Projet de loi de finances pour 2000 : Le budget de 2000 et son contexte économique et financier

B. LA MISE EN PLACE DE COMPTES CONSOLIDÉS

1. De l'établissement de comptes consolidés aux réformes de procédure et de nomenclature

Votre commission des finances, par la voix de son président et de son rapporteur général, a déjà réclamé l'établissement d'une présentation commune à la fois des comptes des administrations publiques, mais aussi des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, et souhaité orienter en ce sens ses travaux.

Le constat des difficultés méthodologiques présidant à cet établissement conduit ainsi à s'interroger sur de possibles améliorations de la procédure d'examen des textes financiers et de leur nomenclature.

a) Les difficultés de l'établissement de comptes consolidés

La seule solution technique pour obtenir une vision d'ensemble des finances publiques est de retenir les instruments comptables des comptes nationaux, tels qu'ils figurent dans le Rapport économique, social et financier, ce qui n'est possible que pour l'année n-1 (en l'occurrence 1998).

Par ailleurs, il est techniquement impossible d'agréger les lignes du projet de loi de finances et du projet de loi de financement. La comptabilité des organismes sociaux fait intervenir des concepts extrêmement divers et il n'est même pas possible de comparer dépenses et recettes d'un même projet de loi de financement puisque les champs ne sont pas identiques.

Le tableau suivant, établi à partir des comptes nationaux prévisionnels pour 1998, apporte essentiellement des confirmations :

• la charge de la dette pèse surtout sur l'Etat (73,1 %) de même que les dépenses d'intervention (78,6 %) tandis que les administrations de sécurité sociale (ASSO) prennent à leur charge 78,7 % des transferts sociaux et prestations sociales. A noter s'agissant des dépenses que les ASSO représentent le premier poste des dépenses publiques (39,2 % contre 38,5 % pour l'Etat) et notamment 21,9 % des dépenses de rémunérations du secteur public soit plus que les collectivités locales ;

• les cotisations sociales vont à 88 % aux ASSO tandis que l'Etat reçoit 60,1 % des impôts et recettes fiscales (à noter cependant que les ASSO bénéficient de 34,4 % des impôts sur le revenu et le patrimoine) ; au total, les ASSO ont 40,9 % des recettes publiques.

Il est par ailleurs intéressant de constater grâce à ce tableau les ordres de grandeur de ce qui peut s'apparenter au " compte de résultat des administrations en comptabilité nationale " : la sphère publique a un total d'activité de 5.256 milliards de francs (pour un PIB 1998 de 8.565 milliards de francs) dont 38,8 % vont aux prestations sociales et 22,25 % aux rémunérations.

De même, l'analyse des recettes révèle le poids prédominant des recettes fiscales sur les cotisations, accentué par la fiscalisation croissante de la protection sociale qui montre l'augmentation de la participation de l'ensemble de l'activité et non plus seulement du facteur travail au financement des dépenses sociales (graphique présentation par catégorie de recettes).

Comptes consolidés des administrations publiques en 1998

(en milliards de francs)

