II. - DISPOSITIONS DIVERSES
ARTICLE 14 quater (nouveau)
Indemnisation des
victimes des législations antisémites en vigueur pendant
l'Occupation
Commentaire : le présent article, introduit
à
l'Assemblée nationale par amendement gouvernemental, propose
d'insérer un chapitre du budget des Services généraux du
Premier ministre à l'état F de la loi de finances qui retrace les
chapitres dont les crédits sont évaluatifs.
La loi de finances rectificative pour 1999 (n° 99-1173 du
30 décembre 1999) a affecté
250 millions de francs
aux actions en faveur des victimes des législations antisémites
en vigueur pendant l'Occupation. Ces crédits, bien évidemment non
consommés au titre de 1999, ont été reportés sur
l'exercice 2000 par un arrêté du 4 avril 2000.
Le chapitre 46-02 " Actions en faveur des victimes des législations
antisémites en vigueur pendant l'Occupation " est donc doté
pour 2000 de
250,1 millions de francs
car 100.000 francs avaient
été prévus en loi de finances initiale pour 2000 (n°
99-1172 du 30 décembre 1999) pour ouvrir le chapitre.
Ce chapitre est actuellement inscrit
à l'état H
qui
retrace la liste des
chapitres pouvant donner lieu à report
, dans
les conditions fixées par l'article 17 de l'ordonnance n° 59-2 du
2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
Par le présent article, le gouvernement propose d'inscrire les
crédits de ce chapitre 46-02 à
l'état F
. Cet
état, annexé à la loi de finances, retrace la liste des
chapitres sur lesquels s'imputent des
crédits
évaluatifs
48(
*
)
. En
vertu de l'article 19 de l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances,
"
les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits
évaluatifs s'imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite
aux chapitres qui les concernent
".
Ce chapitre aura pour vocation d'indemniser les victimes de spoliations sous
l'Occupation, selon les conclusions de la
mission d'étude sur la
spoliation des Juifs de France
,
présidée par M. Jean
Mattéoli.
La nature même de ces dépenses justifie tout à fait leur
inscription à l'état F.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
A. TITRE II : DISPOSITIONS PERMANENTES : MESURES CONCERNANT LA FISCALITÉ
ARTICLE 15 A (nouveau)
Extension du champ du
contrôle des membres du Parlement
sur le secteur public
Commentaire : le présent article vise à
étendre le champ du contrôle du Parlement sur le secteur public et
est issu d'un amendement présenté par le président et le
rapporteur général de la commission des finances de
l'Assemblée nationale.
L'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi
de finances pour 1959 a été complétée par l'article
26 de la loi n° 72-650 du 11 juillet 1972 portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier modifié par
l'article 7 de la loi n° 76-539 du 22 juin 1976 (loi de finances
rectificative pour 1976) afin d'organiser un pouvoir de contrôle
parlementaire sur les entreprises du secteur public.
Le présent article vise à modifier le dispositif de 1976 en
étendant le champ du contrôle parlementaire. Il y procède
par référence au code des juridictions financières.
La modification entreprise est certes louable dans ses intentions et
mériterait à ce titre d'être approuvée sans
réserve. Cependant, un examen attentif du dispositif conduit à
formuler différentes observations.
I. UNE EXTENSION DU CHAMP DU POUVOIR DE CONTRÔLE DU PARLEMENT SUR LE
SECTEUR PUBLIC
A. L'ÉTAT DU DROIT CIRCONSCRIT A L'EXCES LE CHAMP DU CONTRÔLE
PARLEMENTAIRE
En l'état du droit, le champ du contrôle des membres du Parlement
désignés pour suivre et apprécier la gestion des
entreprises nationales et des sociétés d'économie mixte
"
s'étend aux sociétés ou entreprises dans
lesquelles les capitaux d'origine publique représentent plus de
50 % ".
Le champ de ce contrôle est ainsi d'abord délimité par
référence aux concepts de société, qui est bien
défini, et d'entreprise, qui l'est beaucoup moins nettement.
Il est surtout délimité par référence à la
notion de capital et de part prise dans celui-ci par les capitaux d'origine
publique. Cette méthode a deux inconvénients majeurs.
Elle aboutit, strictement interprétée, à sortir du champ
du contrôle parlementaire, l'ensemble des organismes sans capital
à moins qu'une disposition spécifique n'en dispose autrement,
exclusion qui est susceptible de concerner un grand nombre d'organismes et des
organismes à grands enjeux financiers pour l'Etat. Ainsi, la plupart des
établissements publics étant constitués sans capital
échapperaient au contrôle parlementaire. De même, les
organismes tiers bénéficiant de subventions publiques importantes
mais sans liens capitalistiques avec l'Etat y échapperaient aussi.
Elle aboutit également, en restreignant le champ du contrôle aux
structures capitalistiques dans lesquelles les capitaux publics
représentent plus de la moitié du capital, à limiter
à l'excès le contrôle parlementaire sur le secteur public
au regard de la légitimité qui est la sienne. Il est peu
contestable en effet que le degré d'engagement des finances publiques
n'est pas exclusivement corrélé avec le niveau de la
participation des capitaux publics dans un organisme.
Il apparaît donc légitime de modifier un dispositif trop
restrictif.
B. UNE EXTENSION DU CHAMP DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE PAR
RÉFÉRENCE AU CODE DES JURIDICTIONS FINANCIERES
Le présent article, pour élargir le champ du contrôle
parlementaire, substitue aux critères étroits du droit en vigueur
une référence aux entreprises et organismes visés aux
articles L.133-1 à L.133-5 du code des juridictions
financières
49(
*
)
. En bref,
le contrôle du Parlement serait ouvert aux entités visées
par le code pour définir le champ du contrôle de la Cour des
Comptes.
Hormis le cas particulier de l'article L.133-5 qui concerne les organismes
situés en Polynésie française, l'ensemble de ces articles
dessine une série de cercles de dimension de plus en plus vaste, figure
qui, une fois complète, donne à la Cour la capacité de
vérifier les comptes et la gestion d'un nombre, indéfinissable
"
a priori
", mais, en tout cas, considérable, de
personnes morales.
De fait, l'on peut classer les articles dont s'agit en deux
catégories :
les articles L.133-1 et L.133-2 définissent le
périmètre des entreprises publiques soumises au contrôle de
la Cour ;
les articles L.133-3 et L.133-4 délimitent quant à eux le
champ du contrôle de la Cour sur les organismes bénéficiant
d'un concours financier public.
1. Les entreprises publiques soumises au contrôle de la Cour des
comptes
Le noyau dur du contrôle de la Cour porte sur les entreprises
définies par l'article
L.133-1.
Par rapport au champ actuel du
contrôle parlementaire, celui qui résulte de cet article est plus
vaste puisqu'y figurent les établissements publics de l'Etat à
caractère industriel et commercial qu'ils soient dotés ou non
d'un capital social.
Cette différence de champ est accentuée par l'article
L.133-2,
qui non seulement mentionne les filiales majoritaires des organismes
visés à l'article précédent, mais aussi inclut dans
le champ du contrôle de la Cour l'ensemble des "
organismes
publics exerçant une activité industrielle et
commerciale
" et, ce, "
quel que soit leur statut
juridique
" et les personnes morales dans lesquelles les personnes
publiques, sans être majoritaires, détiennent toutefois une
participation leur permettant d'exercer un pouvoir prépondérant
de décision ou de gestion.
2. Les organismes bénéficiant d'un concours financier
public
Le périmètre du contrôle de la Cour s'élargit encore
du fait des pouvoirs de vérification des comptes et de la gestion,
donnés à elle par l'article
L.133-3
à
l'égard d'organismes de toute nature bénéficiant d'un
concours financier public en provenance des collectivités territoriales
ou de leurs établissements publics supérieur à
10.000 francs. L'article
L.133-4
accroît encore la cohorte
des organismes contrôlables en y incluant ceux qui, sans
bénéficier directement de fonds publics, sont étroitement
liés aux entités visées par l'article
précédent.
En conclusion, le renvoi aux organismes mentionnés par les articles
L.133-1 à L.133-5 du code des juridictions financières pour
délimiter le champ du contrôle du Parlement sur les
" organismes publics " comporte, on le voit, une extension
considérable du champ de ce contrôle. Elle a le mérite de
repousser les frontières actuelles du contrôle parlementaire qui
sont excessivement étroites. Elle appelle cependant plusieurs
observations critiques.
II. OBSERVATIONS
L'article ici examiné et adopté sans débat par
l'Assemblée nationale à l'initiative du président de sa
commission des finances conduit d'abord à examiner minutieusement une
série de questions juridiques d'autant plus importantes que, comme on le
sait, une réflexion est en cours dans chacune des branches des pouvoirs
publics sur la modernisation de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2
janvier 1959 relative aux lois de finances.
En outre, quelques questions de fond posées par l'article encore au
stade de la réflexion actuellement, doivent être succinctement
évoquées.
A. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE SUSCITE
PLUSIEURS INTERROGATIONS JURIDIQUES
1. Le fondement juridique de l'article reste incertain
Il ne fait guère de doute que les initiateurs de la disposition ici
commentée ont entendu la fonder sur l'alinéa 2 de l'article
1
er
de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 au terme
duquel : "
Les dispositions législatives destinées
à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la
gestion des finances publiques... sont contenues dans les lois de
finances ".
Or, la conformité de cette formule avec la disposition
constitutionnelle -l'article 34, alinéa 17- portant sur les lois de
finances et la loi organique relative aux lois de finances ne va pas de soi.
Il convient de la citer
in extenso
:
"
Les lois de
finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les
conditions et sous les réserves prévues par une loi
organique ".
Deux séries de questions doivent être formulées :
en organisant l'information et le contrôle du Parlement sur les
finances publiques, les lois de finances n'outrepassent-elles pas la
détermination des ressources et des charges de l'Etat qui est leur objet
constitutionnel ; cela peut-il être couvert par l'ordonnance
organique ?
en déléguant aux lois de finances l'organisation de
l'information et du contrôle du Parlement sur les finances publiques,
l'ordonnance organique ne méconnaît-elle pas doublement
l'habilitation constitutionnelle à elle donnée, soit en
n'organisant pas elle-même cette information et ce contrôle, soit
en comportant une disposition sans rapport avec ce qui peut entrer dans
"
les conditions et les réserves
" dans et sous
lesquelles une loi de finances est appelée à déterminer
les ressources et les charges de l'Etat ?
Il s'agit en outre de savoir si l'organisation du contrôle parlementaire
sur les lois de finances appartient au champ de la compétence du
législateur organique, mais également de savoir si, à
supposer que tel soit bien le cas, l'usage de l'expression " finances
publiques " qui recouvre un concept qui demande à être
précisé est beaucoup plus large que celui de " ressources et
de charges
de l'Etat
" n'élargit pas à l'excès
le champ d'un contrôle et d'une information "
a priori
"
cantonnés à ces dernières.
Toutes ces questions sont jusqu'à présent restées sans
réponse pour une raison très simple : l'ordonnance organique
du 2 janvier 1959 n'a jamais été examinée par le Conseil
Constitutionnel.
Toutefois les travaux en cours pour la moderniser appellent ces clarifications
puisqu'aussi bien, s'ils devaient déboucher sur une nouvelle loi,
celle-ci ferait l'objet d'un tel examen.
L'article ici examiné constitue l'occasion de recueillir quelques unes
des clarifications nécessaires.
