Projet de loi de finances pour 1999 : Enseignement scolaire

ANNEXE

RÉPONSES DU MINISTÈRE AU QUESTIONNAIRE DE LA COMMISSION PORTANT SUR LE RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES RELATIF À L'EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES POUR 1997

QUESTION N° 1

La Cour des comptes observe que la progression très sensible (20 %) des crédits et des dépenses de l'exercice précédent, destinée à améliorer le fonctionnement des rectorats et des services académiques, n'a pas été renouvelée en 1997. En expliquer la raison.

REPONSE

En 1996, les crédits consacrés au fonctionnement des rectorats et services académiques ont en effet connu une forte progression en cours de gestion.

Des crédits d'un montant total de 169,8 millions de francs ont été répartis par arrêtés des 21 février 1996 (JO du 29 février 1996) et 3 octobre 1996 (JO du 10 novembre 1996) sur les chapitres 34-95 et 34-97 afin de couvrir les dépenses supplémentaires engendrées par la suppression de la franchise postale aux administrations.

Pour 1997, ces crédits, qui avaient été obtenus par répartition en 1996, ont été consolidés dans le projet de loi de finances à l'unique chapitre 34-95 supportant, à compter de cette date, les dépenses de fonctionnement des services déconcentrés.

Le contexte budgétaire de préparation du projet de loi de finances pour 1997 ayant nécessité la révision des services votés à une hauteur proche de la régulation intervenue en gestion 1996, une mesure d'économie de 45,2 millions de francs a donc été adoptée au chapitre 34-95.

Parallèlement, les académies ont fait de gros efforts de réorganisation (notamment dans les circuits de courrier) qui ont permis de dégager des marges d'économies supplémentaires.

C'est pourquoi les mesures d'économies budgétaires ont pu être complétées par des mesures de régulation en gestion qui se sont élevées à 100 millions de francs (contre 68 millions de francs en 1996) sur le chapitre considéré.

Comme le montre le tableau ci-après, les crédits disponibles et consommés (en millions de francs) ont donc été moins importants en 1997 que lors de l'exercice précédent.

	1996	1997	% de variation
1-Montant LFI	903,94	1.028,24	+13,75%
2-Annulations	-68,00	-100,00	+47,05%
3-Autres mouvements négatifs
4-Mouvements positifs	172,11	2,74
5-Reports de crédits de l'année antérieure	6,36	7,18
6-Disponible	1.014,41	938,16	-7,52%
7-Consommé	1.013,91	937,98

QUESTION N° 2

Préciser les modalités de fonctionnement et le financement du dispositif DIJEN.

REPONSE

1- Le fonctionnement du DIJEN

La mission générale d'insertion de l'éducation nationale a été réaffirmée dans le cadre de la loi quinquennale du 20 décembre 1993, relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, dont l'article 54 institue un nouveau droit pour l'ensemble des jeunes avant qu'ils ne quittent le système éducatif : celui de disposer d'une formation professionnelle leur permettant de s'insérer dans le marché du travail. Ainsi, la mission d'insertion de l'éducation nationale est globale : s'adressant à l'ensemble des jeunes - diplômés ou non, en difficulté scolaire ou non, en formation générale, technologique ou professionnelle -, elle doit leur garantir à leur sortie du système éducatif une véritable intégration sociale et professionnelle.

De ce fait, le dispositif d'insertion des jeunes de l'éducation nationale n'apparaît plus en tant que tel, mais ses actions sont incluses dans la mission générale d'insertion.

Ce dispositif a été mis en place en 1985/1986 dans les collèges, les lycées professionnels et les sections d'éducation spécialisée puis, étendu, en 1989, aux lycées d'enseignement général et technologique. Son objectif est de consacrer l'insertion des élèves comme étant une mission à part entière des établissements scolaires. Aucun jeune ne doit quitter le système éducatif sans que son établissement d'origine sache ce qu'il est devenu, et s'il n'a pu trouver une solution d'insertion par lui-même, l'établissement devra lui proposer une orientation adaptée.

L'article l ^er de la loi d'orientation sur l'éducation, du 10 juillet 1989, affirme que le droit à l'éducation doit, notamment, permettre à chacun de s'insérer dans la vie sociale et professionnelle. L'article 54 de la loi quinquennale vient élargir ce droit par l'obligation de former professionnellement tous les jeunes avant leur sortie du système éducatif.

Le développement de ce dispositif depuis sa création, son adaptation progressive aux besoins des jeunes, l'évolution et la diversification de ses mesures, en fonction des modifications de l'environnement socio-économique, en font un outil dont les acquis et la capacité de recherche et d'innovation doivent s'inscrire, désormais, dans une orientation structurelle et durable du système éducatif.