Postes	Etat	Pourcentage	Administrations de la sécurité sociale	Pourcentage	Administrations publiques locales	Pourcentage	Organismes divers d'admi-nistration centrale	Pourcentage	Total administrations publiques
DÉPENSES
Consommations intermédiaires	138,8	29,4 %	102,2	21,6%	187,6	39,7%	43,8	9,3%	472,4
Rémunérations des salariés	626,2	53,5 %	257,1	21,9%	235,8	20,1%	52,4	4,5%	1171,5
Autres dépenses de fonctionnement	3,4	8,2 %	22,2	53,2%	9,5	22,8%	6,6	15,8%	41,7
Intérêts	224,9	73,1 %	6	1,9%	46	14,9%	30,9	10,0%	307,8
Prestations sociales et transferts sociaux	259,2	12,7 %	1608	78,7%	70,7	3,5%	104,3	5,1%	2042,2
Subventions	71	60,0 %	1,6	1,4%	33,7	28,5%	12,1	10,2%	118,4
Autres transferts	657	78,6 %	40	4,8%	80,9	9,7%	57,8	6,9%	835,7
Acquisition d'actifs non financiers	45,8	17,1 %	25,4	9,5%	178,1	66,6%	18	6,7%	267,3
dont FBCF	44,8	17,5 %	24,4	9,6%	169,8	66,5%	16,4	6,4%	255,4
TOTAL DES DEPENSES	2026,2	38,5 %	2062,5	39,2%	842	16,0%	325,8	6,2%	5256,5
RECETTES
Production et subventions d'exploitation	27,7	45,0 %	10,1	16,4%	13,9	22,6%	9,9	16,1%	61,6
Impôts et transferts de recettes fiscales	1447,3	60,1 %	400,9	16,6%	492,8	20,5%	68,3	2,8%	2409,3
dont taxes et impôts sur production	978,4	71,0 %	35,1	2,5%	328,9	23,9%	34,9	2,5%	1377,3
dont impôts courants sur le revenu et le patrimoine	536	54,2 %	339,5	34,4%	79,3	8,0%	33,4	3,4%	988,2
dont impôts en capital	43,9	100,0 %	0	0,0%	0	0,0%	0	0,0%	43,9
dont transferts de recettes fiscales	-110,9	-	26,3	-	84,6	-	0	-	0
Cotisations sociales	185,3	11,8 %	1380	88,0%	2,3	0,1%	0,9	0,1%	1568,5
Impôts et cotisations dûs non recouvrables (net)	-11,1	45,3 %	-13,4	54,7%	0	0,0%	0	0,0%	-24,5
Autres transferts courants	42,7	7,0 %	198,1	32,7%	175,9	29,0%	189,5	31,3%	606,2
Autres recettes	34	22,4 %	13,7	9,0%	60,6	39,9%	43,4	28,6%	151,7
TOTAL DES RECETTES	1767	35,2 %	2052,8	40,9%	870	17,3%	334,5	6,7%	5024,3
CAPACITÉ DE FINANCEMENT	-259,2	111,6 %	-9,7	4,2%	28	12,1%	8,7	-3,7%	-232,2

Source : INSEE ? bases 1980 et 1995 des Comptes nationaux ; calculs Direction de la Prévision

(1) La base 1980 corrigée pour passage au SEC 79 correspond aux exigences du traité de Maastricht pour la présentation des déficits publics.

(2) En 1997, la capacité de financement des administrations publiques s'entend y compris soulte France Télécom.

b) Les enseignements à tirer

Au total cette vision consolidée des finances publiques apporte principalement un enseignement quant aux masses respectives. Il doit être complété par des éléments de tendance (nouveaux prélèvements sociaux, baisse des prélèvements en faveur de l'Etat) et par des rapprochements (budget de l'Etat / dépenses inscrites en loi de financement ; évolution des frais de gestion des régimes sociaux par rapport à celle des dépenses de fonctionnement de l'Etat).

Il est en outre impossible de comparer ligne par ligne les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour des raisons de méthode comptable, et cela en l'absence de prévisions fournies par le gouvernement concernant les comptes nationaux pour 1999, 2000 et 2001.

Répartition par fonctions des dépenses publiques consolidées

Répartition par catégories des recettes consolidées

2. Quelques pistes d'évolution

a) Un exercice difficile

Il est aujourd'hui indispensable de réussir à établir des comptes consolidés. Il à peine imaginable que les lois de finances et les lois de financement soient impossibles à agréger. La France dépensera en 2000 1.650 milliards de francs pour l'Etat et 1.800 milliards de francs au titre des régimes de base de sécurité sociale. Et pour des raisons de structures comptables, de champ méthodologique, de transferts divers et variés, le gouvernement n'apparaît pas en mesure de fournir une vision globale des finances publiques de l'année à venir alors même qu'il est obligé de le faire pour respecter ses engagements européens.

