68,2 %	2,8 %
Total ressources propres	101.953	108.056	100 %	113.307	100 %	4,9 %
* Hors prise en compte d'une estimation de solde excédentaire pour 2006. Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2007

B. LES PROPOSITIONS DES TROIS INSTITUTIONS EN MATIÈRE DE DÉPENSES

1. La proposition de la Commission de mai 2006

La proposition de la Commission, présentée le 3 mai 2006, se caractérise par une certaine rigueur et fixe les crédits d'engagement à 126,8 milliards d'euros (+ 4,5 % par rapport à 2006) et les crédits de paiement à 116,4 milliards d'euros (+ 3,8 %), soit 0,99 % du RNB de l'Union. La marge globale sous plafond des engagements, qui constitue habituellement un enjeu majeur du trilogue budgétaire, demeure réduite avec 1,4 milliard d'euros, essentiellement dans la rubrique des dépenses agricoles. Elle s'établit en revanche à 7,5 milliards d'euros pour les crédits de paiement.

S'agissant des engagements, les principales priorités mises en exergue par la Commission sont les dépenses de compétitivité , qui augmentent de 11,5 % par rapport au budget 2006 (le 7 ^e programme-cadre de recherche et développement étant doté de 5,5 milliards d'euros) mais ne se traduisent pas dans les crédits de paiement (baisse de 6,5 %), la sous-rubrique 1B « Cohésion » en hausse de 14,8 %, et la sous-rubrique 3A « Liberté, sécurité et justice », qui progresse de 4 %. Les engagements au titre des actions extérieures diminuent en revanche de 20,2 %.

Les principales évolutions concernant les crédits de paiement ont trait à la rubrique « Cohésion », en hausse de 19,1 % compte tenu de la fin de la programmation 2000-2006 (30,7 milliards d'euros) et du lancement de nouveaux programmes, et aux dépenses de citoyenneté, en augmentation de 8,9 %.

2. Le projet du Conseil de juillet 2006

Le compromis voté par le Conseil le 14 juillet 2006, à une majorité qualifiée plus large que l'année précédente, tend, comme c'est souvent le cas, à atténuer les hausses proposées par la Commission et à amplifier les baisses. Il prévoit un montant global de 114,6 milliards d'euros, soit une diminution de 1,76 milliard d'euros des crédits de paiement par rapport à l'avant-projet de budget de la Commission et une hausse de 2,3 % par rapport au budget voté pour 2006. Au sein des réductions de CP proposées, près de 800 millions d'euros concernent la rubrique des dépenses agricoles, et 425 millions d'euros la sous-rubrique « cohésion », compte tenu des difficultés d'absorption constatées dans les nouveaux Etats membres.

Les dépenses d'administration ont comme à l'accoutumée fait l'objet de coupes importantes (124 millions d'euros), le Conseil ayant manifesté sa volonté de dégager des gains de productivité par le non remplacement de la moitié des départs à la retraite au cours de la période 2006-2013.

S'agissant des crédits d'engagement , la première lecture du Conseil aboutit à un montant total de 125,8 milliards d'euros, soit une hausse de 3,7 % par rapport à 2006 et 1,02 milliard d'euros de réductions par rapport au projet de la Commission , selon une affectation analogue à celle des crédits de paiement.

Il importe de relever que la France s'est opposée à ce projet de budget , au même titre que les Pays-Bas et l'Espagne mais pour des raisons différentes. La France a en particulier considéré que la réduction des dépenses agricoles était trop importante et affectait des secteurs sensibles, tels que le lait.

3. Le vote en première lecture du Parlement européen (octobre 2006)

Le Parlement européen réuni en session plénière a adopté en première lecture, le 26 octobre 2006, un projet de budget 2007 substantiellement plus élevé que celui adopté par le Conseil en juillet. Les crédits d'engagements sont portés à 127,3 milliards d'euros et les crédits de paiements à 122 milliards d'euros, soit 1,04 % du RNB de l'Union (contre 0,98 % dans le projet du Conseil) et des hausses de respectivement 1,2 % et 6,5 % par rapport au projet du Conseil. Les députés sont demeurés en dessous des plafonds des perspectives financières, mais les marges ont été sensiblement amoindries.

Les principaux aménagements en volume portent sur la rubrique 1a « Compétitivité », dont le Parlement a accru les crédits de paiement de 41 % pour financier le 7 ^e PCRD, la rubrique 1b « Cohésion » (hausse des crédits de paiement de plus de 2,5 milliards d'euros) et la rubrique 4 des actions extérieures, dont les crédits de paiement ont été relevés de 7,9 %, mais contrairement aux années précédentes, sans recourir à l'instrument de flexibilité.