2. La conformité du dispositif avec l'ordonnance organique du
2 janvier 1959
Il s'agit ici de la question de savoir si le contrôle parlementaire qu'il
organise porte bien
sur la gestion des finances publiques.
La réponse à cette question est incertaine puisqu'aussi bien la
notion de finances publiques est moins juridique qu'académique,
étant d'ailleurs à ce titre l'objet de controverses.
Deux approches peuvent cependant être explorées pour cerner ce
que peut recouvrir le contrôle de la gestion des finances publiques.
La première, personnaliste, consiste à l'assimiler au
contrôle des seules entités à forte composante publique.
Cette démarche est celle qui inspire les articles
L.133-1
et
L.133-2
du code des juridictions financières. Elle pose
évidemment la question du seuil au-delà duquel un organisme
mérite d'être considéré comme une composante en
charge de la gestion de finances publiques.
La seconde approche, plus fonctionnaliste, consiste à voir dans la
gestion de tout denier public quel qu'en soit le gestionnaire un fait
concernant à soi seul la gestion des finances publiques. Telle est la
démarche qui inspire les articles
L.133-3
et
L.133-4
. Dans
cette optique, le contrôle de la gestion des finances publiques n'a
"
a priori "
aucune autre limite que celle, délicate
à tracer, de la mise à disposition, actuelle ou potentielle, de
deniers publics, notion qui est elle-même, dans certains cas, sujette
à interprétation.
En toute hypothèse, ce n'est qu'à condition d'admettre la
validité conjointe de ces deux approches qu'il est permis de conclure
à la conformité de l'article ici examiné avec l'ordonnance
organique du 2 janvier 1959.
B. DE QUELQUES PROBLÈMES FONDAMENTAUX
L'on pourrait d'abord évoquer l'énormité du champ du
contrôle ouvert au Parlement par le présent article en
s'interrogeant sur la capacité réelle du Parlement à le
labourer. L'on relèverait alors que le code des juridictions
financières reconnaît, lui, cette difficulté puisqu'il
ménage une nuance entre les organismes visés par l'article
L.133-1
dont la Cour des Comptes a le devoir de vérifier les
comptes et la gestion et les autres, à l'égard desquels ce devoir
se mue en une simple faculté. L'on pourrait alors regretter que les
travaux de l'Assemblée nationale n'aient pas abouti à une
modulation analogue.
Mais un problème plus sérieux doit être
particulièrement souligné.
L'on ne saurait résoudre le problème du champ du contrôle
du Parlement sur la gestion des finances publiques par des organes
extérieurs à l'Etat en se contentant, sans plus, de se
référer à celui de la Cour des Comptes.
C'est se dispenser d'une vraie réflexion sur le sens du contrôle
parlementaire.
Votre commission qui, sous l'égide de son président, a entrepris,
comme la commission des finances de l'Assemblée nationale, une
réflexion sur la modernisation de l'ordonnance organique sur les lois de
finances ne saurait approuver, pour des raisons de fond cette démarche
purement mimétique qui fait l'impasse sur une réflexion
réelle sur le contrôle parlementaire des finances publiques et
aboutit à des paradoxes étonnants.
En effet, le décalque entrepris par le présent article, par son
objet trop partiel et par sa nature même, ne permet nullement de
répondre à la question de savoir comment doit être
organisé le contrôle du Parlement sur les organismes qui,
extérieurs à l'Etat, n'en recèlent pas moins pour lui des
enjeux financiers majeurs. Les inconvénients inhérents à
toute démarche fragmentaire et mimétique vont jusqu'à
altérer le résultat souhaité, à savoir la
définition d'un champ pertinent du contrôle parlementaire.
Celui qui est ici dessiné pèche ainsi d'abord par ses
insuffisances en n'incluant pas l'ensemble des organismes tiers
bénéficiant, ou susceptibles de bénéficier,
d'engagements financiers publics significatifs. Ainsi, de certaines
associations ou de certains établissements publics.
On le regrettera d'autant plus que, dans le même temps, la méthode
choisie pèche par excès, en y incluant, du fait de sa
référence à l'article
L. 133-3
du code des
juridictions financières, tout groupement dès lors qu'une
collectivité territoriale lui apporte un concours d'un montant
supérieur à 10.000 francs.
Hormis les problèmes de principe que pose une telle disposition, parmi
lesquelles figurent non seulement la question de savoir si une loi de finances
peut, à bon droit, organiser le contrôle de tels organismes mais
aussi celle de savoir quelle est la légitimité d'un
contrôle du Parlement sur ces organismes, l'on sent bien que la
méthode ici employée est loin de procéder d'une
réflexion mûre.
Votre
commission des finances partage l'analyse selon laquelle une rénovation
du contrôle parlementaire sur les finances publiques s'impose et
nécessite une modernisation des textes qui l'organisent. Il s'agit d'un
élément important de sa réflexion sur la réforme de
l'ordonnance organique sur les lois de finances.
Votre commission des finances considère que, sur ce point, la
réflexion et les propositions de réforme doivent s'inscrire dans
un cadre global permettant d'évoquer toutes les difficultés de
quelque nature que ce soit, que soulève la définition juridique
du pouvoir de contrôle du Parlement sur les finances publiques.
Elle est donc réservée face à une méthode trop
fragmentaire et lui préfère une approche globale, seule
susceptible de se prémunir contre des résultats pratiques
lacunaires.
Partant, trois solutions lui sont offertes :
- tenter d'améliorer profondément l'article, ce qui
supposerait de lui substituer un dispositif complètement abouti
d'organisation des pouvoirs et des moyens du contrôle du Parlement sur
l'élaboration et l'exécution des lois de finances et sur les
conditions de l'équilibre économique et financier qui leur est
associé : ce serait prématuré et irréalisable
dans les délais dans lesquels se trouve enserré l'examen du
présent collectif budgétaire ;
- corriger à la marge le présent article dans ses
excès les plus manifestes : ce serait trop peu et probablement
inutile puisque les faiblesses du dispositif l'appellent vraisemblablement
à n'être que provisoire compte tenu des réflexions en
cours ;
- adopter cet article sans modification, ce qui est certes décevant mais
recèle toutefois un grand mérite. L'adoption du présent
dispositif permettra peut être d'obtenir des autorités
compétentes les clarifications qu'appellent les difficultés
juridiques qu'il comporte, ce qui faciliterait beaucoup la tâche que
pourrait devoir assumer prochainement le législateur organique.
Votre commission estime donc qu'il convient d'adopter cet article dont le
dispositif devra pourtant être révisé dans le cadre des
travaux en cours sur la rénovation de l'ordonnance organique du
2 janvier 1959.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 15 B (nouveau)
Précisions
apportées aux pouvoirs de contrôle des membres du Parlement
chargés d'un rapport sur le budget d'un ministère
Commentaire : le présent article vise à
préciser que l'objet du suivi et du contrôle des membres du
Parlement chargés d'un rapport sur un budget ministériel concerne
aussi les recettes publiques affectées.
I. UN OBJECTIF A RESITUER DANS SON CONTEXTE ÉVÉNEMENTIEL
Le présent article vise à compléter
l'énumération des pouvoirs de suivi et de contrôle des
membres du Parlement chargés de présenter le rapport sur le
budget d'un département ministériel en indiquant explicitement
que ce suivi et ce contrôle portent également sur les recettes
publiques affectées.
Cette initiative s'explique davantage par des motifs de fait que par des motifs
de droit.
A. RAPPEL DES FAITS
L'exécution de la loi de finances pour 1999, et en particulier
l'évolution effective des recettes ayant, à bon droit,
suscité l'intérêt des parlementaires, leur intention de
contrôler ce dernier aspect du budget de l'Etat a pu paraître
entravée par les réactions qui furent celles du ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie.
En effet, comme le montrent ces extraits d'une lettre adressée au
rapporteur général de la commission des finances de
l'Assemblée nationale
50(
*
)
, l'interprétation juridique du
ministre tendait à dénier aux parlementaires toute
prérogative de contrôle sur les recettes.
" Monsieur le Rapporteur général,
Vous avez souhaité bénéficier de
compléments
d'information
sur les opérations budgétaires
réalisées durant la fin de la gestion 1999.
L'article 164-IV de l'ordonnance du 30 décembre 1958 dispose que les
rapporteurs peuvent contrôler l'emploi des crédits inscrits au
budget de départements ministériels.
S'agissant du contrôle de l'exécution budgétaire, il
revient à la Cour des Comptes, en application de l'article 47 de la
Constitution, d'assister le Gouvernement et le Parlement dans ce domaine....
Plus généralement, comme nous l'avons indiqué lors de
notre audition du 9 février dernier par la Commission des finances,
nous sommes disposés à vous apporter tout
élément d'information complémentaire
utile
à l'accomplissement de votre mission ".
En bref, la teneur de cette correspondance laissait à penser que
l'information prodiguée sur les recettes ne relevait pas de l'exercice
normal du contrôle des parlementaires, contrôle limité
à l'emploi des crédits, mais d'une sorte de " fait du
prince ".
C'est cette considération qui, parmi d'autres, inclina la commission des
finances du Sénat à demander les pouvoirs des commissions
d'enquête pour contrôler les conditions d'élaboration et
d'exécution des lois de finances.
B. UNE RETICENCE MAL FONDEE EN DROIT ET QUI EN DIT LONG SUR L'ACCEPTATION
PAR L'EXECUTIF DES EXIGENCES DEMOCRATIQUES DE TRANSPARENCE
La tradition républicaine directement issue de l'article XIV de la
Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août
1789
51(
*
)
ne laisse aucun doute
sur la capacité des représentants du peuple à
contrôler les contributions publiques.
De plus, les lois de finances déterminant les ressources et les charges
de l'Etat "
compte tenu d'un équilibre économique et
financier qu'elles définissent
", il est bien naturel que le
suivi et le contrôle des charges s'accompagne de la faculté de
suivre et de contrôler les conditions de cet équilibre
économique et financier à l'égard duquel, les recettes
jouent un rôle fondamental.
Enfin, l'article 164-IV, dernier alinéa, précise que tous les
renseignements d'ordre financier de nature à faciliter le contrôle
de l'emploi des crédits sont fournis aux parlementaires ce qui, à
l'évidence, inclut les sources de financement de ces crédits,
c'est-à-dire les recettes.
Le contrôle parlementaire sur les recettes de l'Etat paraît donc
d'ores et déjà très solidement établi en droit.
Les réticences récemment manifestées par le gouvernement
et les chicanes juridiques employées n'en apparaissent que plus
choquantes.
Le niveau atteint par les dépenses publiques et les
prélèvements obligatoires en France justifie pleinement le
contrôle parlementaire et engage celui-ci à vérifier
l'adéquation entre les coûts des politiques publiques et leurs
résultats.
En outre, l'opacité des recettes de l'Etat, favorisée par des
pratiques obscures et par des textes incomplets, apporte une justification
supplémentaire à un contrôle parlementaire sans lequel, par
exemple, le ministère des finances continuerait sans doute aujourd'hui
à dissimuler près d'un quart de ses moyens.
II. UN DISPOSITIF QUI POSE PLUSIEURS PROBLÈMES
L'objectif du présent article parait être de lever toute
ambiguïté sur les pouvoirs de contrôle des rapporteurs
budgétaires.