Les prélèvements obligatoires consolidés peuvent s'appréhender plus facilement puisque les champs se recouvrent à peu près. De même, il est possible de rapprocher les recettes de chaque champ, même si les deux parties du tableau se recouvrent.

Recettes comparées sur prélèvements obligatoires de l'Etat et des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

(prévisions pour l'an 2000)

(en milliards de francs)

Recettes de l'Etat (état A du PLF)		Prévisions de recettes des régimes obligatoires de base (article 6 du PLFSS)
Recettes fiscales	1.882,2	Cotisations effectives	1.043
Recettes non fiscales	200,3	Cotisations fictives	201.5
Prélèvements sur recettes	- 288	Contributions publiques	67,1
		Impôts et taxes affectés	515,6
		Transferts reçus	4,7
		Revenus des capitaux	1,7
		Autres ressources	34,1
Total	1.794,5	Total	1.867,7

En revanche, il est beaucoup plus délicat de procéder au même rapprochement pour les dépenses de l'Etat et des régimes sociaux.

A ce titre d'aucuns évoquent l'idée de lois de financement (Etat et sécurité sociale) consolidées. Ceci n'apparaît pas constituer une hypothèse absurde mais elle doit se concilier avec le respect des principes du paritarisme social. Elle serait nécessaire quand on prend conscience que ces dépenses, aujourd'hui mises en oeuvre par l'Etat ou les régimes de sécurité sociale, sont couvertes par un même contributeur, l'acteur économique, et par un même moyen, le prélèvement obligatoire.

La fiscalisation croissante de la sécurité sociale, sa déconnexion grandissante avec les revenus du travail pour s'élargir à l'ensemble de l'activité économique et financière introduisent une tendance à la consolidation des prélèvements, au moins dans l'esprit des Français. Or aucun élément technique public ne permet de disposer de consolidation des dépenses. Il leur serait donc impossible de savoir exactement ce que l'ensemble de la sphère publique, car il s'agit bien de cela , compte dépenser de l'argent prélevé de manière collective ?

A tout le moins, on est en droit d'attendre des réponses claires du gouvernement sur ces questions. Si la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale présentent un intérêt certain, elles connaissent aussi de fortes limites qu'il conviendra de réduire.

b) Une contribution au débat

Sans prétendre apporter de réponses définitives, votre rapporteur général souhaiterait simplement soumettre quelques pistes de réflexion afin d'apporter sa contribution au débat.

Ne pourrait-on pas limiter strictement leur champ ? Cette limitation vaudrait tout autant de façon négative comme cela existe déjà (ne peuvent figurer dans chacune des lois que certaines catégories de mesures que les textes organiques et la jurisprudence constitutionnelle précisent de façon détaillée) que de façon positive : ne pourrait figurer dans aucun autre texte une mesure à caractère de prélèvement, modifiant un impôt, une taxe, exonérant de charges ou créant un fonds de financement. Lois de finances et de financement auraient ainsi un domaine réservé qui permettraient de faire de leur discussion le temps fort et unique de l'appréhension des prélèvements obligatoires et de leur affectation.

Par ailleurs ne peut-on pas travailler à une nomenclature comptable unique entre les deux textes permettant de disposer d'états annexés en loi de financement reprenant les principaux titres de la loi de finances ? Il s'agirait ici de détailler les frais de fonctionnement (par analogie avec le titre III), les prestations fournies (par analogie avec le titre IV), les dépenses en capital des différents régimes (par analogie avec le titre V) et les dépenses de prévention (par analogie avec le titre VI). Cette présentation sous forme commune permettrait d'avoir une vision globale des types de dépenses des deux textes.

Cette modernisation, cette évolution des instruments apparaissent comme un enjeu essentiel et votre commission des finances entend dès aujourd'hui prendre date dans cette oeuvre d'évolution des finances publiques. Chaque Français et chaque entreprise savent ce qu'ils paient. Ils doivent aussi savoir ce à quoi cet argent sert.