Budget prévisionnel pour 2007 Commission/Conseil (nouvelle présentation) (en millions d'euros)
	Budget 2006		APB Commission 2007		Projet du Conseil (1 ^ère lecture)			Ecart Conseil/APB
	CE	CP	CE	CP	CE	CP	Ecart CP 07/06	CE	CP
1a. Compétitivité	7.890,2	7.430	8.796,1	6.943,5	8.782,3	6.767,7	-8,9 %	-13,8	-175,8
Marge sous plafond	N.D.		121,9		135,7
1b. Cohésion	39.617,8	31.732,4	45.486,6	37.790,3	45.486,6	37.365,3	17,8 %	0	-425
Marges sous plafond	N.D.		0,4		0,4
2. Agriculture	56.550,7	55.439,5	57.217,6	55.683,4	56.471,1	54.895,8	-1 %	-746,4	-787,6
Dont aides directes et dépenses de marché	43.320	44.320	43.684	43.408	42.954	42.678
Marges sous plafond	N.D.		1.133,4		1.879,9
3a. Liberté, justice	549,6	533,4	571,3	427	561,7	400,1	-25 %	-9,6	-26,8
Marges sous plafond	N.D.		65,7		75,3
3b. Citoyenneté	611,5	624,4	603,1	679,6	586,6	648	3,8 %	-16,4	-31,6
Marges sous plafond	N.D.		32,9		49,4
4. Actions extérieures	8.400,8	8.639,3	6.702,5	7.447,5	6.592,9	7.261,5	-15,9 %	-109,7	-185,9
Marges sous plafond	N.D.		110		219,7
5. Administration	6.603,5	6.603,5	6.954,2	6.954,1	6.829,8	6.929,7	4,9 %	-124,4	-124,4
Marge sous plafond	N.D.		160,8		285,2
6. Compensations	1.073,5	1.073,5	444,6	444,6	444,6	444,6	-58,6 %	0	0
Marge sous plafond	N.D.		0,4		0,4
TOTAL UE 25 / 27	121.297,3	112.076	126.776,1	116.370,1	125.755,7	114.612,8	2,3 %	-1.020,4	-1.757,2
Marge sous plafonds	N.D.		1.390,9	7.495,9	2.411,3	9.253,2
Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2007

Les développements qui suivent sont fondés sur les rubriques de la nouvelle architecture budgétaire.

III. ANALYSE PAR RUBRIQUE BUDGÉTAIRE

A. LES POLITIQUES DE COMPÉTITIVITÉ (SOUS-RUBRIQUE 1A)

1. La redéfinition dans le cadre des perspectives 2007-2013

L'essentiel des anciennes politiques internes est désormais regroupé dans la sous-rubrique 1A « Compétitivité pour la croissance et l'emploi », dont l'intitulé marque la volonté de mieux correspondre aux objectifs de la stratégie de Lisbonne, aujourd'hui largement inachevée. Les perspectives financières 2007-2013 prévoient que lui soient consacrés plus de 74 milliards d'euros en prix constants 2004.

Les quatre principaux programmes financés sur cette rubrique, représentant 88 % des crédits, sont le 7 ^e PCRD (48,1 milliards d'euros), le Programme pour l'innovation et la compétitivité ^{23 ( * )} (3,3 milliards d'euros), les réseaux transeuropéens de transport et d'énergie (7,2 milliards d'euros), et les programmes en faveur de l'éducation et de la formation ^{24 ( * )} (6,75 milliards d'euros).

Parmi les autres actions, on peut mentionner le système satellitaire Galileo, le programme Marco-Polo II d'intégration logistique du transport maritime et par rail, le démantèlement des centrales nucléaires obsolètes en Slovaquie et Lituanie, le programme Progress de lutte contre la discrimination et l'exclusion sociales, le programme Douanes 2007 tendant à protéger les Etats membres contre les pratiques commerciales déloyales et illégales, et le programme Fiscalité 2007 de coopération administrative et de lutte contre l'évasion et la fraude fiscales.

Les Conseils européens de mars et juin 2005 ont défini un nouveau partenariat pour la stratégie de Lisbonne , impliquant que chaque Etat membre décline, sur la base des Lignes directrices intégrées (issues de la fusion entre la stratégie européenne pour l'emploi et les grandes orientations de politique économique), ses priorités nationales sous la forme d'un Programme national de réforme .

La France a ainsi présenté ses trois priorités à l'automne 2005, intitulées « Créer les conditions d'une croissance sociale », « La bataille de l'emploi au service de croissance sociale », et « Construire l'économie de la connaissance ». Le Conseil européen a ensuite adopté en mars 2006 les quatre domaines d'action proposés par la Commission, assortis de certains objectifs précis : investir dans la connaissance et l'innovation, exploiter le potentiel des PME, accroître les possibilités d'emploi, et progresser vers une politique européenne intégrée et ciblée sur une utilisation rationnelle des ressources. Le 31 juillet 2006, la Commission a adopté 75 des 102 actions retenues par les Etats membres, dont 21 ont été programmées pour 2006 (six d'entre elles ont cependant été reportées à 2007).

Fin octobre 2006, la DG Entreprise de la Commission a publié un rapport d'étape relativement optimiste sur la mise en oeuvre de la nouvelle stratégie de Lisbonne, avant que les programmes nationaux de réforme fassent l'objet d'une véritable évaluation mi décembre. S'agissant de l'objectif de consacrer 3 % du RNB communautaire à la recherche et à l'innovation, l'ensemble des Etats membres propose désormais un calendrier chiffré, ce qui n'était pas le cas il y'a un an.

