B. 2ÈME OBSERVATION : UNE PRESENTATION BUDGETAIRE A CLARIFIER
Le
PLF 2000 est marqué par une clarification importante puisqu'il propose
l'intégration des recettes des missions d'ingénierie publique au
budget des services communs (article 25 du projet de loi de finances).
Le régime des rémunérations accessoires de certains agents
des ministères de l'équipement et de l'agriculture est
fondé sur les dispositions de la loi n°48-1530 du 29 septembre 1948
réglementant l'intervention des fonctionnaires des ponts et
chaussées prêtant leurs concours aux collectivités locales
et à divers organismes.
L'arrêté du 10 novembre 1980 fixe les conditions dans lesquelles
ces fonctionnaires peuvent apporter leurs concours aux collectivités
locales et à divers organismes, ainsi que la façon dont sont
gérées les contributions afférentes.
Les contributions sont versées au crédit d'un compte local ouvert
dans les trésoreries générales départementales puis
centralisées sur un compte de classe 4 (compte de tiers) de la
comptabilité générale de l'Etat, le compte n°466-22
"rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat".
Ces sommes permettent le paiement des frais de fonctionnement et de bureau de
l'administration centrale, des taxes sur les salaires, des dotations aux
ordonnateurs locaux et les rémunérations accessoires de
l'administration centrale.
Ainsi, l'opération de rebudgétisation de ces recettes
d'ingénierie publique, pour le ministère de l'équipement,
des transports et du logement, portera sur 948,16 millions de francs
répartis en 910,56 millions de francs pour les indemnités (chap
31-94), 28,2 millions de francs pour les crédits de fonctionnement (chap
34-97 et 34-98) et 9,4 millions de francs pour les frais judiciaires (chap
37-72).
La réintégration de ces sommes s'accompagnera d'un dispositif
destiné à maintenir aux agents des droits constants
. Les
indemnités concernent 25.000 agents, soit un quart des agents du
ministère de l'équipement, des transports et du logement. Les
critères étaient fonction du grade, mais aussi de la situation
géographique des agents (avec une "prime" pour les départements
les moins attractifs) et de leur service. Ces critères devraient
être maintenus.
Votre rapporteur se félicite de cette clarification
budgétaire, qui parachève le mouvement de rapatriement au sein du
budget de l'Etat de dépenses permanentes, mouvement entrepris depuis la
décision n°94-351 du 29 décembre 1994 du Conseil
constitutionnel et le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du
budget de 1994.
Il estime toutefois que de nouvelles clarifications budgétaires seraient
bienvenues, car la présentation actuelle des crédits ne permet
pas une analyse satisfaisante.
En effet,
les très nombreux transferts internes de crédits
et transferts entre sections du PLF 2000 nuisent à l'analyse du budget :
le budget des services communs compte cette année pas moins de 10
transferts internes et 18 transferts entre sections, sans qu'il soit possible
de connaître précisément les articles budgétaires
affectés par ces transferts. Dans ces conditions, une analyse
détaillée des crédits est impossible.
Malgré les très nombreux transferts d'emplois et de
crédits inscrits dans le PLF 2000, votre rapporteur souhaite rappeler
que d'autres transferts auront lieu en cours d'exécution
budgétaire.
Le ministère de l'équipement, des transports et du logement est
particulièrement touché par des transferts de crédits en
cours de gestion : pour des raisons historiques liées à la
création des services, plusieurs ministères (environnement,
culture) voient figurer sur leurs dépenses de personnel des
crédits de rémunération pour des personnels statutairement
rattachés au ministère de l'équipement, des transports et
du logement. Ainsi, la direction du personnel et des services de ce
ministère continue à assurer leur gestion au quotidien. Cette
règle s'applique également pour certains personnels des sections
"Tourisme" et "Mer" qui comprennent leurs propres effectifs et crédits
correspondants.
Ainsi, selon le rapport du contrôleur financier, l'effectif
autorisé par la loi de finances 1998 aura été
dépassé de 2.080 emplois par transferts. Pour 1999, de nombreux
transferts ont déjà eu lieu, portant sur 2.162 emplois du budget
de l'environnement, du tourisme, de la culture et de l'éducation
nationale. Par ailleurs, 2.421 emplois ont été
transférés entre la section Mer et la section services communs.
Au total, les mouvements portent donc sur 4.583 emplois en 1999.
Faire gérer l'ensemble des agents par la direction du personnel du
ministère de l'équipement, des transports et du logement permet
certaines économies d'échelle et une plus grande cohérence
dans la gestion des carrières, dont votre rapporteur ne peut que se
féliciter.
Toutefois il souhaite, autant que possible, que les crédits de
rémunération des personnels gérés par
l'administration centrale du ministère de l'équipement, des
transports et du logement figurent au budget des services communs, lorsque ces
personnels font partie du ministère.
Par exemple, il n'y a pas de raison objective pour que les personnels de la
direction de l'aviation civile et ceux des transports terrestres soient
inscrits au budget "services communs" mais pas ceux de la section "Mer". Pour
des raisons d'affichage, les personnels et crédits correspondant de la
section "Mer" n'ont pas encore été transférés en
loi de finances dans le budget des services communs, mais la logique voudrait
que ce transfert soit réalisé à moyen terme, afin de
faciliter la lisibilité des documents budgétaires et la gestion
du personnel.
En conclusion, votre rapporteur rappelle combien le budget des "services
communs", correspondant pour l'essentiel à la rémunération
des personnels du ministère de l'Equipement, des transports et du
logement, est, du fait de sa structure même, un budget d'une grande
rigidité.
Les crédits de personnel, qui avaient augmenté de manière
très significative en 1999, de plus de 3 %, progresseront de 1,6%
pour 2000, soit sensiblement moins, mais encore davantage que les
crédits du budget général. Les dépenses de
fonctionnement continueront à faire l'objet de mesures
d'économies.
Au total, le budget des services communs progressera donc de 1,4% pour 2000,
soit 0,5 point de plus que le budget général
, principalement
en raison de l'incidence en année pleine des mesures de revalorisation
du point fonction publique et des mesures statutaires.
Cette progression mécanique laisse malheureusement peu de place
à une action déterminée de réforme des moyens de
l'Etat.