En effet, la notion de " recettes publiques " mentionnée dans
l'article est étrangère au droit financier public. Quant à
la notion de " recettes publiques affectées ", elle
paraît floue et restrictive compte tenu de l'intention du
législateur.
A. LA NOTION DE RECETTES PUBLIQUES EST ETRANGÈRE AU DROIT
FINANCIER PUBLIC
Même si ce constat est décevant et appelle à ce titre un
effort de construction juridique que votre commission fournit dans le cadre de
ses réflexions sur la modernisation de l'ordonnance organique du 2
janvier 1959, les " recettes publiques " sont ignorées par les
sources les plus éminentes du droit financier public, la Constitution et
ladite ordonnance.
Les recettes visées par ces textes sont les ressources de l'Etat et non
les recettes publiques.
La disposition ici examinée se réfère donc à une
notion peu définie et de ce fait, peu précise.
B. LA NOTION DE RECETTES PUBLIQUES AFFECTEES EST FLOUE ET TROP
LIMITATIVE
1. Un concept flou
Dans l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la question de l'affectation des
recettes est traitée sous deux angles radicalement
différents.
L'ordonnance commence en effet par procéder
à l'affectation comptable de toutes les ressources puisqu'elle indique
que celles-ci sont affectées au budget. Elle pose ensuite un principe de
non-affectation des ressources à des dépenses
particulières, principe auquel elle apporte plusieurs dérogations
(fonds de concours, rétablissement de crédits, comptes
spéciaux du Trésor et budgets annexes
52(
*
)
).
C'est probablement à ces différents mécanismes
budgétaires que se réfère la formule ici employée
de recettes publiques affectées.
Mais ce n'est pas certain, puisqu'aussi bien, non seulement toutes les
ressources de l'Etat sont affectées au terme de l'ordonnance organique
mais encore le texte de l'article se référant à tout autre
chose que les seules ressources de l'Etat, il est peut-être possible
d'étendre la notion de recettes publiques affectées à tous
les prélèvements obligatoires dès lors qu'ils seraient
affectés à des organismes en charge de missions de service public.
On ne sait en réalité et tout cela mérite clarification.
2. Un concept trop restrictif ?
A supposer que les recettes visées par l'article soient celles
évoquées précédemment, il peut apparaître que
sa rédaction soit inutilement restrictive, compte tenu de la
légitimité d'un suivi et d'un contrôle de l'ensemble des
moyens des politiques publiques dont l'appréciation est confiée
aux parlementaires. Il semble cependant en réalité que
l'intention des auteurs de l'amendement ait été de circonscrire
le contrôle des rapporteurs spéciaux aux recettes affectées
à un organisme ou au budget qu'ils ont pour mission de contrôler.
L'imperfection du texte confirme à nouveau la
nécessité d'une réflexion en profondeur sur les concepts,
et leur traduction juridique, relatifs à nos " finances
publiques ". Votre commission, dans l'attente de clarifications, vous
recommande d'adopter le présent article.
Votre commission vous demande donc d'adopter cet article même si son
dispositif devra être profondément révisé à
l'occasion de la rénovation de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 15 C (nouveau)
Précisions
apportées aux compétences des rapporteurs généraux
des commissions en charge des affaires budgétaires
Commentaire : le présent article vise à
préciser les compétences des rapporteurs généraux
des commissions en charge des affaires budgétaires en matière de
contrôle et de suivi des crédits budgétaires, des recettes
publiques et des entreprises du secteur public.
L'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi
de finances pour 1959 a posé les bases du contrôle parlementaire
sur l'exécution des lois de finances. A l'expérience, ce texte
est apparu incomplet et, en un nombre assez important, diverses dispositions
législatives sont intervenues pour le compléter, sans, pour
nombre d'entre elles, venir le modifier sur le fond. Tel n'est pas le cas du
présent article qui vient compléter le texte du sixième
alinéa du IV de l'article 164 de l'ordonnance
précitée.
Il s'agit, d'une part, de compléter la liste des parlementaires
chargés du " contrôle budgétaire " en y incluant
le rapporteur général des commissions des finances et, d'autre
part, de définir le champ du contrôle exercé par celui-ci.
I. L'ARTICLE ENTEND CORRIGER UNE ANOMALIE MAIS EN LAISSE SUBSISTER UNE
AUTRE
Il appartient naturellement aux commissions des finances du Parlement et
à leurs membres d'exercer des attributions pleines et entières en
matière de contrôle du bien-fondé des contributions
publiques. Cela ne devrait faire l'objet d'aucune discussion.
Cependant
53(
*
)
, le gouvernement
ayant cru bon d'en décider autrement, c'est cette circonstance qui a
décidé la majorité qui le soutient à
l'Assemblée nationale, à prendre l'initiative d'où
résulte le présent article.
A. L'ARTICLE ENTEND CORRIGER UNE ANOMALIE
Le dernier alinéa de l'article 164-IV de l'ordonnance du
30 décembre 1958 énonce que les pouvoirs de contrôle
parlementaire sur l'exécution d'un budget ministériel sont
dévolus aux membres du Parlement ayant la charge de présenter le
rapport sur le budget de ce ministère.
Texte
de l'article 164-IV
6
ème
alinéa de l'ordonnance n° 58-1374 du 30
décembre 1958
Les
membres du Parlement qui ont la charge de présenter, au nom de la
commission compétente, le rapport sur le budget d'un département
ministériel, suivent et contrôlent de façon permanente, sur
pièces et sur place, l'emploi des crédits inscrits au budget de
ce département. Tous les renseignements d'ordre financier et
administratif de nature à faciliter leur mission doivent leur être
fournis. Réserve faite, d'une part, des sujets de caractère
secret concernant la défense nationale, les affaires
étrangères, la sécurité intérieure ou
extérieure de l'Etat, d'autre part, du principe de la séparation
du pouvoir judiciaire et des autres pouvoirs, ils sont habilités
à se faire communiquer tous documents de service de quelque nature que
ce soit
54(
*
)
.
Un doute s'est insinué sur la question de savoir si les rapporteurs
généraux des commissions des finances entraient dans la
catégorie des parlementaires visée par cet alinéa.
La référence aux membres du Parlement chargés du rapport
sur le budget d'un département ministériel a pu être
interprétée comme tendant à couvrir les rapporteurs
spéciaux de la commission des finances et les rapporteurs pour avis des
autres commissions à l'exclusion du rapporteur général de
celle-là.
Rien ne permet pourtant de légitimer ce doute. En effet, qu'il s'agisse
des rapporteurs spéciaux de la commission des finances ou de son
rapporteur général, leurs attributions comme rapporteurs d'un
budget ministériel ne sont pas fixées autrement que par le bureau
de chaque commission. Nul texte de rang supérieur n'interfère
ici. Or, la compétence du rapporteur général est
précisément générale et le conduit en particulier
à signer les rapports budgétaires de chaque rapporteur
spécial.
L'on devrait considérer que les rapporteurs généraux
des commissions des finances sont par nature chargés de présenter
tout rapport sur le budget d'un département ministériel et
qu'à ce titre ils sont dotés des pouvoirs des rapporteurs
spéciaux ou des rapporteurs pour avis des autres commissions.
Cela n'empêche en rien toutefois de l'énoncer explicitement.
B. ...MAIS EN LAISSE SUBSISTER UNE AUTRE :
La mention explicite du rapporteur général et de ses pouvoirs de
contrôle pouvant être considérée comme
procédant d'une louable intention de précision, il reste que
l'article ici examiné comporte une omission regrettable :
il ne
fait en effet pas mention des présidents des commissions des finances.
Rien ne justifie cet oubli qu'un amendement de votre commission entend
réparer.
II. LE CHAMP DU CONTRÔLE OUVERT AUX RAPPORTEURS GÉNÉRAUX
DES COMMISSIONS DES FINANCES
L'article repose sur la volonté de consacrer la
généralité des pouvoirs de contrôle des rapporteurs
généraux des commissions des finances. Il n'est pas sûr
qu'il y parvienne.
A. L'ARTICLE ENTEND CONFÉRER AUX RAPPORTEURS
GÉNÉRAUX DES POUVOIRS DE CONTRÔLE EUX-MÊMES
GÉNÉRAUX...
Au terme de l'article le champ des pouvoirs de contrôle des rapporteurs
généraux comporterait :
les crédits de l'ensemble des départements
ministériels,
l'évolution des recettes de l'Etat et de l'ensemble des recettes
publiques affectées,
la gestion des organismes appartenant au secteur public dont la liste
ressortirait très étendue de l'adoption de l'article 15 A du
présent projet de loi.
L'intention de conférer aux rapporteurs généraux des
commissions des finances des pouvoirs eux-mêmes généraux ne
saurait être critiquée.
B. ... MAIS IL N'EST PAS SÛR QU'IL Y PARVIENNE
Il convient d'abord de rappeler les incertitudes juridiques qui portent sur la
notion de " recettes publiques affectées " dont le contour
devrait être précisé.
Il faut aussi souligner les inconvénients de la méthode
énumérative qui est suivie dans l'article. Si elle a le
mérite de la précision, elle est aussi de nature à
comporter des omissions finalement préjudiciables à la
satisfaction de l'intention qui inspire le dispositif.
A titre d'illustration, le pouvoir de suivi et de contrôle des recettes
de l'Etat ici défini ne portant que sur leur évolution, pourrait
empêcher les rapporteurs généraux des commissions des
finances de contrôler ou de suivre leurs effets économiques et
sociaux.
*
* *
Comme
les articles précédents, le présent dispositif comprend
des lacunes et des insuffisances qui rendent nécessaire une
réflexion en profondeur et globale sur les finances publiques.
Pour les mêmes motifs et sous les mêmes réserves que ceux
déjà exposés, votre commission vous propose de l'accepter
sous réserve de l'adoption d'un amendement tendant à
conférer aux présidents des commissions des finances du Parlement
les mêmes pouvoirs que ceux confiés par cet article aux
rapporteurs généraux.
Votre commission estime nécessaire d'adopter cet article même
si son dispositif devra être profondément révisé
à l'occasion de la rénovation de l'ordonnance organique du 2
janvier 1959, sous réserve de l'adoption d'un amendement tendant
à conférer aux présidents des commissions des finances du
Parlement les pouvoirs confiés par cet article aux rapporteurs
généraux.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi modifié.
ARTICLE 15 D (nouveau)
Renforcement des
pouvoirs
d'investigation des membres du Parlement investis d'une mission de
contrôle financier
Commentaire : le présent article vise à
favoriser
l'exercice du contrôle parlementaire sur les finances publiques, d'une
part, en déliant certaines catégories de personnes du secret
professionnel et, d'autre part, en instaurant une peine d'amende en cas
d'entrave aux pouvoirs d'investigation prévus par l'article 164-IV
de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958.
Cet article est issu d'un amendement présenté par le rapporteur
spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale
chargé des comptes spéciaux du Trésor, par le rapporteur
général, le président de cette commission et par son
prédécesseur.
I. LE DISPOSITIF DE L'ARTICLE
L'article comprend deux dispositions destinées à lever deux
obstacles à l'exercice du contrôle parlementaire sur les finances
publiques :
- la première lève le secret professionnel imposé à
certaines catégories de personnes dans le cadre des opérations de
contrôle parlementaire ;
- la seconde institue une peine d'amende en cas d'entrave aux pouvoirs
d'investigation prévus par l'article 164-IV de l'ordonnance
n° 58-1374 du 30 décembre 1958.