2. Exécution et prévision budgétaires

Les politiques internes de l'ancienne nomenclature budgétaire faisaient traditionnellement l'objet d'une exécution peu satisfaisante. Celle-ci a toutefois progressé en 2005 pour s'établir à 94 % en crédits d'engagement et à 75 % en crédits de paiement, ce qui demeure notoirement insuffisant. Les meilleurs taux d'exécution en CP concernent la sécurité nucléaire (99,6 %, contre 36,8 % en 2004) et les réseaux transeuropéens (97,6 %, après 91,7 % en 2004). La consommation des crédits est en revanche en diminution pour les politiques « transports » (65,2 %) et « marché intérieur » (71,6 %).

L'exécution constatée au 31 juillet 2006 des crédits de paiement se révèle contrastée par rapport à la même période de 2005 : une progression pour les politiques de l'énergie (38,6 %), des transports (35 %) ou du marché intérieur (35,7 %) ; mais un niveau faible pour la recherche et le développement technologique (35,5 % contre 37,8 %) et les réseaux transeuropéens (22,9 % contre 32 %), qui sont les deux plus importantes en volume.

Le niveau des engagements restant à liquider atteint ainsi, à l'approche de la fin de la programmation 2000-2006, 11,5 milliards d'euros pour la politique de recherche et de développement technologique et 1,7 milliard d'euros pour les réseaux transeuropéens , soit plus de deux années de programmation budgétaire.

Ainsi qu'il a été précisé supra , la Commission comme le Conseil ont consenti un effort important en crédits d'engagement sur la sous-rubrique 1A pour l'exercice 2007 , avec une progression de 10,3 % par rapport à 2006 dans le projet du Conseil. Certaines lignes budgétaires connaissent une forte progression : 17,7 % pour les réseaux transeuropéens de transport et d'énergie, 27 % pour la formation tout au long de la vie, 51,9 % pour le Programme pour l'innovation et la compétitivité, 54,7 % pour le démantèlement nucléaire, selon le projet du Conseil. Le 7 ^e PCRD regroupe 62,4 % des crédits d'engagement de la sous-rubrique.

Les crédits de paiement sont en revanche en baisse de 8,9 %. Le Conseil a en effet anticipé une sous-exécution importante des programmes de recherche et des réseaux transeuropéens, et opéré une réduction de 176 millions d'euros par rapport à l'avant-projet de budget de la Commission.

B. LA POLITIQUE DE COHÉSION (SOUS-RUBRIQUE 1B)

1. La première politique de l'Union en 2007-2013

Conformément aux propositions initiales de la Commission européenne, la nouvelle architecture de la politique de cohésion, figurant à la sous-rubrique 1B, comprend désormais trois objectifs :

- un objectif intitulé « Convergence », destiné en priorité aux régions les moins développées, dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire ;

- un objectif « Compétitivité régionale et emploi ». Il est destiné, d'une part, aux régions qui ne remplissent plus les critères du programme de convergence avec un soutien transitoire à l'UE 15 dénommé « phasing in » au titre de l'effet statistique de l'élargissement, et d'autre part, à renforcer la compétitivité des régions ne relevant ni de l'objectif de convergence ni de ce « phasing in », quel que soit leur niveau de développement. La France est de fait majoritairement concernée par cet objectif, les DOM relevant de la compensation octroyée aux régions ultrapériphériques sur l'objectif de convergence ;

- un objectif « Coopération territoriale européenne », consacré à la coopération transfrontalière et transnationale.

L'enveloppe entérinée par l'accord interinstitutionnel s'élève à 308 milliards d'euros (aux prix de 2004) en crédits d'engagement sur la période, soit 36,5 % du budget communautaire. La cohésion devient ainsi la première politique financée par l'Union , devant les dépenses agricoles. L'objectif de convergence mobilise l'essentiel des crédits (81,5 %), l'objectif de compétitivité régionale représente 16 % (dont 3,4 % au titre du « phasing in »), et la coopération territoriale 2,5 %.

2. La simplification dans la continuité

Les cinq principes qui régissent la politique de cohésion depuis 1988 (pluriannualité, concentration, partenariat, additionnalité, cofinancement, évaluation) n'ont guère été modifiés par la nouvelle programmation. Une approche plus stratégique prévaut néanmoins, dans le cadre d'une meilleure articulation avec la stratégie de Lisbonne , à laquelle 60 % des crédits de l'objectif de convergence et 75 % de l'enveloppe de l'objectif 2 doivent contribuer.

Les institutions européennes ont également entendu simplifier le dispositif et limiter l'éparpillement des programmations antérieures, avec une plus grande concentration des thématiques, la promotion des actions ayant un réel effet de levier sur le développement territorial, la réduction à deux du nombre de fonds structurels , le FEDER et le FSE ^{25 ( * )} , et des programmes opérationnels mono-fonds et sans zonage infra-régional.

Les modalités de mise en oeuvre de ces fonds structurels ont été fixées par cinq règlements européens adoptés les 5 et 11 juillet 2006. Le Conseil a définitivement adopté, le 6 octobre 2006, les orientations stratégiques pour la programmation 2007-2013, qui doivent à présent être déclinées dans les cadres de référence stratégiques nationaux , conçus en parallèle.

