II. LES SERVICES DU TRÉSOR PUBLIC : BREF APERÇU
Le
Trésor public est, après la Direction générale des
impôts, le service du ministère réunissant à la fois
les plus nombreux effectifs et les dotations budgétaires les plus
importantes.
Les tableaux ci-après rendent compte de l'évolution des dotations
budgétaires des services déconcentrés du Trésor et
du détail de leur répartition en 1997.
Evolution des dotations budgétaires des services déconcentrés du Trésor
(en milliers de francs)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Dépenses de personnel |
7.988.252 |
8.239.950 |
8.686.277 |
8.981.786 |
9.019.515 |
|
Dépenses de fonctionnement courant |
1.126.241 |
1.152.215 |
1.177.499 |
2.092.101 |
2.014.515 |
|
Dépenses informatiques |
839.100 |
823.000 |
776.250 |
744.050 |
691.290 |
|
Réparations civiles |
1.237 |
1.237 |
1.237 |
1.237 |
1.237 |
|
Total des dépenses ordinaires |
9.954.830 |
10.216.402 |
10.641.263 |
11.819.174 |
11.726.557 |
|
Dépenses d'investissement |
|
|
|
|
|
|
Autorisations de programme |
230.200 |
230.560 |
231.500 |
200.000 |
211.000 |
|
Crédits de paiement |
144.200 |
145.540 |
142.940 |
138.114 |
128.000 |
|
Total dépenses ordinaires + crédits de paiement |
|
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Service de la redevance de l'audiovisuel |
|
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Total général |
10.526.030 |
10.801.942 |
11.244.203 |
12.437.288 |
12.341.557 |
Répartition de la dotation publique en 1997
(Budget total de 12,34 milliards de francs)
en pourcentage
|
Redevance |
4 |
|
Fonctionnement |
16 |
|
Informatique |
5 |
|
Investissement |
2 |
|
Personnel |
73 |
Les
moyens des services ont progressé -hors service de la redevance- de plus
de 16 % entre 1993 et 1997. Mais, une réduction très modeste
des crédits est intervenue en 1997.
Les recherches d'économies se sont centrées sur la baisse des
effectifs. Ceux-ci ont diminué de 759 unités entre 1999 et
1996, soit une réduction de 1,4 %.
La direction est engagée dans un effort d'évaluation du
coût de ses missions qui méritera d'être soigneusement suivi.
L'évaluation des coûts menée par la Direction de la comptabilité publique
Il
n'existe pas encore de comptabilité analytique complète des
services extérieurs du Trésor.
Mais, la direction de la comptabilité publique met en oeuvre deux types
de démarches pour évaluer le coût de fonctionnement des
services déconcentrés du Trésor : une approche des
coûts par mission et pour certains secteurs, une comptabilité
analytique.
La mesure des coûts par mission est rendue difficile du fait des
caractéristiques du réseau du Trésor public qui est
marqué par une forte densité de structures polyvalentes. Avec
près de 4.000 postes comptables, répartis sur l'ensemble du
territoire, les services déconcentrés de la direction de la
comptabilité publique comprennent un nombre élevé de
petites structures (996 ont une charge équivalente à moins de
3 agents). La quasi-totalité des postes comptables exerce
l'ensemble des missions du Trésor public, une faible part se consacrant
exclusivement à un seul secteur d'activité.
Outre leur émiettement, la polyvalence des structures du Trésor
public constitue une contrainte importante pour une mesure directe des
coûts où prédominent les dépenses de personnel.
Une approche fondée sur la mesure de l'activité réelle de
chaque agent et des coûts de structures inhérents est donc
très difficile à mettre en oeuvre. Un tel dispositif supposerait
l'organisation d'un suivi individualisé de l'activité des
personnels avec la définition d'unités d'oeuvre
spécifiques.
La problématique se révèle peu différente pour les
dépenses de structures. Leur mesure directe se heurte à la
difficulté de déterminer des clefs de répartition
suffisamment fiables, en raison des disparités dans l'organisation des
tâches dans chaque poste comptable, notamment les trésoreries
générales.
Dans ce contexte, la direction de la comptabilité publique a
développé une approche des coûts à partir de
standards nationaux, assortie d'un suivi spécifique pour certaines
catégories de dépenses.
La mesure des coûts de personnels par mission qui représentent
près de 75 % de l'ensemble des coûts des services est
réalisée par exploitation des résultats du recensement de
l'activité de chaque poste comptable, les travaux inventoriés
étant valorisés en équivalent-agent à partir de la
mesure du temps moyen nécessaire à leur exécution.
Cette méthode, mise en oeuvre tous les cinq ans pour établir le
classement des postes comptables, permet de valoriser leur activité, et
de disposer au plan national d'un outil de répartition des moyens par
mission.
Le recensement des opérations repose sur l'inventaire exhaustif des
travaux réalisés durant une année, qui groupe
514 types d'opérations dans les postes non centraliseurs et 694
dans les postes centralisateurs. La durée moyenne nécessaire
à l'exécution d'une chaîne de travail est
pondérée en fonction de sa fréquence par rapport à
l'élément recensé.
Par ailleurs, les éléments de répartition fournis par le
barème peuvent être appliqués à certains coûts
de structures, qui ne peuvent être répartis au moyen d'une
approche directe.
Une telle approche n'est en revanche pas justifiée pour les
dépenses d'affranchissement ou les dépenses informatiques, dont
la répartition est très marquée par les
spécificités de telle ou telle mission.