La réalisation de ces objectifs s'appuie sur le transfert ou le réinvestissement dans les formations traditionnelles initiales des organisations et méthodes qui ont fait leur preuve dans le dispositif d'insertion des jeunes.

La mise en oeuvre de la mission d'insertion implique d'utiliser le personnel déjà engagé dans les actions du dispositif, tels que :

- les coordinateurs académiques du dispositif d'insertion, chargés de l'animation de celui-ci, les animateurs départementaux, de district, les personnes-relais des centres d'information et d'orientation et les personnels des établissements scolaires ;

- les équipes-ressource académiques spécialisées dans la "rénovation de la voie professionnelle en lycée" ;

- les formateurs-ressource compétents dans le domaine de la "sensibilisation aux questions liées à l'emploi", qui ont su faire émerger de nouvelles relations entre les établissements scolaires et leur environnement socio-économique.

Ces personnels devront travailler en coordination dans le cadre du projet académique d'insertion défini par le recteur.

La note de service n° 97-267 du 15 décembre 1997 précise les conditions de financement de la mission générale d'insertion, dont les actions relèvent de la formation initiale.

A ce titre, elles peuvent être financées par des moyens provenant de l'enveloppe globale attribuée aux académies, en complément des crédits ou moyens spécifiques attribués au titre des actions jeunes (chapitres 37-84 article 10 et 36-80 article 20), de la loi quinquennale (emplois et HSA) et du cofinancement du fonds social européen.

2- Le financement du DIJEN

Le financement des opérations relatives au dispositif insertion jeunes (DIJEN) est opéré à partir de deux chapitres budgétaires du ministère de l'éducation nationale, section scolaire.

Le chapitre 37-84 s'agissant de la rémunération des personnels intervenants dans le dispositif.

Le chapitre 36-80 en ce qui concerne les subventions de fonctionnement allouées aux établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) qui organisent ces actions.

Il existe également un fonds de concours alimenté par des fonds structurels européens réparti entre les deux chapitres à hauteur de 16 millions de francs pour le chapitre 36-80 et de 30 millions de francs pour le 37-84.

Chaque académie reçoit sur chacun des chapitres une enveloppe limitative de moyens qui lui permet d'arrêter au niveau local les actions qui peuvent être mises en oeuvre au titre de chaque année scolaire.

QUESTION N° 3

Expliquer la raison d'une augmentation de 24,5 % en 1997 des frais de justice et de réparation.

REPONSE

Les paiements effectués au cours de l'année 1997 ont augmenté de 66.177.235 francs par rapport à 1996, soit une progression de 24,5%.

Cette situation s'explique en partie par l'augmentation de 20 %, en 1997, des cotisations sociales (URSSAF) dues pour la couverture des accidents de travail des élèves et étudiants (décrets n° 85-1044 et 85-1045 du 27 septembre 1985), ce qui représente un surcoût d'environ 30 millions de francs. Cette augmentation, imprévue, n'avait pas fait l'objet d'une mesure d'ajustement en LFI 1997.

Par ailleurs, des dépenses exceptionnelles ont été enregistrées dans le domaine des indemnités découlant de la responsabilité générale de l'Etat ( frais de contentieux et réparation de dommages). Il s'est agi :

- d'une somme de 12,049 millions de francs due en exécution d'un jugement intervenu dans un litige opposant le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie à la ville de Paris sur l'utilisation avant 1986 d'installations sportives par les établissements du second degré,

- de 9,648 millions de francs d'intérêts versés au titre du jugement précité,

- de 2,578 millions de francs payés aux AGF en exécution d'un jugement du tribunal administratif de Lille qui a fait supporter à l'Etat l'entière responsabilité d'un incendie survenu dans un gymnase de la ville de Lille,

- de 8,97 millions de francs payés en exécution de décisions de justice rendues au bénéfice d'organismes de l'enseignement privé au titre de remboursement de cotisations de prévoyance perçues antérieurement au 1 ^er novembre 1995.

Le solde de l'augmentation, soit environ 3 millions de francs, est imputable à l'ensemble des affaires habituellement traitées et dont la portée financière présente nécessairement un caractère aléatoire.

QUESTION N° 4

Justifier le fait que le chapitre 37-93 "Réformes administratives et pédagogiques" n'a supporté aucune dépense en 1997.

