II. L'EXERCICE PAR UN CONTRIBUABLE DES ACTIONS APPARTENANT À UNE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE
L'article L. 2132-5 du code général des
collectivités territoriales
permet à tout contribuable inscrit
au rôle de la
commune
d'exercer, tant en demande qu'en
défense, à ses frais et risques, avec l'autorisation du tribunal
administratif, les actions qu'il croit appartenir à la commune, et que
celle-ci, préalablement appelée à en
délibérer, a refusé ou négligé d'exercer.
A cet effet, le contribuable adresse au tribunal administratif un
mémoire détaillé qui est soumis au
conseil municipal,
spécialement convoqué à cet effet
, donc en
séance extraordinaire (article L. 2132-6 du code général
des collectivités territoriales).
Le
droit de substitution du contribuable
d'une commune, fixé
initialement par la loi municipale du 5 avril 1884
, a
été précisé par la jurisprudence.
L'action en substitution s'applique à
toute action en justice ouverte
à la commune
, qu'il s'agisse d'une action civile, pénale ou
devant un tribunal administratif.
La
demande d'autorisation
adressée au tribunal administratif doit
être
précédée d'une requête auprès
de la commune
et d'un refus d'agir de celle-ci, explicite ou implicite.
L'action doit avoir des chances sérieuses de succès et offrir un
intérêt pour la commune.
La procédure d'autorisation de plaider fait l'objet des
articles R. 2132-1 à 2132-4 du code général des
collectivités territoriales
6(
*
)
.
Le mémoire adressé par le contribuable est immédiatement
transmis au maire afin qu'il le soumette au conseil municipal,
spécialement convoqué à cet effet, qui peut encore
décider d'agir.
Le tribunal administratif dispose d'un délai de deux mois pour prendre
sa décision, le refus d'autorisation devant être motivé.
A l'issue du délai de deux mois, si le tribunal administratif n'a pas
statué, ou, en cas de refus, le contribuable peut se pourvoir devant le
Conseil d'Etat.
La jurisprudence admet aussi le pourvoi de la commune devant le Conseil d'Etat
pour demander l'annulation ou la réformation de la décision du
tribunal administratif.
Le tribunal administratif ou le Conseil d'Etat peuvent subordonner
l'autorisation d'agir à la consignation préalable des frais
d'instance, dont ils fixent le montant.
Cette procédure établie depuis plus d'un siècle pour les
communes n'a pas donné lieu, jusqu'à présent, à un
nombre important d'autorisations, en dépit d'une progression du nombre
des demandes depuis 1992.
Le droit de substitution du contribuable a été étendu,
selon le même schéma, aux actions appartenant aux
établissements publics de coopération intercommunale
,
par l'article 73 de la
loi n° 99-586 du
12 juillet 1999
relative au renforcement et à la
simplification de la coopération intercommunale,
adoptée dans
les mêmes termes par les deux assemblées
(article L. 5211-58 du code général des
collectivités territoriales).
Comme les conseils municipaux, les organes délibérants des
établissements publics de coopération intercommunale doivent
être
spécialement convoqués à cet effet
pour
examiner le mémoire du contribuable.
En revanche, le droit de substitution du contribuable n'était pas
prévu, pour les départements et les régions,
jusqu'à la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative
aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
Le principe de
l'extension de ce droit aux départements et aux
régions a été accepté par les deux
assemblées
au cours de la discussion de cette loi.
L'Assemblée nationale et le Sénat se sont aussi
accordés sur la
procédure de mise en oeuvre concernant
les
départements
. Le mémoire est examiné par le
conseil général
sans qu'il soit obligatoire de le convoquer
spécialement à cet effet en session extraordinaire
.
En revanche
, pour les
régions
,
le conseil
régional doit être
spécialement convoqué
,
selon la loi du 12 avril 2000 précitée résultant du texte
adopté par l'Assemblée nationale en lecture définitive. Le
Sénat avait, pour sa part, retenu, avec l'accord du Gouvernement, un
examen en session ordinaire, pour les régions comme pour les
départements.
En effet, au cours de la discussion du texte en nouvelle lecture, le 21 mars
2000, M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur de la commission des Lois, a
estimé qu'il n'était pas souhaitable qu'un citoyen puisse
convoquer une réunion extraordinaire du conseil général ou
du conseil régional.
Il a précisé que, dans cette hypothèse, "
il
disposerait ainsi de pouvoirs beaucoup plus importants que ceux que
détient un conseiller général ou un conseiller
régional et de pouvoirs équivalents à ceux du tiers des
membres d'une assemblée territoriale
" et il a proposé
que les conseils soient réunis dans les conditions de droit commun.
Le texte de la loi du 12 avril 2000 précitée
n'impose donc pas une convocation spéciale du conseil
général pour examiner le mémoire mais rend obligatoire la
tenue d'une session extraordinaire du conseil régional, ce qui
n'apparaît pas cohérent.
Seuls les conseils généraux pourraient examiner les
mémoires des contribuables en session ordinaire, tandis que les conseils
régionaux, mais aussi les conseils municipaux et les organes
délibérants des établissements publics de
coopération intercommunale devraient être spécialement
convoqués à cet effet.
Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle adopté, lors de l'examen de
la présente proposition de loi, à l'initiative de Mme Claudine
Ledoux, rapporteur de la loi du 12 avril 2000, un
article additionnel pour
harmoniser les procédures
, auquel le Gouvernement a
déclaré "
n'être pas défavorable
".
Le texte soumis au Sénat prévoit en effet une
procédure
uniforme
pour toutes les assemblées locales
, qui devraient
examiner le mémoire du contribuable
lors de leur plus proche
réunion
, donc sans rendre obligatoire une convocation
spéciale
(article 4)
.