3. Exécution en 2005-2006 et projet de budget pour 2007

Après que la consommation des fonds structurels fut notoirement insuffisante, notamment du fait de la lente résorption des restes à liquider de la programmation 1994-1999, l'exercice 2004 avait été marqué par des paiements excédant le montant des crédits disponibles, ce qui avait rendu nécessaire un abondement de 3,7 milliards d'euros supplémentaires en novembre 2004. Cette tendance s'est poursuivie en 2005 avec un taux d'exécution proche de 100 % par rapport au budget rectifié, notamment permis par l'abattement de 3 milliards d'euros obtenu par le Conseil lors de la préparation du budget de 2005.

Les taux d'exécution de 2003 à 2005 connaissent toutefois de fortes variations selon les Etats membres : les Pays-Bas sont les moins bien placés avec 30 %, l'Autriche et l'Espagne sont en tête avec environ 65 %, et la France se situe légèrement au-dessus de la moyenne de l'UE 15 avec 48 %.

Les engagements restant à liquider, dont l'augmentation depuis 2000 est intrinsèquement liée au fonctionnement même de la politique de cohésion ^{26 ( * )} , demeurent très élevés, avec 81,7 milliards d'euros fin 2005 , dont 69,2 milliards d'euros au titre des fonds structurels, soit deux années d'engagement (contre 1,77 fin 2004).

Le rythme de consommation constaté au 31 juillet 2006 manifeste un recul par rapport à la période correspondante de 2005 , avec 45 % contre 54 %, qui serait principalement du à la sous-consommation dans les dix nouveaux Etats membres, notamment pour l'objectif 1.

Le projet de budget du Conseil pour 2007 prévoit 45,5 milliards d'euros d'engagements, dont 7,1 milliards d'euros au titre du fonds de cohésion, conformément à l'avant-projet de la Commission et au cadrage des perspectives 2007-2013. Une réduction de 425 millions d'euros des crédits de paiement - fixés à 37,6 milliards d'euros - a néanmoins été adoptée et porte majoritairement sur la programmation 2000-2006 . Les Pays-Bas ont demandé un abattement supérieur, et les nouveaux Etats membres, prenant conscience de la nécessité de mieux calibrer l'enveloppe pour ne pas accroître inutilement leur niveau de contribution au budget, se sont ralliés à cette réduction proposée par le Conseil.

Les crédits de paiement inscrits au titre de la programmation 2007-2013 (7,1 milliards d'euros) représentent le seul paiement des avances consenties en début de période, indépendamment de la mise en oeuvre des programmes, qui débutera au mieux en cours d'exercice.

C. LA CONSERVATION ET LA GESTION DES RESSOURCES NATURELLES (RUBRIQUE 2)

1. Une politique relativement préservée dans les nouvelles perspectives financières

La nouvelle rubrique 2 permet de regrouper de manière plus lisible l'ensemble des dépenses relatives aux marchés agricoles, au développement rural, à la pêche et à l'environnement, qui sont respectivement financées par le Fonds européen agricole de garantie ( FEAGA ), le Fonds européen agricole de développement rural ( FEADER ), le Fonds européen de la pêche ( FEP ) et le second instrument financier pour la pêche ^{27 ( * )} , et enfin l'instrument financier pour l'environnement LIFE + .

Rappelons que la dernière réforme adoptée à Luxembourg le 26 juin 2003, puis complétée par certaines réformes sectorielles adoptées en avril 2004 (huile d'olive, tabac, coton, houblon) et en novembre 2005 (sucre), a introduit un découplage partiel des paiements directs ^{28 ( * )} , c'est-à-dire l'octroi de paiements décorrélés de la nature et du niveau de la production, et conditionnés à une simple obligation d'entretien minimal des terres.

Ce découplage est entré en vigueur en France en 2006. La réforme a en outre introduit un renforcement de l'éco-conditionnalité et une modulation obligatoire des paiements directs , soit une réduction forfaitaire des paiements directs perçus par les exploitants agricoles. Les fonds ainsi dégagés sont affectés à la politique de développement rural, dont les quatre axes ^{29 ( * )} ont été arrêtés par le Conseil en juin 2005.

Les discussions sur les perspectives financières furent l'occasion d'une tentative de remise en cause - en particulier par le Royaume-Uni, qui établit un parallèle avec son rabais, et les Pays-Bas - des plafonds de dépenses de marché (volet originel de la PAC) actés par le Conseil européen de Bruxelles du 22 octobre 2002 ^{30 ( * )} . Corrélativement, la politique de développement rural a constitué une variable d'ajustement. Une renationalisation totale ou partielle de la PAC a également été évoquée , par l'Italie, l'Allemagne et le Parlement européen.

L'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 a in fine fixé une enveloppe de 371,3 milliards d'euros sur la période 2007-2013 en prix constants, dont 79 % relèvent des aides directes et de la gestion des marchés, et 18,8 % du développement rural. Le montant prévu pour les dépenses de marché, de 293,1 milliards d'euros, tend à respecter les plafonds décidés à Bruxelles pour l'UE 25, mais en les étendant à l'UE 27 et en intégrant donc, pour 8 milliards d'euros, les dépenses agricoles destinées à la Roumanie et à la Bulgarie.