REPONSE

La section scolaire du ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie dispose d'un chapitre "réservoir" : le chapitre 37-93 intitulé "Réformes administratives et pédagogiques". Les crédits inscrits sont des provisions destinées à être réparties pour la réalisation d'actions nouvelles et spécifiques dont le montant et/ou l'imputation ne peuvent être précisément arrêtés au moment de l'élaboration de la loi de finances. Ce chapitre n'a donc pas vocation à supporter directement des dépenses mais à engranger des crédits répartis ensuite en cours de gestion par arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

En 1997, la loi de finances initiale a autorisé l'ouverture de 284.706.377 francs sur ce chapitre. Les crédits de fonctionnement inscrits à ce chapitre ont, dans un premier temps, fait l'objet d'un blocage à hauteur de 3.610.000 francs (lettre du Budget du 30 mai 1997), soit 15 % de leur montant. Finalement, deux arrêtés d'annulation, l'un du 09 juillet 1997, l'autre du 19/11/97 ont respectivement diminué la dotation du chapitre, de 3.610.000 francs et de 3.648.000 francs, soit au total 7.258.000 francs.

256.938.345 francs ont été ainsi répartis en faveur de certains personnels au titre de la NBI et 19.490.000 francs au titre du fonctionnement et des interventions.

ARRÊTÉS DE RÉPARTITION DU 31 OCTOBRE 1997 (JO DU 8 NOVEMBRE 1997)

La répartition de crédits d'un montant total de 276.428.345 francs a permis d'abonder plusieurs chapitres des titres III et IV de l'enseignement scolaire et de l'enseignement supérieur pour le financement de diverses actions décrites ci-dessous :

Nouvelle Bonification indiciaire

Financement de la NBI conformément aux dispositions de l'arrêté du 30 mai 1997 fixant les conditions de son attribution aux personnels du Ministère de l'Education nationale (chapitres 31-90 : 47.372.180 francs ; 31-92 : 161.301.247 francs et 31-93 : 48.264.918 francs).

Réalisation de documents par l'ONISEP et le CNDP (chapitre 36-10 : 6,4 millions de francs)

Formation initiale des maîtres du 2nd degré de l'enseignement privé

Subventions à l'UNAPEC et aux ARPEC (enseignement scolaire)

Chapitre 43-03 : 2,75 MF

Subventions aux IUFM (enseignement supérieur)

Chapitre 36-11 : 10,34 MF

En loi de finances initiale 1998, ces mesures de répartition, à l'exception des lignes "actions spécifiques" et "diffusion des programmes", ont été consolidées et ont donc faire l'objet de mesures de transferts (mesures 13-006, 13-027 et 13-041 du titre III).

En outre, des crédits précédemment inscrits au chapitre 37-93 et n'ayant pas fait l'objet de répartition en gestion ont pu être directement inscrits par transfert interne aux chapitres adéquats. Il s'agit :

- des crédits nécessaires à la transformation d'emplois d'IEN en emplois d'IPR-IA (1.612.095 francs - mesure 13-205) et d'emplois de SGA indice terminal 966 en emplois de SGA indice terminal 1015 (31.345 francs - mesure 10-024) ;

- des crédits nécessaires à l'amélioration du régime indemnitaire des IGEN (1.020.000 francs - mesure 13-026) et des IA-DSDEN (260.430 francs - mesure 10-025).

Enfin, une mesure d'économie (2.638.762 francs - mesure 11-002) a été adoptée.

Ne subsistaient donc plus en 1998 au chapitre 37-93 que 11.094.41 francs destinés à la diffusion des programmes (4,5 millions de francs), aux actions spécifiques (1.900.194 francs), à l'amélioration de la situation de certains personnels (594.225 francs) et à l'accès à l'échelle lettre B d'IPR-IA (4,1 millions de francs), ce dernier montant ayant lui-même fait l'objet d'une consolidation au chapitre 31-90 au projet de loi de finances pour 1999.

QUESTION N° 5

La Cour note que les majorations des dotations du budget de l'enseignement scolaire relatives à l'enseignement privé intervenues en cours de gestion ont été importantes contrairement aux années précédentes. Expliquer cette sous-estimation initiale des crédits.

RÉPONSE

Trois chapitres du budget de l'enseignement scolaire concernent l'enseignement privé : 43-01, 43-02, 43-03.

Chapitre 43-01 - Etablissements d'enseignement privé - rémunérations des personnels enseignants.

Les dépenses du chapitre 43-01 concernent exclusivement des dépenses de rémunérations des personnels de l'enseignement privé.

Elles se sont élevées à 31.269,99 millions de francs en 1997 alors que les crédits ouverts en loi de finances initiale étaient de 31.109,50 millions de francs.

Le chapitre a fait l'objet d'un abondement par décret d'avance et par virement pour un montant de 425 millions de francs afin de compenser l'effet de l'accord salarial induisant une augmentation de la valeur de point non budgétée au projet de loi de finances pour 1997.