A. LA LEVÉE DU SECRET PROFESSIONNEL IMPOSÉ À
CERTAINES CATÉGORIES DE PERSONNES À L'ÉGARD DES MEMBRES DU
PARLEMENT CHARGÉS D'UN CONTRÔLE FINANCIER
Le premier alinéa du texte proposé par le présent article
lève le secret professionnel imposé à certaines
catégories de personnes qu'il énumère, à
l'égard des membres du Parlement chargés d'un contrôle
financier, membres qu'il mentionne explicitement, sous une réserve
figurant dans la dernière phrase de l'alinéa.
1. Quelles sont les catégories de personnes que l'article
délie du secret professionnel imposé à elles ?
L'article vise
exclusivement :
- les agents des services financiers ;
- les commissaires aux comptes ;
- et les représentants des autorités publiques de contrôle
et de régulation.
2. A l'égard de qui ces personnes se trouvent-elles
déliées du secret professionnel par le présent
article ?
L'article mentionne,
exclusivement encore,
trois catégories de
parlementaires :
- les membres du Parlement chargés de suivre et contrôler, au nom
de la commission compétente, les
" organismes du secteur
public "
dont, on l'a vu, le champ serait très étendu si
l'article 15 A du projet de loi ici examiné devait être
adopté ;
- les membres du Parlement chargés de suivre et contrôler, au nom
de la commission compétente, les
" organismes gérant un
système légalement obligatoire de sécurité
sociale "
;
- enfin, les membres du Parlement chargés de suivre et contrôler,
au nom de la commission compétente, les recettes de l'Etat ou le budget
d'un département ministériel, membres dont le nombre se
trouverait accru du rapporteur général et, le cas
échéant, du président de chaque commission des finances du
fait de l'adoption modifiée de l'article 15 C du présent
projet de loi que votre commission a préconisée.
3. Une réserve est introduite
La levée du secret professionnel telle qu'elle est organisée par
le présent article n'est pas absolue pour les membres du Parlement
chargés de suivre et contrôler le budget d'un ministère, et
les recettes affectées -extension due à l'article 15 B
du présent projet de loi- autres que le rapporteur général
de la commission des finances.
En effet, dans l'hypothèse où l'une des personnes
mentionnées par l'article viendrait à le leur opposer, la
levée de leur secret professionnel est alors subordonnée à
l'accord du président et du rapporteur général de la
commission des finances.
B. L'INSTAURATION D'UNE PEINE D'AMENDE EN CAS D'ENTRAVE AUX POUVOIRS
D'INVESTIGATION PRÉVUS PAR L'ARTICLE 164-IV DE L'ORDONNANCE
N° 58-1374 DU 30 DÉCEMBRE 1958
Le mécanisme pénal ici institué vient punir d'une amende
de 100.000 francs le fait de
" faire obstacle, de quelque
façon que ce soit, à l'exercice des pouvoirs d'investigation
mentionnés aux alinéas précédents ",
c'est-à-dire à ceux qui sont prévus par
l'article 164-IV de l'ordonnance tel qu'il est modifié par le
présent projet de loi.
Le montant de l'amende faisant entrer le dispositif dans le champ des
infractions et peines correctionnelles, la saisine du parquet de la juridiction
compétente est confiée concouramment au président de
l'assemblée concernée ou au président de la commission
compétente de ladite assemblée.
II. OBSERVATIONS
L'intention dont procède le présent article est louable.
Cependant, par plusieurs de leurs aspects, les dispositifs mis en oeuvre sont,
en pratique, peu satisfaisants.
A. UNE INTENTION LOUABLE
Le contrôle du Parlement sur les finances publiques est une
prérogative depuis que la Déclaration des Droits de l'Homme et du
Citoyen l'a consacré dans article XIV qui dispose :
" Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou
par leurs représentants, la nécessité de la contribution
publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en
déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la
durée "
.
Le niveau atteint par les finances publiques dans les processus de
répartition de la richesse produite en France renforce cette exigence.
Pourtant, il arrive que le contrôle du Parlement soit entravé par
des pratiques dictées soit par le mauvais-vouloir des personnes
contrôlées, soit par l'invocation de textes juridiques, dont ceux
relatifs au secret professionnel, que cette invocation soit fondée ou
non.
Il est donc entièrement légitime de doter les parlementaires
des moyens les plus vastes d'exercer leur mission de contrôle.
Et, il est bien vrai que la situation actuelle au terme de laquelle le
non-respect des prérogatives des rapporteurs parlementaires n'est
assorti d'aucune sanction est d'autant moins satisfaisante que, et pour les
commissions d'enquête parlementaire et pour la Cour des comptes, de
telles sanctions sont prévues.
B. EN PRATIQUE, UN DISPOSITIF PEU SATISFAISANT
Partant de bonnes intentions, le dispositif finalement adopté par
l'Assemblée nationale pose une série de problèmes dont
beaucoup viennent du caractère prématuré de la
démarche qui l'inspire, qui a pour défaut majeur, mais non
rédhibitoire, d'anticiper sur l'aboutissement de la réflexion en
cours sur la rénovation de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
1. Plusieurs difficultés juridiques doivent être
signalées
Le premier alinéa du texte proposé par le présent article
qui prévoit la levée du secret professionnel pose plusieurs
problèmes juridiques.
a) Ce dispositif peut-il à bon droit prendre place dans une loi de
finances ?
Il s'agit d'abord de la partie du dispositif qui concerne les membres du
Parlement chargés de suivre et contrôler les
" organismes
gérant un système obligatoire de sécurité
sociale "
. Il ne fait guère de doute que la gestion de ces
organismes concerne directement la
" gestion des finances
publiques "
dont l'organisation du contrôle est, au terme de
l'article premier alinéa 2 de l'ordonnance organique du
2 janvier 1959, contenue dans les lois de finances. Cependant, il n'est
pas davantage contestable que cette matière ne relève pas d'une
conception stricte des conditions dans lesquelles, et des réserves sous
lesquelles, sont déterminées les ressources et les charges de
l'Etat.
Il s'agit ensuite de la partie du dispositif qui vise les représentants
des
" autorités publiques de contrôle et de
régulation "
. Il conviendrait de vérifier sur ce point
que cette formule n'apporte pas de modifications à d'autres statuts
consacrés par d'autres textes de valeur juridique différente.
b) L'énumération des personnes déliées du secret
professionnel du fait de l'article pose des problèmes
d'identification
Trois catégories de personnes sont déliées du secret
professionnel par l'article et seule une d'entre elle est aisément
identifiable : les commissaires aux comptes.
Pour les
" agents des services financiers "
, leur
identification est moins assurée même si l'on peut penser que
cette formule concerne les agents du ministère de l'économie et
des finances astreints au secret fiscal.
Enfin, la catégorie des
" représentants des
autorités publiques de contrôle et de régulation "
n'apparaît pas juridiquement définie.
c) Le dispositif de levée du secret professionnel
éventuellement opposé à certains parlementaires aboutit
à une curiosité juridique
Dans l'hypothèse où un parlementaire se verrait opposer le secret
professionnel par l'une des personnes concernées par l'article, le texte
adopté par l'Assemblée nationale subordonne la levée du
secret professionnel à un accord du président et du rapporteur
général de la commission des finances.
Ce mécanisme revient à permettre que la levée du secret
professionnel -qui est souvent organisé par la loi- puisse
résulter d'une simple décision conjointe d'autorités
parlementaires.
d) Une malfaçon juridique
Les personnes visées par l'actuel dernier alinéa de
l'article 164-IV de l'ordonnance du 30 décembre 1958 ne sont
probablement pas les seuls rapporteurs spéciaux des commissions des
finances du Parlement. L'expression utilisée pourrait tout aussi bien
recouvrir les rapporteurs pour avis des autres commissions parlementaires. Dans
ces conditions, il apparaît peu explicable de faire dépendre la
levée du secret professionnel éventuellement opposé
à ces rapporteurs de l'accord du président et du rapporteur
général de la commission
" en charge des affaires
budgétaires "
.
e) Une interrogation relative à la notion du " pouvoir
d'investigation "
Le second alinéa du texte proposé par le présent article
sanctionne les faits d'entrave aux
" pouvoirs
d'investigation "
mentionnés aux alinéas
précédents de l'article 164-IV. La question se pose alors de
savoir si les alinéas ainsi cités doivent être
considérés comme définissant les pouvoirs d'investigation
auxquels l'entrave qui leur serait faite justifierait la peine prévue ou
si, au sein de ces alinéas, seuls certains d'entre eux doivent
être considérés comme relatifs auxdits pouvoirs.
2. De nombreuses questions d'opportunité se posent
Outre les difficultés juridiques déjà mentionnées,
plusieurs questions de fond doivent en effet être
évoquées :
a) Le contrôle parlementaire sur les finances publiques mérite de
figurer dans une loi organique, ce qui suppose de réviser l'ordonnance
de 1959 sur la base d'une approche globale.
b) En procédant par énumération pour déterminer les
personnes déliées du secret professionnel, il n'est pas sûr
que le texte couvre l'ensemble des personnes ou des documents dont l'audition
ou la transmission peuvent se révéler nécessaires au
contrôle parlementaire.
Une approche plus globale, respectueuse de certains principes et
prévoyant certaines réserves, serait préférable.
c) Les restrictions apportées à la levée de
l'opposabilité du secret professionnel aux parlementaires visés
par le sixième alinéa du IV de l'article 164 de l'ordonnance
de 1958 ne vont pas de soi.
d) Enfin, une réflexion complémentaire sur les sanctions des
comportements d'entrave apparaît, à tous égards, judicieuse.
Tout comme pour les articles précédents, votre commission vous
propose d'adopter cet article qui devra être entièrement revu
à l'occasion des travaux sur la rénovation de l'ordonnance
organique du 2 janvier 1959.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 15
Aménagements du
régime de
report d'imposition des plus-values de cession de titres dont le produit est
réinvesti dans les fonds propres d'une jeune entreprise
Commentaire : le présent article propose
d'assouplir le
régime existant de report d'imposition des plus-values
réinvesties dans le capital de jeunes entreprises en abaissant le seuil
minimal de participation dans le capital de la société dont les
titres sont cédés de 10 à 5 %, en abaissant la
durée minimale pendant laquelle le cédant aura été
dirigeant ou salarié de cette société de 5 à 3 ans,
et en prorogeant les effets du report d'imposition en cas de
réinvestissements successifs dans les fonds propres de jeunes
entreprises.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
L'article 150-0 C du code général des impôts
55(
*
)
permet à certains
salariés, associés ou dirigeants de sociétés de
reporter l'imposition des plus-values
de cession de valeurs
mobilières ou de droits sociaux, lorsque le produit de la vente est
réinvesti dans la souscription au capital initial ou dans une
augmentation de capital en numéraire d'une jeune société
non cotée.
C'est l'article 79 de la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du
30 décembre 1997) qui a institué ce mécanisme de
report d'imposition de plus values de cession ou de droits sociaux,
normalement imposables au taux proportionnel de 16 %.
Il devait initialement bénéficier seulement à des
sociétés créées depuis moins de sept ans mais
l'article 5 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30
décembre 1998) a porté ce délai à quinze ans. Ce
dispositif était initialement d'application temporaire mais il a
été pérennisé par l'article 18 de la loi de
finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999).