2. Exécution en 2005 et 2006 et prévisions budgétaires pour 2007

La PAC est la politique communautaire la mieux exécutée avec un taux de 99,1 % en crédits de paiement en 2005, contre 98,6 % en 2004. Ce résultat a toutefois été permis par l'annulation de 650 millions d'euros dans le budget rectificatif adopté en décembre 2005. Les secteurs du lait et des produits laitiers ont subi une sous-exécution importante. L'exercice 2006, au vu des données disponibles au 31 juillet, pourrait connaître une exécution moindre qu'en 2005 . Le taux afférent aux paiements de marché était ainsi de 83 %, contre 84,7 % au 31 juillet 2005 ; les crédits de développement rural étaient quant à eux consommés à hauteur de 32,8 %, contre 41,2 % un an auparavant, compte tenu de l'effet de la modulation des paiements, qui a conduit à une enveloppe supplémentaire de 655 millions d'euros pour l'UE 15.

Malgré l'approche relativement rigoureuse de la Commission et la marge sous plafond de 1,13 milliard d'euros, essentiellement sur les aides directes et dépenses de marché, le Conseil a poursuivi les réductions de ces dépenses pour porter la marge à 1,88 milliard d'euros . L'affectation de ces économies, qui concernent notamment le secteur du lait et l'aide aux plus démunis, a motivé l'opposition de la France au projet de budget .

D. LES POLITIQUES DE LIBERTÉ, DE SÉCURITÉ, DE CITOYENNETÉ ET DE JUSTICE (RUBRIQUE 3)

1. Des politiques encore fragmentées

La politique relative à la justice et aux affaires intérieures (JAI) a connu une nouvelle impulsion avec l'adoption du « programme de La Haye » par le Conseil des 4 et 5 novembre 2004, qui comporte notamment la création d'une agence européenne pour les droits fondamentaux et la liberté de circulation et d'une agence dédiée au contrôle des frontières externes, un système d'asile commun, la mise en place à terme d'une police européenne des frontières, et le renforcement de la lutte contre le terrorisme. Un plan d'action a été approuvé par le Conseil en juin 2005. Se fondant sur une des clauses « passerelle » du Traité de Nice, le Conseil de décembre 2004 a décidé le passage au vote à la majorité qualifiée pour certaines des mesures relatives à la libre circulation des personnes ^{31 ( * )} .

Sous la présidence luxembourgeoise, le Conseil a également décidé d'identifier deux sous-rubriques budgétaires distinctes 3A et 3B, respectivement intitulées « Liberté, sécurité et justice » et « Citoyenneté » et dotées, dans les nouvelles perspectives financières, de 7,55 milliards d'euros et 4,67 milliards d'euros d'engagements en prix constants. La sous-rubrique 3A est, de toutes les rubriques budgétaires, celle dont la progression annuelle du plafond en termes réels est la plus élevée, avec 15 % en moyenne (600 millions d'euros en 2007, 1,4 milliard d'euros en 2013).

a) Liberté, sécurité et justice

La sous-rubrique 3A comporte trois programmes-cadres et des composantes hors programmes dédiées aux systèmes d'information et aux agences (2 milliards d'euros sur 2007-2013), dont la répartition des crédits a été proposée par la Commission en mai 2006 :

- « Solidarité et gestion des flux migratoires » : il représente 3,5 milliards d'euros en prix constants de 2004, soit 53,2 % de la dotation de la sous-rubrique, et inclut quatre fonds gérés de manière décentralisée et dédiés à certaines thématiques : les réfugiés (fonds créé en 2000 et prolongé en décembre 2004), les frontières extérieures, l'intégration et les ressortissants des pays tiers, et le retour ;

- « Sécurité et protection des libertés » : il est doté de 654 millions d'euros par les perspectives financières et comprend deux programmes intitulés « Prévenir et combattre la criminalité » et « Préparation et gestion des conséquences du terrorisme » ;

- « Justice et droits fondamentaux » : une enveloppe de 482 millions d'euros est prévue pour ce programme-cadre, qui regroupe sans grande cohérence des actions de la programmation antérieure (justice pénale, justice civile, programme Daphné de lutte contre les violences à l'encontre des enfants et des femmes, prévention de la consommation de drogue et information du public, droits fondamentaux).

b) Citoyenneté

La sous-rubrique 3B est très fragmentée - le concept même de citoyenneté étant potentiellement large - et consacrée à deux principales thématiques ainsi qu'à des actions diverses, politiquement sensibles pour le Parlement européen bien que bénéficiant d'enveloppes budgétaires peu élevées :

- la culture, les médias et la jeunesse (hors programmes spécifiques d'éducation relevant de la sous-rubrique 1A), mobilisés par les programmes « Jeunesse en action », Média 2007, Culture 2007 et « L'Europe pour les citoyens » ;

- la santé et à la protection des consommateurs , qui inclut également le financement de l'autorité européenne de sécurité des aliments (créée en janvier 2002) et du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (créé en 2004) ;

- les autres actions concernent en particulier la politique de communication et d'information de la Commission, l'instrument de préparation et de réaction rapide aux urgences majeures, le Fonds de solidarité de l'Union européenne ^{32 ( * )} pour les catastrophes naturelles, et à titre transitoire en 2007, la facilité de renforcement institutionnel pour la Roumanie et la Bulgarie.