Par ailleurs, 329,50 millions de francs ont été prélevées sur le 43-01 afin de financer :

- pour 300 millions de francs le paiement de la dernière tranche de l'arriéré du forfait d'externat ;

- pour 29,49 millions de francs le paiement de 5 % de la rémunération des nouveaux contrats emplois-solidarité.

En conséquence, ce sont 31.395,66 millions de francs qui ont été ouverts en 1997, sur ce chapitre, pour un montant de dépenses nettes s'élevant à 31.269,99 millions de francs.

Le financement du rattrapage du forfait d'externat avait déjà affecté le chapitre 43-01 au cours de l'exercice 1996.

Chapitre 43-02 - Contribution de l'Etat au fonctionnement des établissements d'enseignement privés sous contrat d'association.

Doté de 4.630,77 millions de francs en loi de finances initiale, ce chapitre a été abondé de 300 millions de francs par virement et de 122 millions de francs en loi de finances rectificative. Les crédits ouverts se sont donc élevés en 1997 à 5.052,77 millions de francs (+ 422 millions de francs par rapport à la LFI) et les dépenses nettes à 4.913,20 millions de francs, soit un reliquat de 139,57 millions de francs et un pourcentage d'utilisation de 97,2 %. En 1996, les crédits ouverts avaient été de 4.911,96 millions de francs (+270 millions de francs par rapport à la loi de finances initiale) et les dépenses nettes de 4.889,45 millions de francs, soit un pourcentage d'utilisation de 99,5 % et un reliquat de 22,51 millions de francs.

L'importance du reliquat 1997 est dû à l'ouverture tardive en loi de finances rectificative des 122 millions de francs nécessaires au paiement du rattrapage sur le forfait d'externat intervenu au titre de l'année scolaire 1996-1997.

Le forfait d'externat représente plus de 97 % des dépenses de ce chapitre. Depuis 1993, les dépenses nettes de ce poste ont été supérieures aux crédits prévus en loi de finances initiale :.

1993 : 4.313,95 millions de francs contre 4.028,91 millions de francs

1994 : 4.472,19 millions de francs contre 4.172,51 millions de francs

1995 : 4.555,61 millions de francs contre 4.469,33 millions de francs

1996 : 4.783,20 millions de francs contre 4.534,85 millions de francs

1997 : 4.809,44 millions de francs contre 4.524,04 millions de francs.

Les différences constatées proviennent des accords Lang-Cloupet prévoyant d'une part, le versement d'une indemnité de 300 millions de francs par an pendant six ans et d'autre part, le principe d'une enquête triennale de parité (entre deux enquêtes triennales, le forfait d'externant bénéficie uniquement du pourcentage d'actualisation budgétaire).

Ces accords ont été respectés soit par virement en cours d'année, soit par inscription de la somme nécessaire en loi de finances rectificative. Avec la tranche 1998, le versement de l'indemnité de 300 millions de francs par an s'achève. Par ailleurs, les résultats de l'enquête menée en 1997 ont conduit à un rattrapage de 122 millions de francs à compter de la rentrée 1996.

L'autre poste important de dépenses au chapitre 43-02 concerne les manuels scolaires et documents pédagogiques, ainsi que les stages en entreprise.

Chapitre 43-03 - Etablissements d'enseignement privés - Autres subventions.

Doté de 311,94 millions de francs au budget initial, ce chapitre a été minoré de 17,58 millions de francs par annulations et abondé de 2,75 millions de francs par répartition à partir du chapitre 37-93. Les crédits ouverts se sont donc élevés à 298,08 millions de francs et les dépenses nettes à 296,93 millions de francs, soit un pourcentage d'utilisation de 99,38 %. En 1996, les dépenses nettes étaient supérieures de 4,40 % (310,6 millions de francs) et le pourcentage d'utilisation s'établissait à 98,87 %.

Le principal poste de dépenses de ce chapitre est constitué par la subvention de fonctionnement versée aux établissements d'enseignement privés, plus particulièrement pour la formation initiale et continue des maîtres contractuels stagiaires du premier et du second degré sous contrat. Les dépenses nettes de ce poste se sont élevées à 288,16 millions de francs en 1997. Elles étaient de 307,95 millions de francs en 1993, 307,42 millions de francs en 1994, 303,69 millions de francs en 1995 et 306,71 millions de francs en 1996, soit une quasi stabilité sur la période 1993-1996 et une diminution de 6,05 % entre 1996 et 1997.