A. UN OBJECTIF LOUABLE
L'objectif de cette mesure est
d'inciter des personnes
expérimentées
(salariés, dirigeants d'entreprises)
à investir le produit de leur réussite dans l'apport de fonds
propres à des entreprises nouvelles.
En remployant ainsi les plus values retirées de la cession de droits
sociaux de leur entreprise dans la souscription au capital initial ou la
participation à une augmentation du capital d'une jeune
société, ces personnes, qualifiées
d' " investisseurs providentiels " ou "
business
angels
", sont susceptibles de prodiguer en même temps de
précieux conseils à leurs émules. L'apport de financements
recherchés pourra donc se doubler d'un transfert de compétences.
Ce dispositif s'adresse à des personnes expérimentées,
souvent en période de cessation d'activité. Il vise à
accompagner un véritable changement de métier :
d'entrepreneur la personne devient investisseur.
B. UN DISPOSITIF TRÈS CONTRAIGNANT
1. Les apports concernés
Les apports doivent consister en une souscription au capital des
sociétés éligibles à l'occasion soit de leur
constitution, soit d'opérations d'augmentation de capital en
numéraire.
Les plus values dont le produit est ainsi réinvesti proviennent de la
cession à titre onéreux de valeurs mobilières,
d'obligations, de droits sociaux, etc.
2. De très nombreuses conditions d'éligibilité
-
concernant le cédant
: la personne qui cède ses
titres doit avoir été,
pendant cinq ans
, salarié ou
mandataire social de la société dont les titres sont
cédés. Son foyer fiscal doit en avoir détenu
plus de 10
%
des bénéfices sociaux. Mais il lui est interdit, en
revanche, de devenir salarié ou mandataire social de la
société bénéficiant de l'apport ou même d'y
détenir une participation substantielle de plus de 25 % des droits
pendant les cinq années suivantes.
Ces conditions relatives au cédant visent à s'assurer de la
robustesse de son expérience entrepreneuriale mais à ne permettre
à cette personne que d'être un investisseur minoritaire dans
plusieurs entreprises par la suite.
-
concernant la société bénéficiaire de
l'apport
:
Elle ne doit pas exercer une activité bancaire, financière,
immobilière ou d'assurance. Cette condition visait à l'origine
à cibler les entreprises les plus créatrices d'emploi.
En outre, il lui faut être une jeune PME ce qui implique :
. qu'elle ne soit pas cotée à la date de l'apport (ses
titres pouvant faire néanmoins l'objet d'une négociation sur le
marché libre dit "
over the counter
") ;
. qu'elle soit détenue pour 75 % au moins, directement ou
indirectement, par des personnes physiques ;
. qu'elle ait été immatriculée au registre du
commerce depuis moins de quinze ans (moins de sept ans pour les apports
réalisés avant le 31 août 1998) ;
. qu'elle ne soit pas issue d'une concentration, d'une restructuration
d'une extension ou d'une reprise d'activités préexistantes.
En outre, la société bénéficiaire de l'apport doit
être passible de l'impôt sur les sociétés en France,
de plein droit ou sur option.
-
dans le temps
: le réinvestissement doit avoir lieu au
plus tard avant la fin de l'année qui suit celle de la cession.
La transmission, soit à titre onéreux, soit à titre
gratuit, le rachat ou l'annulation des titres remis en contrepartie de l'apport
mettent fin au report d'imposition accordé
56(
*
)
.
En résumé
, ce dispositif d'aide à la
création d'entreprises s'adresse à des personnes,
salariés, associés ou dirigeants, s'étant
précédemment
engagées de façon significative
(le seuil de 10 % distingue les participations de simples placements de
portefeuille) et
durable
(puisqu'une durée de cinq ans est prise
en compte) dans l'activité d'une entreprise
avec une certaine
réussite
dont témoignent les plus values de droits sociaux
convoitées.
Il s'agit donc bien, comme cela a été souligné plus haut,
de faire bénéficier de jeunes entreprises non cotées des
capitaux et des conseils d'entrepreneurs expérimentés et
efficaces.
Les nombreuses restrictions apportées à ce mécanisme de
ré-emploi de plus values peuvent sembler justifiées par le double
souci d'en réserver le bénéfice aux jeunes entreprises non
cotées et d'éviter certains détournements (par exemple la
création, par ce biais, de filiales de groupes ou de
sociétés préexistantes ou le développement de
relations " incestueuses " entre la société dont les
titres sont cédés et la société
bénéficiaire, consistant à recaser des dirigeants de la
première ou à placer la seconde sous son contrôle).
3. Un dispositif peu incitatif
Le respect de cette kyrielle de conditions (treize au total) ne permet jamais
au cédant que de bénéficier
d'un report d'imposition et
non d'une exonération
. Et le non respect de l'une des conditions
entraîne
l'exigibilité immédiate de l'impôt
sur la plus-value et le
paiement des intérêts de retard
.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, aucune statistique
disponible ne permet de mesurer l'utilisation de ce dispositif. Toutefois, il
semblerait qu'il soit actuellement
très peu utilisé
et
surtout
très critiqué
, notamment pour le caractère
contraignant des conditions d'éligibilité.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le Premier ministre a annoncé, lors des " Etats
Généraux de la création d'entreprise " qui se sont
tenus le mardi 11 avril 2000, quelques mesures destinées à
favoriser les jeunes entreprises. Le dispositif proposé par le
gouvernement dans le présent article a été annoncé
à cette occasion.
Tout d'abord, il est proposé d'assouplir la condition relative au
pourcentage minimal des droits
détenus directement par les
membres du foyer fiscal du cédant dans les bénéfices
sociaux de la société dont les titres sont
cédés : ce seuil passerait
de 10 à 5
%
;
Ensuite, il est proposé d'assouplir la condition relative au
nombre
d'années précédant la cession au cours desquelles le
cédant doit avoir été salarié ou dirigeant de la
société
dont les titres sont cédés : ce
nombre d'années passerait
de 5 à 3 ans
.
Ces deux modifications tendent à assouplir les deux conditions qui
pèsent sur la personne qui cède ses titres : elles auront
pour effet de permettre à un plus grand nombre de personnes de
bénéficier du report d'imposition.
Enfin, le gouvernement propose de
proroger les effets d'un
précédent report en cas de réinvestissements successifs
dans les fonds propres d'une jeune entreprise
.
Le présent article propose en effet que lorsque les titres reçus
en contrepartie de l'apport font eux-mêmes l'objet d'une cession dans les
conditions du même article 150-0 C du code général des
impôts, l'imposition des plus-values en report d'imposition peut,
à la demande du contribuable, être reportée à
nouveau jusqu'au moment où s'opérera la transmission, le rachat
ou l'annulation des nouveaux titres, à condition que l'imposition de
cette plus-value soit elle-même reportée. Dans ce cas, les
conditions relatives à la réalité de l'expérience
entrepreneuriale du cédant ne seront vérifiées qu'à
l'entrée du dispositif : celui-ci n'est donc plus astreint au
respect de la condition relative au pourcentage minimal de détention du
capital de la société dont les titres sont cédés,
ni de celle relative au nombre d'années minimum au cours desquelles il a
été salarié ou dirigeant de cette même
société.
Enfin, le présent prévoit que ces dispositions s'appliquent aux
cessions réalisées
à compter du 1
er
janvier
2000
et aux plus-values bénéficiant à cette date d'un
report d'imposition dans les conditions du même article 150-0 C du code
général des impôts.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION
A. L'ASSOUPLISSEMENT DE DEUX DES TREIZE CONDITIONS
D'ÉLIGIBILITÉ
Le gouvernement propose d'assouplir les deux conditions relatives au
cédant. Les modifications envisagées sont assez mineures mais
n'en vont pas moins dans le bon sens dans la mesure où elles s'adressent
aux " investisseurs providentiels " dont l'importance, dans la
création de sociétés nouvelles, ne saurait être trop
soulignée.
Il s'agit donc de mesures de portée limitée mais
bien
orientées
.
B. LA PROROGATION DU REPORT D'IMPOSITION
Cette possibilité offerte aux " investisseurs providentiels " va bien
évidemment dans le bon sens en leur permettant de
bénéficier plus longtemps du report.
Le dispositif global n'en reste pas moins extrêmement complexe,
contraignant, et assez peu incitatif. Il ne procure qu'un simple avantage de
trésorerie à la personne qui investit ainsi le fruit de son
travail dans des investissements relativement risqués.
Un mécanisme d'exonération de l'impôt sur de telles
plus-values serait vraisemblablement beaucoup plus efficace pour susciter les
vocations
. Les dispositifs similaires britannique et américain qui
avaient servi de modèle au dispositif français prévoit de
telles exonérations.
C. D'AUTRES " PETITES AVANCÉES " OUBLIÉES
Votre commission s'étonne que le gouvernement n'ait pas jugé
utile, contrairement à ce qu'il a proposé en matière de
bons de souscription de parts de créateurs d'entreprise (BSPCE) dans le
projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques, de
lever l'interdiction qui pèse sur certaines activités qui ne sont
pas moins créatrices de croissance et d'emploi que les autres.
Le ministre l'a lui même reconnu à l'occasion du débat en
première lecture du projet de loi relatif aux nouvelles
régulations économiques à l'Assemblée
nationale : "
Nous pensons que cette restriction ne se justifie
plus sur le plan économique. (...) On observe que, y compris dans ce
secteur (financier) se créent des entreprises nouvelles qui peuvent
avoir un impact positif, en particulier sur le plan économique et sur le
plan de l'emploi
"
57(
*
)
.
Votre commission vous propose donc de permettre aux " investisseurs
providentiels " d'investir dans des sociétés exerçant
une activité bancaire, financière, immobilière ou
d'assurance dans les mêmes conditions que dans toute autre
société.
Le gouvernement retouche ce dispositif tous les ans en loi de finances depuis
quatre ans
: il est aisé de la sorte de se donner, à peu de
frais, l'impression de mettre en place des dispositifs favorables aux jeunes
entreprises, quand en réalité on ne fait que modifier d'une
année sur l'autre les critères d'application d'un dispositif
extrêmement verrouillé.
Le gouvernement a ainsi choisi une politique des " tout petits pas "
que votre commission ne récuse pas, tout en la considérant comme
factice et peu efficace.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi modifié.
ARTICLE 16 (nouveau)
Règles de
perception de
la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures
ménagères
Commentaire : le présent article a pour objet de
retarder d'une année l'entrée en vigueur de la réforme des
règles de perception de la taxe et de la redevance d'enlèvement
des ordures ménagères mise en place par la loi du 12 juillet 1999
relative au renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale.
I. LES PRINCIPES DE LA RÉFORME DE 1999
Les articles 84 et 85 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et
à la simplification de la coopération intercommunale ont
procédé à une rationalisation des règles de
perception de la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures
ménagères en fonction d'un principe simple : il n'est pas
souhaitable que des communes ou des établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre
puissent percevoir une ressource correspondant à une compétence
qu'elles n'exercent pas.
L'application de ce principe permettrait d'atteindre deux objectifs :
- simplifier le régime de perception de la taxe et de la redevance,
aujourd'hui caractérisé par un " maquis " de
spécificités locales ;
- remédier à " l'intercommunalité d'aubaine "
qui conduit à percevoir la taxe ou la redevance afin d'augmenter le
coefficient d'intégration fiscale, et donc le montant de la DGF, sans
exercer les compétences correspondantes.