Une clé de répartition spécifique, découlant des
flux d'envoi postaux générés par chacune des missions, a
donc été bâtie, qui reste cependant à affiner compte
tenu d'une part, du manque de recul (l'ancien système de franchise
postale, qui n'a cessé qu'en 1996, faisait obstacle à un suivi
opérationnel en ce domaine) et, d'autre part, des évolutions
inhérentes au nouveau système de paiement réel
(perspectives de rationalisation des envois différentes selon les
missions).
S'agissant des dépenses informatiques, c'est le poids relatif des
coûts des différentes applications du réseau du
Trésor public qui constitue la base de la clé de
répartition des coûts par missions.
Les éléments d'analyse à la disposition de la direction de
la comptabilité publique marquent le point d'entrée dans la mise
en place
d'une comptabilité analytique qui n'a, jusqu'à
présent, été développée que pour les
départements informatiques du Trésor public et le service de la
redevance.
Cette évaluation a fait le lit de modifications des conditions
d'affectation des personnels dans les Trésoreries et d'un projet de
révision de la carte des implantations des recettes des finances
décrits dans le rapport de l'an dernier.
On rappelle qu'en ce qui concerne le premier dispositif, il s'agit de confier
la gestion de deux Trésoreries de petite taille à un même
chef de poste. Les objectifs poursuivies et les modalités du dispositif
sont décrits ainsi qu'il suit par le ministère :
"Les emplois de catégorie A dégagés par ces mesures seront
réaffectés pour partie dans les départements et pour le
reste au profit du réseau, dans l'objectif de renforcer l'exercice des
missions en matière d'expertise économique et financière
et de conseil aux collectivités locales. Ces emplois seront
également redéployés dans le domaine des contrôles
sur place et dans les trésoreries situées en zone urbaine.
Ce schéma d'organisation devrait concerner à moyen terme
près de 300 trésoreries.
En ce qui concerne la réforme des recettes des finances
, ses
modalités seraient les suivantes :
"
Par ailleurs, la direction a engagé une réforme des Recettes
des finances fondée sur la rénovation des missions et sur la
révision de la carte de leur implantation.
Des tâches actuellement assurées par la Recette des Finances
seront recentrées sur la Trésorerie Générale et les
postes comptables de la ville-siège.
C'est le cas de la fonction de centralisation comptable et de tenue de la
comptabilité qui sera désormais assurée directement par la
seule Trésorerie Générale, compte tenu de
l'évolution des techniques et pour accélérer la
remontée de l'information comptable.
Le recouvrement des impôts de la ville-résidence de la Recette des
Finances, sera confié à un autre poste en résidence.
En contrepartie, l'activité des Recettes des Finances sera
recentrée sur le rôle majeur d'animation, d'assistance et de
soutien de proximité des postes comptables
"
Une révision de la carte des implantations est par ailleurs en
oeuvre.
Ces réformes sont sans doute nécessaires, mais elles doivent
s'inscrire dans le cadre du maintien de la préoccupation d'assurer les
missions essentielles du réseau dont le tableau ci-dessous rappelle la
nature et la répartition des moyens consacrés à chacune
d'entre elles.
Répartition des moyens du Trésor public par
mission
56078 emplois budgétaires
en pourcentage
|
Recouvrement |
29,92 |
|
Dépense de l'Etat |
9,36 |
|
Comptabilité |
3,49 |
|
Collectivités et établissements publics locaux (EPL) |
43,68 |
|
Trésorerie |
7,15 |
|
Divers |
5,78 |
|
Action économique |
0,62 |
L'on peut, en particulier, s'interroger sur la pertinence d'allouer tant de moyens aux activités financières du réseau qui mobilisent des encours somme toute modestes.
Indicateurs d'activités financières du
Trésor public
Situation au 31 décembre 1997
(en milliards de francs)
|
Comptes de dépôts |
|
|
Nombre de comptes-chèques |
863.439 |
|
Encours |
17,70 |
|
Nombre de comptes à terme |
83.515 |
|
Encours |
4,18 |
|
CODEVI |
|
|
Nombre de livrets |
122.084 |
|
Encours |
1,62 |
|
Livrets Jeune |
|
|
Nombre de livrets |
8.200 |
|
Encours |
0,05 |
|
Bons du Trésor |
|
|
Placement brut |
6,53 |
|
OPCVM |
|
|
Actif géré |
52,11 |
|
Emprunts et assimilés |
|
|
Placement brut |
4,45 |
|
Dont emprunts d'Etat |
3,79 |
|
Privatisations |
0,158 |
|
PEA |
|
|
Nombre de plans |
13.967 |
|
Encours |
1,91 |
|
CNP |
|
|
Placement (chiffre d'affaires) |
6,8 |
Il faut
également réfléchir aux modalités de
l'activité de conseil aux collectivités locales qu'il entre dans
les intentions du ministère de développer et d'améliorer.
Enfin, il semble peu efficace de penser le devenir du réseau sans
inclure dans la réflexion les activités analogues ou connexes des
autres directions du ministère. A ce sujet, une mission d'étude
est à la tâche. Il faut souhaiter que ses travaux soient rendus
accessibles à votre commission des finances et prennent
entièrement en compte les réformes au service d'une optimisation
de l'utilisation des moyens et de gains d'efficience des résultats.