2. Le projet de budget pour 2007

Le projet de budget du Conseil prévoit de doter en crédits de paiement la sous-rubrique 3A de 400,1 millions d'euros et la sous-rubrique 3B de 648 millions d'euros, respectivement en baisse de 25 % et en hausse de 3,8 % par rapport à 2006. Sur la sous-rubrique 3A, la diminution optique résulte d'effets de périmètres et de l'intégration en 2005 et 2006 des deux facilités dites « Schengen » et « Kaliningrad ».

A périmètre constant, l'avant-projet de budget de la Commission prévoit une multiplication des crédits d'engagement par 2,5 et un doublement des crédits de paiement, progression quelque peu atténuée par les réductions de respectivement 9,6 millions d'euros et 26,9 millions d'euros décidées par le Conseil.

Sur la sous-rubrique 3B, le Conseil a proposé des coupes budgétaires « tactiques » dans la perspective de la négociation avec le Parlement européen, portant essentiellement sur les agences, l'achèvement d'anciens programmes de santé publique et la facilité de transition des deux nouveaux Etats membres.

E. LES ACTIONS EXTÉRIEURES (RUBRIQUE 4)

1. Une architecture plus cohérente dans le cadre des nouvelles perspectives financières

La nouvelle rubrique 4, intitulée « L'Union européenne en tant que partenaire mondial », regroupe essentiellement les trois anciennes rubriques 4, 6 et 7 consacrées aux actions extérieures, aux réserves et aux crédits de préadhésion. Elle est met en oeuvre six instruments financiers :

- trois reposent sur une base géographique : l'instrument de préadhésion - IPA ^{33 ( * )} , l'instrument européen de voisinage et de partenariat - IEVP, et l'instrument de coopération au développement et de coopération économique - ICDCE - scindé en quatre programmes ^{34 ( * )} ;

- les trois autres répondent à des besoins spécifiques de gestion des crises : instrument de stabilité, instrument d'aide humanitaire et assistance macro-économique.

La budgétisation du Fonds européen de développement (FED), initialement proposée par la Commission et à laquelle la France était plutôt favorable, n'a finalement pas été retenue , compte tenu des positions divergentes des Etats membres, mais demeure une hypothèse ouverte à l'horizon du X ^e FED.

Les perspectives financières 2007-2013, à l'issue du trilogue du 26 juin 2006, prévoient un plafond global de 55,9 milliards d'euros en prix courants (49,5 milliards d'euros aux prix de 2004), hors FED et réserve pour aide d'urgence, soit 1 milliard d'euros supplémentaires par rapport au compromis du Conseil de décembre 2005, qui profitent essentiellement à la PESC.

Les enveloppes prévues pour les trois instruments géographiques, qui représentent 77,6 % des crédits, sont de 11,5 milliards d'euros pour l'IPA, 11,2 milliards d'euros pour l'IEVP et 20,7 milliards d'euros pour l'ICDCE. La PESC hériterait quant à elle de 2 milliards d'euros ^{35 ( * )} , et l'aide humanitaire de 5,6 milliards d'euros.

La politique de préadhésion est dédiée aux trois pays qui se sont vu reconnaître le statut de pays candidats - la Turquie depuis 1999 ^{36 ( * )} , la Croatie depuis juin 2004 ^{37 ( * )} , et la République de Macédoine depuis décembre 2005 - et aux cinq candidats potentiels des Balkans (Albanie ^{38 ( * )} , Bosnie, Kosovo ^{39 ( * )} , Monténégro et Serbie). Elle est ciblée sur les secteurs qui requièrent l'effort le plus important et fait l'objet d'une gestion plus décentralisée pour les candidats reconnus.

2. Exécution en 2005-2006 et prévisions budgétaires pour 2007

L'exécution en 2005 des actuelles rubriques 4, 6 et 7 s'est révélée assez faible, malgré une amélioration logique en fin de période de programmation, puisqu'elle était de respectivement 92 %, 63 % et 84 % pour les crédits de paiement. Les engagements non encore payés de la rubrique des actions extérieures se sont stabilisés mais demeurent à un niveau très élevé puisqu'ils représentent 12,4 milliards d'euros , soit près de deux années et demie de programmation, et approchent ou dépassent trois années pour les actions géographiques.

La situation tend globalement à s'améliorer sur les sept premiers mois de 2006 , en particulier sur la rubrique 4 avec un taux d'engagement de 53 % (45 % sur la même période de 2005) et un taux d'exécution des paiements de 41 % (35 % en 2005). Les secteurs les plus dynamiques sont le programme MEDA, l'aide humanitaire et les Balkans.

Le projet de budget pour 2007 du Conseil (dans la nouvelle nomenclature) prévoit une enveloppe de 6,6 milliards d'euros en engagements et de 7,26 milliards d'euros en paiement. Malgré une certaine rigueur de la Commission, le Conseil a doublé la marge sous plafond des crédits d'engagement pour la porter à 220 millions d'euros et éviter le recours à l'instrument de flexibilité. Les principales réductions ont porté sur l'assistance macro-économique, l'IPA, l'IEVP et les volets Amérique latine et Asie de l'ICDCE. La PESC a toutefois été préservée (159,2 millions d'euros en crédits d'engagement, soit une hausse de 55 % par rapport au budget 2006), conformément aux positions habituelles du Conseil, et le soutien à l'Irak a été privilégié.