Pour atteindre ces objectifs, la loi du 12 juillet 1999 fixe une règle
claire : pour percevoir la taxe ou la redevance d'enlèvement des
ordures ménagères, il convient d'exercer au moins une partie de
la compétence d'élimination des déchets ménagers,
c'est-à-dire au moins la collecte des déchets (le traitement
pouvant être transféré à une entité au
périmètre plus large). Il est également prévu que
celui qui perçoit la taxe ou la redevance peut reverser une partie du
produit à l'entité plus large qui assure le traitement des
déchets.
En revanche, les dispositions du code général des impôts
qui permettaient à un EPCI de reverser une partie du produit de la taxe
à ses communes membres, qui n'exercent plus la compétence
puisqu'elles la lui ont transféré, ont été
supprimées.
II. UNE RÉFORME QUI SE HEURTE À DES RÉSISTANCES
Sur le terrain, l'application de la réforme a rencontré des
difficultés multiples. Pour des raisons historiques, le
périmètre des structures d'élimination des déchets
n'épouse pas celui des EPCI et les élus se sont parfois
montrés réticents à l'idée de démanteler des
structures qui fonctionnent bien. De plus, la détermination du montant
d'une redevance à l'échelle du périmètre parfois
très vaste d'un syndicat a pu poser des problèmes pratiques.
Enfin, les EPCI qui perçoivent la taxe ou la redevance sans exercer la
compétence redoutent les conséquences du nouveau système
sur leur coefficient d'intégration fiscale
58(
*
)
.
Ces difficultés ont conduit le gouvernement, lors de l'examen par le
Sénat du projet de loi relatif à la prise en compte du
recensement général de 1999 dans la répartition des
dotations de l'Etat, à déposer un amendement repoussant jusqu'au
31 décembre 2002 l'entrée en vigueur de la réforme, afin
de permettre aux acteurs de terrain de s'adapter à la nouvelle donne
sans être obligés d'agir dans la précipitation.
Le présent article, adopté à la suite d'une initiative
conjointe de nos collègues députés Charles de Courson et
Didier Migaud, proroge le délai de mise en conformité avec les
nouvelles dispositions, qui est porté au 31 décembre 2002.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A l'occasion de l'examen du projet de loi relatif au renforcement et à
la simplification de la coopération intercommunale, votre commission
avait soutenu le principe d'une réforme des règles de perception
de la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures
ménagères.
Cependant, fidèle à son principe selon lequel
l'intercommunalité ne doit pas être construite contre ses acteurs,
au premier rang desquels les communes, elle a soutenu le gouvernement lorsqu'il
a proposé d'accorder un délai pour l'entrée en vigueur des
nouvelles dispositions.
Le nouveau régime suscite l'incompréhension des acteurs de
terrain. Compte tenu des enjeux croissants liés à l'exercice de
la compétence d'élimination des déchets des ménages
et du volume des investissements réalisés dans ce secteur par les
collectivités locales, il convient d'éviter de prendre des
décisions qui pourraient remettre en cause la volonté des
élus locaux de s'investir dans ce domaine. Aussi, votre rapporteur
général ne s'oppose pas au souhait exprimé par
l'Assemblée nationale de proroger le délai mis en place au mois
de décembre 1999.
En revanche, la rédaction proposée par le présent article
pourrait être améliorée. En effet, les
députés ont choisi de modifier le code général des
collectivités territoriales et le code général des
impôts dans sa rédaction antérieure à la loi du 28
décembre 1999 relative à la prise en compte du recensement
général de population de 1999 pour la répartition des
dotations de l'Etat aux collectivités locales. Votre rapporteur
considère qu'il aurait été préférable de
modifier les dispositions de l'article 16 de la loi du 28 décembre 1999,
qui instaure le premier délai de mise en conformité avec les
nouvelles règles. Il vous proposera un amendement en ce sens.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 17 (nouveau)
Prise en compte de la
redevance d'assainissement dans le coefficient d'intégration fiscale
Commentaire : le présent article vise à
supprimer
la prise en compte de la redevance d'assainissement dans le coefficient
d'intégration fiscale.
I. LA RÉFORME DU MODE DE CALCUL DU COEFFICIENT D'INTÉGRATION
FISCALE
Le coefficient d'intégration fiscale (CIF) est l'outil qui permet de
mesurer le degré d'intégration d'un établissement public
de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.
Il est obtenu en rapportant les recettes fiscales de l'EPCI à
fiscalité propre à l'ensemble des recettes fiscales
perçues sur son territoire par lui, ses communes membres et l'ensemble
des autres EPCI (syndicats, etc.).
Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999 relative
au renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale, les recettes fiscales prises en compte pour le calcul du CIF
étaient les recettes des " quatre taxes " ainsi que le produit
de la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures
ménagères.
La rédaction de l'article L. 5211-30 du code général des
collectivités territoriales issue de l'article 105 de la loi du 12
juillet 1999 a procédé à une révision du mode de
calcul du coefficient d'intégration fiscale :
- le CIF est désormais minoré des dépenses de transferts,
qui sont les dépenses de l'EPCI ne correspondant pas à l'exercice
d'une compétence transférée par les communes
59(
*
)
. Cette modification visait à
limiter les phénomène d' " intercommunalité
d'aubaine " ;
- le CIF est calculé en tenant compte du produit de la redevance
d'assainissement.
En retenant cette disposition, la commission mixte paritaire qui a
établi le texte de la loi du 12 juillet 1999 a recherché deux
objectifs. Elle a tout d'abord souhaité envoyer un signal en direction
du renforcement des compétences des structures intercommunales.
Constatant que l'assainissement était une compétence obligatoire
pour la catégorie d'EPCI la plus intégrée, les
communautés urbaines, et une compétence optionnelle pour les
nouvelles communautés d'agglomération, elle a
considéré que l'exercice de la compétence d'assainissement
était le signe d'une intégration réussie qui
méritait d'être pris en compte dans le montant des attributions de
DGF, par l'intermédiaire du CIF.
Ensuite, la commission mixte paritaire a souhaité, en élargissant
le champ des recettes prises en compte dans le calcul du CIF, améliorer
la représentativité de cet indicateur, qui reste un instrument
imparfait de mesure de l'intégration et pourrait avantageusement
être remplacé par un coefficient d'intégration
budgétaire.
II. LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME
En pratique, la prise en compte de la redevance d'assainissement dans le CIF
pour le calcul de la DGF en 2000 n'a pas eu les effets escomptés. Elle a
au contraire posé trois types de difficultés :
- le recensement des redevances perçues par les EPCI n'a pu être
réalisé dans des conditions satisfaisantes en raison de
l'insuffisance des moyens techniques et humains des préfectures ;
- la prise en compte de la redevance d'assainissement a provoqué des
variations importantes dans les coefficients d'intégration fiscale, au
profit des EPCI qui perçoivent la redevance et au détriment de
ceux qui ne la perçoivent pas. Or, les EPCI ne sont pas tous en mesure
de décider de percevoir la redevance. L'organisation territoriale de
l'assainissement est en effet très antérieure au
développement de l'intercommunalité à fiscalité
propre et les EPCI, ou leurs communes membres, adhèrent parfois à
des syndicats qu'il faudrait alors démanteler alors qu'ils fonctionnent
bien, ou sont liés à des délégataires par des
contrats dont il faudrait négocier la résiliation ;
- les EPCI compétents en matière d'assainissement ne sont pas
tous " égaux devant la redevance ". En effet, la
compétence d'assainissement peut être exercée soit en
régie, soit en affermage, soit en concession. Dans le cas de la
régie, l'EPCI perçoit la redevance d'assainissement, qui peut
donc être prise en compte dans le CIF. Dans les deux autres cas, c'est le
délégataire qui perçoit la redevance. Elle ne peut donc
pas être prise en compte dans le CIF. Dans le cas de l'affermage, le
délégataire verse à l'EPCI une " surtaxe " qui,
constitue en quelque sorte le loyer qu'il acquitte pour l'utilisation du
réseau d'assainissement mais qui ne doit pas être
considérée comme une redevance d'assainissement perçue par
l'EPCI.
Au total, seuls les EPCI exerçant la compétence d'assainissement
en régie voient le numérateur de leur CIF augmenter par la prise
en compte de la redevance d'assainissement.
Par ailleurs, l'impact de la redevance d'assainissement sur le CIF varie selon
que les communes ou les syndicats présents sur son territoire exercent
ou non la compétence d'assainissement en régie. Par exemple, la
prise en compte de la redevance d'assainissement serait neutre sur le CIF d'un
EPCI qui ne perçoit pas la redevance si les communes et les syndicats ne
perçoivent pas non plus la redevance. Si, en revanche, les communes ou
un syndicat exercent la compétence en régie, et perçoivent
la redevance, le dénominateur du CIF de l'EPCI diminue, et son CIF
diminue aussi.
En conséquence, votre rapporteur général vous propose de
ne pas s'opposer à la suppression de la prise en compte de la redevance
d'assainissement dans le CIF, proposée par le présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 18 (nouveau)
Taxe professionnelle des
syndicats d'agglomération nouvelle
Commentaire : le présent article, ainsi que
l'article 19
aménagent le régime de taxe professionnelle des syndicats
d'agglomération nouvelle qui gèrent une zone d'activité en
commun avec une commune limitrophe.
Le présent article et l'article 19 proposent un dispositif commun qu'il
apparaît plus adapté de commenter " de concert ".
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Ils modifient respectivement les articles L.5334-5 du code
général des collectivités territoriales et 1609
nonies
BA du code général des impôts, relatifs au
régime de taxe professionnelle applicable en cas de gestion commune
d'une zone d'activité par un syndicat d'agglomération nouvelle
(SAN) et une commune limitrophe du SAN.
Les articles L.5334-5 du code général des collectivités
territoriales et 1609
nonies
BA du code général des
impôts ont exactement la même rédaction. Les présents
articles 18 et 19 les modifient pour préciser que, en cas de gestion
commune d'une zone d'activité, "
l'agglomération nouvelle
se substitue à la commune pour l'application de l'ensemble des
dispositions relatives à la taxe professionnelle et perçoit le
produit acquitté dans la zone
".
A l'heure actuelle, le SAN perçoit la taxe professionnelle
acquittée dans la zone. La répartition de ce produit et les
obligations réciproques des deux parties sont fixées par
délibérations concordantes de l'organe délibérant
du SAN et du conseil municipal. La modification proposée ne remet pas en
cause ce dispositif mais précise que, de manière
générale, le SAN est compétent pour l'ensemble des
dispositions relatives à la taxe professionnelle.
En outre,
l'article 18
, qui modifie le code général des
collectivités territoriales, comble des vides juridiques et tire les
conséquences du partage du produit de la taxe professionnelle entre le
SAN et la commune limitrophe sur le potentiel fiscal du SAN et de la commune,
et sur la détermination de son produit de taxe professionnelle du
SAN :
- le 2° de l'article 18 modifie également l'article L. 5334-5 et
précise que le potentiel fiscal du SAN et de la commune limitrophe tient
compte des reversements de fiscalité du SAN vers la commune. Le
potentiel fiscal du SAN est donc réduit tandis que celui de la commune
augmente ;
- le 3° modifie l'article L. 5334-7 et dispose que le produit de taxe
professionnelle qui sert à calculer le montant des dotations de
coopération versées aux communes membres est corrigé des
reversements de fiscalité à la commune limitrophe ;
- le 4° modifie l'article L. 5334-9 et précise que le produit
de taxe professionnelle du SAN pris en compte pour déterminer le plafond
compléments de ressources qu'il verse à ses communes membres
tient compte des reversements de fiscalité à la commune
limitrophe ;
- le 5° modifie l'article L. 5334-16 et prévoit que le produit de
taxe professionnelle du SAN pris en compte pour calculer le potentiel fiscal
des communes membres tient compte des reversements de fiscalité à
la commune limitrophe.