QUESTION N° 6

La Cour constate que le chapitre 43-01 "établissements d'enseignement privés sous contrat -rémunérations des personnels enseignants" a été minoré de 329,49 millions de francs par virements, puis majoré de 375 millions de francs par décret et de 50 millions de francs. Expliquer cette mauvaise maîtrise des besoins.

Expliquer également la surévaluation sur ce même chapitre, du poste des rémunérations principales mais aussi la sous-dotation du poste des cotisations et prestations sociales.

RÉPONSE

Les prévisions établies en début d'année 1997 amenaient à considérer que le chapitre 43-01 dégagerait un excédent de fin de gestion de 330 millions de francs , ce qui lui permettrait d'absorber le virement de 300 millions de francs vers le chapitre 43-02 pour s'acquitter de la 5 ^ème tranche de l'arriéré de forfait d'externat et celui de 29,49 millions de francs vers le chapitre 43-80 pour le paiement de 5 % de la rémunération des nouveaux contrats emplois solidarité.

Des événements intervenus en cours de gestion ont inversé le résultat attendu :

- l'augmentation de la valeur du point décidée en cours d'année pour un coût effectif total de 168 millions de francs (+ 0,5 % au 1 ^er mars et + 0,5 % au 1 ^er octobre 1997, soit + 0,54 % pondérés sur l'année entière),

- une augmentation de 39 millions de francs des charges du RETREP au titre des personnels admis à la retraite,

- des anomalies liées aux modalités techniques utilisées par certaines trésoreries générales pour la régularisation financière de la situation des personnels changeant de grade et de taux de cotisations de retraites complémentaires. Quand cette régularisation a lieu avec une date d'effet rétroactive en année N-1, son coût est néanmoins imputé sur le mois de réalisation effective de la régularisation en année N. Le surcoût pour 1997 a été évalué à 89 millions de francs.

S'agissant de la surévaluation théorique du poste "rémunérations principales" du chapitre 43-01, qui s'amenuise progressivement, on peut considérer qu'elle a pu provenir:

- de la méthode de calcul budgétaire des mesures catégorielles par rapport à leur coût réel (exemple : passage de l'échelle d'instituteur à l'échelle de professeur des écoles) et des délais de mise en oeuvre de ces mesures ;

- de l'application au chapitre, jusqu'en 1996, d'un coefficient d'actualisation annuel destiné à compenser le fait que celui-ci ne pouvait être abondé par des droits théoriques à répartition (DTR).

Depuis, le chapitre est affecté des mêmes types de mesures que les chapitres de rémunérations des personnels de l'enseignement public (augmentation de la valeur du point, glissement vieillesse technicité), ce qui a eu pour effet de réduire puis supprimer cette surévaluation.

En revanche, la sous évaluation des crédits afférents au poste "cotisations et prestations sociales" est liée à la difficulté d'établir une évaluation précise des crédits nécessaires au titre d'une année normale, puisque, depuis 1993, de nombreuses et coûteuses opérations de régularisations rétroactives se sont succédées entraînant des surcoûts ponctuels sur cette ligne (garantie mutuelle de prévoyance, changements rétroactifs de divers taux, régularisations des situations des professeurs d'école, employeurs multiples, TOM).

QUESTION N° 7

La Cour des comptes observe que, au budget de l'enseignement scolaire et pour la première fois depuis plusieurs années, les moyens de fonctionnement des services déconcentrés ont été sensiblement minorés à la suite des annulations intervenues en cours d'année (notamment au chapitre 34-95 "services déconcentrés-centres de responsabilité et services des territoires et collectivités d'outre-mer"). Expliquer les raisons de cette situation.

RÉPONSE

En 1997, les moyens de fonctionnement des services déconcentrés ont été regroupés sur le chapitre 34-95 " Services déconcentrés : centres de responsabilité et services des territoires et collectivités d'outre-mer ", résultat de la fusion de deux chapitres intitulés 34-95 "centres de responsabilité" et 34-97 "services déconcentrés : dépenses de fonctionnement".

C'est pourquoi les annulations ont affecté en 1997 le seul chapitre 34-95, contrairement aux années antérieures. Le tableau ci-dessous présente les annulations sur les exercices 1995, 1996 et 1997.

Des mesures de régulation en gestion ont été possibles sur le chapitre considéré en partie grâce aux efforts de réorganisation (notamment dans les circuits de courrier) des académies. Mais, conformément au principe de l'universalité, les annulations sur le budget de l'éducation nationale contribuent aussi à l'équilibre général du budget de l'Etat.

34-95 et 34-97

	1995	1996	1997
1 - Montant LFI	877.009.542	903.937.340	1.028.237.340
2 - Annulations	41.500.000	68.000.000	100.000.000