F. LES DÉPENSES ADMINISTRATIVES (RUBRIQUE 5)

La rubrique des dépenses administratives intègre désormais, outre les crédits de fonctionnement des sept institutions européennes, les dépenses afférentes aux agences , contrairement à la proposition initiale de la Commission qui prévoyait une réduction de son périmètre, consistant à imputer sur chaque politique communautaire les dépenses administratives (hors pensions) de la Commission qui leur étaient liées.

Les perspectives financières ont fixé le plafond de la rubrique 5 sur la période à 50,3 milliards d'euros en prix constants de 2004, pensions incluses. Les dépenses de personnel (dont 70 % au titre des rémunérations, soumises à une double indexation, et 30 % pour les pensions) représentent environ 60 % du budget. Les pensions connaissent une progression dynamique, et la charge des retraites devrait doubler d'ici 2020.

L'avant-projet de budget de la Commission pour 2007 se traduit par une augmentation globale des crédits ^{40 ( * )} de 5,5 % et une demande de création de 1.399 emplois , dont 853 pour la Commission et 96 pour le Conseil, compte tenu de l'impact de l'élargissement. Le Conseil a limité la progression des dépenses en dégageant une économie de 124,4 millions d'euros par rapport au projet de la Commission, soit une enveloppe globale de 6.829,8 millions d'euros , en hausse de 3,4 % par rapport à 2006.

Le Conseil a invité les institutions à présenter des plans de productivité reposant sur trois principes : le non remplacement d'un départ à la retraite sur deux , à l'exception des postes de traduction (soit 1.400 postes), la présentation par la Commission d'un plan de suppression d'emplois portant sur 500 postes d'ici 2010, et la remise d'ici novembre 2006 de mesures spécifiques de renforcement du rapport coût/efficacité des programmes communautaires. Ces mesures ont toutefois été jugées irréalistes par les responsables des administrations de la Commission et du Conseil.

Le projet du Conseil prévoit un total de 34.677 emplois pour 2007, dont 21.232 pour la Commission, 5.995 pour le Parlement européen, 3.497 pour le Conseil, 1.882 pour la Cour de justice et 835 pour la Cour des comptes.

* ¹ 0,10 % pour les Pays-Bas et la Suède, 0,15 % pour l'Allemagne et 0,225 % pour l'Autriche.

* ² Au profit des Pays-Bas et de la Suède.

* ³ Le premier paiement des aides directes, ou « droits à paiement uniques », doit intervenir en décembre 2006.

* ⁴ Les aides agricoles ont bénéficié en 2004 à 430.000 agriculteurs, pour un montant de 5,18 milliards d'euros. Le service de télédéclaration mis en place par le ministère de l'agriculture n'a cependant été utilisé que par 1,8 % des bénéficiaires en 2005.

* ⁵ C'est-à-dire sans la déduction des frais de perception des ressources propres traditionnelles, restitués par l'Union européenne et qui s'élèvent au quart du montant recouvré, soit 454,7 millions d'euros en 2005 et 409,1 millions d'euros en 2006.

* ⁶ La participation à la correction britannique de l'Allemagne, des Pays-Bas, de la Suède et de l'Autriche est ainsi réduite au quart du montant normal.

* ⁷ C'est-à-dire le refus de la Commission de prendre en charge sur le budget communautaire une partie des dépenses préfinancées par les Etats membres.

* ⁸ Les services déconcentrés de l'Etat n'ont depuis 2002 plus d'activité de payeur.

* ⁹ En application d'une décision du Comité interministériel sur l'aménagement et la compétitivité des territoires (CIACT) du 6 mars 2006.

* ¹⁰ Attribués à chacun des DOM, à la Corse et à la France métropolitaine hors Corse. Ce dernier programme, doté de 5,7 milliards d'euros, sera en partie géré au niveau déconcentré.

* ¹¹ Le mode de calcul employé par la Commission (qui est celle employée pour la détermination du solde net britannique auquel s'applique le rabais payé par les autres Etats membres) tend à neutraliser les éléments susceptibles de fausser l'appréciation des soldes (en particulier s'agissant des contributions au titre des ressources propres et des dépenses administratives), et se révèle donc plus complexe mais aussi plus proche de la réalité économique que la méthode utilisée par la Cour des comptes européenne.

* ¹² L'Allemagne, l'Autriche, la France, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède.

* ¹³ Fonds de rattrapage technologique et « phasing out » pour l'Espagne, allègement des règles de gestion pour favoriser une meilleure absorption par les nouveaux Etats membres.

* ¹⁴ A l'exception des dépenses agricoles de marché et de la part du développement rural financée par le FEOGA-Garantie.

* ¹⁵ Diminution du taux d'appel de la ressource TVA pour l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas et la Suède ; chèques forfaitaires de 605 millions d'euros pour les Pays-Bas et de 150 millions d'euros pour la Suède.

* ¹⁶ Pour un montant global de 24,2 milliards d'euros, au lieu de 14,1 milliards d'euros dans la proposition de la Commission.