L'article 19
modifie le code général des impôts. Il
précise que :
- les délibérations applicables dans la zone d'activité
sont prises par le SAN ;
- les compensations de taxe professionnelle relatives à la zone
d'activité (dotation de compensation de la taxe professionnelle,
exonérations liées aux zonages d'aménagement du territoire
et de politique de la ville, compensation de la suppression de la part salaire
de la taxe professionnelle) sont versées au SAN mais que, pour leur
calcul, il est tenu compte des taux de la commune limitrophe pour la partie de
la zone située sur le territoire de cette commune ;
- en matière d'écrêtement au profit des fonds
départementaux de la taxe professionnelle, le régime applicable
à la partie de la zone située sur le territoire de la commune est
aligné sur celui des SAN, c'est-à-dire l'absence
d'écrêtement.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Sur le fond, le dispositif proposé par les articles 18 et 19, issu
d'amendements présentés par notre collègue
député Daniel Vachez, répond à une
nécessité technique et vise à résoudre des
difficulté pratiques rencontrées par certains SAN de la
région Ile-de-France. Il n'appelle pas d'objection de la part de votre
rapporteur général.
Cependant, l'article 19 introduit dans l'article 1609
nonies
BA la
référence à une " convention " qui n'est
mentionnée nulle part dans le droit actuel. Votre rapporteur
général vous proposera un amendement précisant la nature
de cette convention.
Sur la forme, la rédaction proposée suscite des
difficultés au regard des principes qui doivent être
respectés en matière de codification. La codification d'une
même disposition dans deux codes différents, comme c'est le cas
actuellement pour les articles 1609
nonies
BA du code
général des impôts et L. 5334-5 du code
général des collectivités territoriales, constitue
déjà une entorse au principe selon lequel les dispositions
législatives ne sont codifiées qu'une seule fois (elles peuvent
figurer dans plusieurs codes, mais seulement " pour information ", le
code " suiveur " indiquant explicitement quel est le code
" pilote ").
Les présents articles 18 et 19 vont plus loin en ne modifiant pas de la
même façon les articles des deux codes. Si ces articles
étaient adoptés en l'état, les rédactions des deux
codes commenceraient de diverger, sans que l'on sache quelle est la
rédaction de référence. Aussi, il semble
préférable de réserver les dispositions figurant
actuellement dans les deux codes au seul code général des
impôts, puisque ce sont des dispositions fiscales. Votre rapporteur
général vous proposera des amendements visant à
éviter les divergences de rédaction entre les deux codes et
à répartir entre ces codes les dispositions qui relèvent
de l'un et de l'autre.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 19 (nouveau)
Taxe professionnelle des
syndicats d'agglomération nouvelle
Commentaire : le présent article, ainsi que
l'article
18, aménagent le régime de taxe professionnelle des syndicats
d'agglomération nouvelle qui gèrent une zone d'activité en
commun avec une commune limitrophe.
Le présent article et l'article 18 proposent un dispositif commun qu'il
apparaît plus adapté de commenter " de concert ". Les
observations de votre commission figurent donc sous le commentaire de l'article
18 du présent projet de loi.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 20 (nouveau)
Modalités
particulières d'évaluation des ressources pour l'attribution
d'aides personnelles au logement
Commentaire : le présent article a pour objet de
permettre des modalités particulières d'évaluation des
ressources pour le calcul des aides au logement en faveur des demandeurs de
moins de vingt-cinq ans non titulaires d'un contrat à durée
indéterminée.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE CALCUL DES RESSOURCES SERVANT DE BASE A L'OCTROI DES AIDES
PERSONNELLES AU LOGEMENT
Les revenus pris en compte pour le calcul des aides au logement sont les
revenus catégoriels nets perçus par le bénéficiaire
et son conjoint pendant l'année civile de référence (n-1),
c'est-à-dire celle précédant la période de
paiement, période qui s'étend du 1er juillet de l'année n
au 30 juin de l'année suivante.
Depuis le 1er février 1997, en application des décrets du 30
janvier 1997
60(
*
)
, les revenus
des demandeurs font toutefois l'objet d'une évaluation forfaitaire dans
deux cas :
- lorsque les demandeurs, exerçant une activité professionnelle,
déclarent des ressources inférieures ou égales à
812 fois le Smic brut horaire au 31 décembre de l'année de
référence, soit 32.659 francs jusqu'au 1er juillet 2000 ;
- lorsque les demandeurs déclarent n'avoir disposé d'aucun revenu
imposable au titre de l'année de référence.
Dans ces deux cas, l'évaluation forfaitaire est établie sur la
base des ressources perçues au moment de l'attribution de l'aide si la
personne est salariée
, soit 12 fois la rémunération
mensuelle perçue (avec les abattements prévus au code
général des impôts),
ou un forfait basé sur la
valeur du Smic horaire brut pour un travailleur indépendant
.
B. LES DIFFICULTES POSEES PAR L'EVALUATION FORFAITAIRE DES
RESSOURCES
La mise en oeuvre d'une évaluation forfaitaire des ressources a permis,
dans nombre de cas, d'obtenir une appréciation plus juste de la
situation réelle des demandeurs d'aides au logement.
Toutefois, elle n'est pas sans poser quelques problèmes pour les
personnes en situation précaire, auxquelles on attribue un revenu annuel
forfaitaire sur la seule base de leurs revenus au moment de la demande
d'allocation. En cas de changement de situation en cours d'année (fin
d'un contrat à durée déterminée notamment), le
demandeur peut se trouver en difficulté.
Cette situation n'a pas échappé aux parlementaires. L'an dernier,
notre collègue Jacques Pelletier, rapporteur spécial de la
commission des finances pour les crédits du logement, avait posé
une question écrite au secrétaire d'Etat au logement sur ce
sujet
61(
*
)
. Il lui avait
été répondu que des mesures précises allaient
être prises, avec une application dès le 1er janvier 2000
62(
*
)
.
Malgré ces affirmations, il apparaît aujourd'hui qu'une
disposition législative est nécessaire pour que les
aménagements indiqués puissent être mis en oeuvre. Le
présent article, introduit par voie d'amendement gouvernemental à
l'Assemblée nationale, a pour objet de permettre la mise en oeuvre de
dispositions spécifiques en faveur des jeunes de moins de vingt-cinq ans
ne bénéficiant pas d'une situation stable.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article a pour objet de permettre au pouvoir
réglementaire de déroger au droit général en
matière de calcul des ressources ouvrant droit aux aides au logement,
pour les demandeurs de moins de vingt-cinq ans qui ne bénéficient
pas d'un contrat à durée indéterminée
Actuellement, si le barème des aides au logement est défini par
voie réglementaire, la loi précise un nombre limité de
critères à prendre en compte pour le calcul des ressources des
demandeurs d'aides au logement, à savoir :
- la situation de famille du demandeur et le nombre de personnes à
charge ;
- les ressources du demandeur et des personnes du foyer ;
- le montant du loyer ou du remboursement des prêts pour l'acquisition du
logement.
Le présent article introduit une disposition supplémentaire avec
une possibilité de dérogation pour les demandeurs remplissant les
deux conditions suivantes : être âgés de moins de
vingt-cinq ans et ne pas disposer d'un contrat à durée
indéterminée. Ces deux conditions ont été retenues
avec l'objectif de viser les personnes ne pouvant bénéficier du
revenu minimum d'insertion (RMI) et susceptibles de connaître une perte
brutale de ressources.
Le
I.
du présent article modifie dans ce sens l'article L. 351-3
du code de la construction et de l'habitation relatif au calcul de
l'aide
personnalisée au logement.
Le
II.
de l'article insère les mêmes dispositions
après l'article L. 542-5 du code de la sécurité
sociale relatif à
l'allocation de logement familiale.
Le
IV
. de l'article insère les mêmes dispositions dans
l'article L. 831-4 du code de la sécurité sociale
relatif au calcul de
l'allocation de logement social
.
Le
III.
de l'article insère une référence au nouvel
article L. 542-5-1 dans les dispositions relatives aux départements
d'outre-mer (article L. 755-21 du code de la sécurité sociale).
Il comporte toutefois une erreur rédactionnelle à laquelle votre
rapporteur proposera de remédier.
Le
V.
de l'article abroge l'article L. 831-5 du code de la
sécurité sociale selon lequel le droit à l'allocation de
logement était maintenue pour tout allocataire salarié se
trouvant dans l'impossibilité justifiée d'exercer une telle
activité. Il s'agit d'une disposition devenue inutile depuis le
" bouclage " des aides au logement et la suppression du lien entre
l'octroi des aides au logement et l'exercice d'une activité
salariée.
Le présent article devrait permettre la publication de mesures
réglementaires précises
qui, si l'on en juge par les
réponses écrites aux parlementaires et le rapport au Premier
ministre établi par le ministère de l'équipement, des
transports et du logement, devraient être les suivantes :
" les ressources annuelles prises en compte pour le calcul de l'aide au
logement de tout jeune salarié, de moins de 25 ans et en situation
précaire, seront reconstituées en multipliant par 9 et non plus
par 12 la rémunération mensuelle perçue au moment de leur
entrée dans les lieux, ce qui augmentera d'environ 25 % le montant
de l'aide versée. Par ailleurs, possibilité leur est offerte de
demander une révision de leur aide en cas de diminution de moins de
10 % de leurs ressources prises en considération, au moins quatre
mois plus tôt, à l'ouverture du droit, au renouvellement du droit
ou lors de la révision précédente "
63(
*
)
.
Au total, le coût de ces mesures devrait être compris entre 20 et
25 millions de francs.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Le présent article a pour objectif de mieux prendre en compte la
situation des allocataires d'aides au logement, afin d'éviter des
situations d'injustice.
On peut toutefois regretter l'étroitesse de la voie suivie. En effet,
cet article apparaît comme une mesure très ponctuelle,
destinée à régler des situations spécifiques, sans
réforme d'ensemble.
Or, le système des aides au logement requiert bien davantage qu'une
mesure ponctuelle.
Il faut rappeler qu'un groupe de travail prévu par la convention
d'objectifs et de gestion signée par l'Etat et la CNAF le 14 mai 1997 a
entamé des travaux sur ce thème depuis mars 1998. Il a remis un
premier rapport d'étape au gouvernement en avril 1999, et devrait
prochainement rendre ses conclusions.
Il apparaît donc étrange qu'une légère
modification du régime des aides personnelles au logement intervienne
quelques semaines avant la réforme d'ensemble annoncée par le
gouvernement.