* ¹⁷ Les dépenses de pension prises en compte sous le plafond de la rubrique 5 « administration » ont été calculées nets des contributions du personnel au régime correspondant, dans la limite de 500 millions d'euros ; et la réserve pour aide d'urgence a été sortie du plafond de la rubrique 4 « l'Europe, acteur mondial », à hauteur de 1,55 milliard d'euros sur la période.

* ¹⁸ Au cours de la programmation 2000-2006, ces instruments ont ainsi permis de faire face aux dépenses exceptionnelles que furent l'aide au Kosovo et aux régions frontalières de l'élargissement, l'aide à l'Irak et aux régions affectées par le tsunami, le soutien à la pêche espagnole ou la réforme du sucre dans les pays ACP.

* ¹⁹ La France a du néanmoins concéder l'inclusion dans les plafonds des 8 milliards d'euros de dépenses de marché allouées à la Bulgarie et à la Roumanie, ce qui semble logique compte tenu de leur futur statut d'Etat membre.

* ²⁰ Une déclaration annexée à l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 fait référence à cette clause dans les termes suivants :

« La Commission est invitée à entreprendre un réexamen complet et global, couvrant tous les aspects des dépenses de l'UE, y compris la politique agricole commune, ainsi que des ressources , y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni, et à faire rapport en 2008-2009. Le Parlement sera associé au réexamen à tous les stades de la procédure ».

* ²¹ Présidé par M. Alain Lamassoure.

* ²² Le respect de la souveraineté fiscale des Etats membres, la non augmentation de la pression fiscale, le maintien de l'ordre de grandeur du budget de l'UE, et le passage graduel au nouveau système.

* ²³ Le PIC s'articule autour de trois volets (entrepreneuriat et innovation, technologies de la société de l'information, énergie intelligente) et une dizaine d'objectifs.

* ²⁴ Cette politique inclut quatre programmes spécifiques (92 % des crédits), dont Comenius, Erasmus et Leonardo da Vinci, dédiés aux différents niveaux d'enseignement et d'apprentissage ; un programme transversal et le programme Jean-Monnet.

* ²⁵ Le fonds de cohésion, introduit en 1993, subsiste mais n'est pas considéré comme un fonds structurel stricto censu .

* ²⁶ Les engagements sont en effet réalisés chaque année, alors que les paiements, après versement de l'acompte initial de 7 % (pour l'UE 15) ou 16 % (pour les dix derniers Etats membres), sont effectués à concurrence des dépenses réellement supportées.

* ²⁷ Dédié aux actions de contrôle dans le secteur de la pêche et aux accords internationaux.

* ²⁸ A hauteur de 75 % minimum pour les grandes cultures et d'au moins 50 % pour les productions animales.

* ²⁹ Amélioration de la compétitivité des secteurs agricoles et forestiers, amélioration de l'environnement et de l'espace rural, qualité de vie en milieu rural et diversification de l'économie rurale, et enfin un axe transversal LEADER pour des projets portés par les groupes d'action locale.

* ³⁰ Cet accord prévoit que ce plafond pour l'UE 25 diminue chaque année de 1 % en termes réels à compter de 2006.

* ³¹ Le contrôle aux frontières extérieures de l'Union et les questions d'asile, de séjour et d'immigration clandestine prévues par l'article 63 du Traité CE.

* ³² Ce fonds n'est pas inclus dans le plafond des perspectives financières et est mobilisable par décision du Conseil et du Parlement européen dans la limite d'un milliard d'euros par an.

* ³³ L'IPA remplace les programmes CARDS consacrés aux Balkans et les anciens instruments de préadhésion que sont PHARE, ISPA, SAPARD et l'instrument dédié à la Turquie.

* ³⁴ Instrument de coopération au développement, instrument pour la coopération avec les pays industrialisés, instrument droits de l'homme et démocratie, et instrument regroupant d'autres anciens programmes thématiques.

Cette structure sera néanmoins probablement révisée, compte tenu des récentes évolutions du Parlement européen, pour aboutir à trois instruments consacrés aux pays en développement, aux pays développés et aux droits de l'homme.

* ³⁵ Soit près de deux fois et demie le montant résultant de la simple reconduction pendant sept ans des crédits prévus en 2006.

* ³⁶ Les négociations d'adhésion ont été ouvertes le 3 octobre 2005, sans pour autant que soit fixée une date précise pour une éventuelle adhésion. La Turquie aura reçu plus d'un milliard d'euros sur la période 2004-2006.

* ³⁷ Les négociations d'adhésion ont été officiellement ouvertes le 3 octobre 2005, après que le TPIY a donné son accord.

* ³⁸ Qui est pour l'heure le seul de ces Etats à avoir conclu un accord de stabilisation et d'association avec l'Union, le 12 juin 2006. La négociation avec la Serbie est gelée, dans l'attente d'un nouvel examen des modalités de coopération avec le TPIY.

* ³⁹ Bien que son statut juridique ne soit pas encore déterminé.

* ⁴⁰ Rappelons que cette rubrique n'opère pas de distinction entre crédits d'engagement et de paiement, compte tenu de sa nature de fonctionnement.