D'autre part, dans son rapport sur le budget du logement pour 2000, notre
commission des finances appelait à une réforme
d'envergure
64(
*
)
:
" Le secrétariat d'Etat au logement reconnaît
lui-même la nécessité de réformer rapidement les
aides personnelles au logement, pour plusieurs raisons :
-
le système souffre d'une trop grande complexité
,
"
résultat d'une stratification progressive au cours des 40
dernières années de différentes mesures
". C'est
ainsi que coexistent plusieurs barèmes et qu'à charges de
logement, ressources et situations familiales égales, les ménages
ne perçoivent pas le même montant d'aide ;
- il souffre également d'un
"
dysfonctionnement
majeur
"
dû au fait que les ressources prises en compte pour
le calcul des aides sont les ressources imposables.
En conséquence
les titulaires de minima sociaux, non soumis à l'impôt,
bénéficient d'aides de montant plus élevé que les
personnes qui perçoivent de petits revenus d'activité.
Le
ministère reconnaît lui-même "
que cette situation
est injuste, et qu'elle n'incite pas à la reprise d'une activité
déclarée
" ;
-
la précarité du travail n'est pas correctement prise en
compte
. La réglementation des aides prévoit qu'elles puissent
être révisées en cours de période de paiement
lorsqu'un événement grave vient bouleverser la situation
familiale (décès, divorce, séparation), personnelle
(admission au bénéfice d'une pension d'invalidité ou
à l'allocation aux adultes handicapés, longue maladie...) ou
professionnelle (chômage, admission à une pension de retraite...)
entraînant l'arrêt total de l'activité professionnelle, mais
pas en cas de diminution de l'activité professionnelle (travail moins
rémunéré, temps partiel).
Pour toutes ces raisons, votre rapporteur spécial insiste sur la
nécessité de mener, dans un contexte économique
aujourd'hui favorable, une politique de réforme des aides personnelles
au logement, de nature notamment à inciter à la reprise d'une
activité professionnelle. "
Votre rapporteur général note que le présent article
n'aborde que le thème de la précarité, et sans doute pas
complètement. Il regrette que les dispositions du présent article
ne s'inscrivent pas dans un dispositif d'ensemble, permettant notamment de
mettre fin à certaines trappes à inactivités.
Toutefois, sous réserve d'un amendement rédactionnel, il ne vous
proposera pas de bouleverser l'économie du présent article, avant
de connaître les conclusions du groupe de travail mis en place entre
l'Etat et la CNAF.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 21
(nouveau)
Amélioration de
l'information du Parlement sur les relations financières entre l'Etat et
la sécurité sociale
Commentaire : le présent article tend à
clarifier et à enrichir les documents budgétaires
présentant les relations financières entre l'Etat et la
Sécurité sociale.
I. UNE INFORMATION ÉPARSE ET APPARUE PROGRESSIVEMENT
Le souci d'annexer aux documents budgétaires fournis pour l'information
du Parlement des données relatives aux finances sociales est apparu dans
la loi de finances rectificative pour 1995 (loi n° 95-885 du 4
août 1995) qui, à son article 33, indique :
" le
Gouvernement présente chaque année un document
récapitulant, pour les deux derniers exercices, les montants
constatés ou estimés :
- des crédits inscrits au budget général et au budget
annexe des prestations sociales agricoles, présentés par titre et
par chapitre, ainsi que des dépenses effectives ;
- des impositions de toute nature affectées à des organismes de
sécurité sociale ;
- des dépenses fiscales à finalité sociale ;
qui constituent l'effort financier de l'Etat en faveur de la protection sociale.
Ce document présente également les montants prévisionnels
des mêmes crédits et impositions pour l'exercice budgétaire
en cours d'exécution ainsi que pour le projet de loi de finances de
l'année ".
Par ailleurs, la loi de règlement définitif du budget de 1994 a
prévu à son article 18 que
" le produit pour l'exercice
en cours et pour l'exercice suivant de chacune des impositions de toutes
natures affectées à les organismes de sécurité
sociale fait l'objet d'une évaluation dans une annexe du projet de loi
de finances de l'année "
.
A ces documents particuliers, s'ajoutent d'autres informations sur les liens
entre finances sociales et finances de l'Etat : le rapport
économique et financier et les annexes au projet de loi de financement
de la sécurité sociale.
II. UNE MESURE DE CLARIFICATION
L'amendement du gouvernement, complété par des sous-amendements
de la commission des finances de l'Assemblée nationale, fusionne les
informations prévues par les textes en vigueur dans les deux jaunes sur
l'effort social de la Nation et sur les produits et taxes affectés
à la Sécurité sociale au sein d'un même document, en
y ajoutant de nouvelles informations, pour la dernière année
connue mais aussi pour l'année en cours et celle à venir :
" - les contributions de l'Etat employeur ;
- les flux liés à la mise en oeuvre des politiques menées
par l'Etat ;
- les subventions versées par l'Etat à des régimes de
protection sociale ou à des organismes concourant à leur
financement et le rôle de ces subventions dans l'équilibre
financier de ces régimes ou de ces organismes ;
- les impositions de toute nature affectées à ces régimes
ou à ces organismes ;
- les garanties d'emprunt accordées par l'Etat à ces
régimes ou à ces organismes et une évaluation des
engagements financiers supportés par l'Etat du fait de ces
garanties ;
- les créances et dettes réciproques, à court, moyen ou
long terme, entre l'Etat et ces régimes ou ces organismes,
évaluées à la date du dernier exercice clos ".
Par coordination, l'article abroge les dispositions existantes.
Par ailleurs, le présent article étend la portée de
l'annexe instaurée par la loi de finances rectificative pour 1985 (loi
n° 85-1403 du 30 décembre 1985) qui prévoyait, à son
article 1
er
, que
" le produit, pour la dernière
année connue, de chacun des impôts autres que les taxes
parafiscales visées par le 4° de l'article 32 de l'ordonnance
n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de
finances, affectés aux établissements publics et organismes
divers habilités à les percevoir fait l'objet d'une
évaluation dans l'annexe des voies et moyens du projet de loi de
finances de l'année. Ce document présente également les
conditions d'utilisation de chacun de ces produits ".
En effet, elle
précise cette obligation en l'appliquant non seulement à
"
la dernière année connue "
mais aussi à
l'année en cours et à l'année à venir.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. UNE CLARIFICATION UTILE MAIS INCOMPLÈTE
1. Un premier pas...
Votre commission rappellera qu'il convient d'avoir une vision globale et
consolidée des finances publiques, ce qui inclut au premier chef les
finances sociales dont la sphère de prélèvements et de
dépenses dépasse désormais celle de l'Etat. C'est en outre
une exigence dictée par l'Union européenne.
Votre commission n'a pas attendu le collectif 2000 pour prendre des
initiatives. Elle a, lors de la discussion des projets de loi de finances et de
financement de la sécurité sociale pour 2000,
réclamé davantage d'informations sur les liens entre les deux
textes et, au-delà, sur les liens entre les finances sociales et les
finances de l'Etat. Elle a, conjointement avec votre commission des affaires
sociales, demandé la tenue d'un débat d'orientation
budgétaire consolidé faisant intervenir le Premier ministre, le
ministre de l'économie et des finances et la ministre de l'emploi et de
la solidarité. Elle a donné un avis favorable à un
amendement proposé par le groupe des Républicains
indépendants demandant de disposer de comptes consolidés. Elle a
fait adopter au cours du collectif budgétaire 1999 un amendement
renforçant le contenu des documents budgétaires transmis au
Parlement et comprenant, notamment,
" la situation consolidée
des comptes des administrations publiques centrales et des administrations de
sécurité sociale "
. Elle a, par la voix de son
rapporteur pour avis de la loi de financement de la sécurité
sociale, mis en lumière de nombreux dysfonctionnement dans la
coordination des deux textes financiers soumis au Parlement.
Elle se réjouit de voir, enfin, le gouvernement et l'Assemblée
nationale, la rejoindre dans sa volonté d'une meilleure clarté
des comptes publics et sociaux. Elle tient cependant à émettre
quelques réserves quant au texte du dispositif et à la
méthode retenue.
2....encore incomplet et imprécis
On peut tout d'abord s'interroger sur la qualité de la rédaction
proposée par le gouvernement à l'Assemblée nationale.
Alors que les documents fournis au Parlement figurent aux articles 163 et 164
de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de
finances pour 1959, le gouvernement n'a pas rattaché sa proposition
à ce texte. Cela lui aurait pourtant donné une cohérence
juridique et une autorité certaine.
Par ailleurs, dans le premier alinéa du I du texte proposé par le
présent article, la formule
" un rapport annexé au projet
de loi de finances "
manque de précision dans la mesure
où rien ne précise qu'il s'agit bien du projet de loi de finances
de l'année.
De même, les termes de
" bilan des relations financières
entre l'Etat et la protection sociale "
ne paraissent pas les plus
opportuns dans la mesure où il n'existe pas à proprement parler
de champ juridiquement défini de la
" protection sociale ".
Par ailleurs, pour ne s'en tenir qu'au troisième alinéa du I,
la référence aux
" flux liés à la mise en
oeuvre des politiques menées par l'Etat "
semble trop
évasive. Rien n'est dit non plus sur la date exacte de
dépôt de cette annexe nouvelle, dont on pourrait, au moins,
souhaiter qu'elle intervienne en même temps que le rapport
économique et financier.
Votre commission s'étonne également de
l'énumération retenue qui est muette sur les comptes
consolidés, muette sur les hypothèses de finances sociales dans
le cadre des obligations européennes, muette sur les relations
financières précises et exactes entre la loi de financement et la
loi de finances de l'année. Il conviendrait donc d'ajouter à la
liste des informations un bilan sur ces dernières pour éviter que
ne se reproduisent les regrettables dysfonctionnements observés lors des
discussions de l'automne dernier.
B. QU'IL CONVIENT D'ADOPTER
1. Une clarification prématurée ?
Le gouvernement et les commissions des finances des deux assemblées ont
entamé, de manière autonome, des réflexions sur la
réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de
finances. Au Sénat, le groupe de travail constitué autour du
Président Alain Lambert s'attache ainsi, depuis plusieurs mois, à
réfléchir à cette question. Cette réforme de
l'ordonnance organique, annoncée d'ailleurs par le Premier ministre et
le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, sera le
moment privilégié pour une révision complète des
articulations entre les différents textes financiers, et de
l'information du Parlement.
Alors que le Sénat avait adopté à l'initiative de votre
commission lors de l'examen du collectif budgétaire, un amendement
tendant, lui aussi, à améliorer cette information, le rapporteur
général de l'Assemblée nationale avait estimé cette
disposition " prématurée ".
En l'absence de documents du gouvernement ou de l'Assemblée nationale
sur la réforme de l'ordonnance organique, il peut dès lors
toujours sembler " prématuré " de
légiférer en la matière. De plus, alors que chacun affirme
son souhait de réformer rapidement le texte fondateur de nos finances
publiques, un ajout supplémentaire et partiel ne pourrait que rendre le
paysage législatif en la matière un peu plus flou.
2. Saluer l'initiative
Il convient cependant de reconnaître que cet article va dans la bonne
direction, tracée depuis longtemps par votre commission et que rejoint
l'Assemblée nationale.
Si le dispositif reste encore inachevé, la future et prochaine
réforme de l'ordonnance organique constituera, mieux qu'un collectif
budgétaire examiné dans l'urgence, le lieu le mieux adapté
pour le revoir et le parfaire.
Celle-ci permettra une réforme plus globale de l'ensemble de
l'information dont dispose le Parlement et des relations financières
étroites entre la Sécurité sociale et l'Etat, la loi de
financement et la loi de finances.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.