Projet de loi de finances pour 1999 : Services communs et finances

Projet de loi de finances pour 1998

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; ANGELS (Bernard), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 11 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 11

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE :

II . - SERVICES COMMUNS ET FINANCES

Rapporteur spécial : M. Bernard ANGELS

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

CHAPITRE PREMIER

LE PROJET DE BUDGET POUR 1999

Les crédits des services financiers constituent les moyens de l'action du ministère de l'économie et des finances et regroupent désormais les moyens de fonctionnement du secrétariat d'Etat à l'industrie.

A une présentation habituellement lacunaire succède, cette année, un recensement plus satisfaisant des crédits qui explique le ressaut des moyens observé dans le projet de loi de finances initial.

Ce résultat obtenu après d'âpres débats confère au budget des "services communs et finances", nouvelle dénomination du budget des services financiers, une dignité budgétaire retrouvée, ce dont votre rapporteur se félicite vivement.

I. LE PROJET DE BUDGET POUR 1999

Les crédits prévus pour 1999 au titre des "services communs et finances" s'élèvent à 60,6 milliards de francs , soit une augmentation de 30,3 % en niveau par rapport aux dotations inscrites en loi de finances initiale pour 1998.

Pour 82 %, ce budget est consacré à des dépenses de personnels. La rémunération directe des personnels en activité (180.290 emplois) constitue à elle seule 60 % du total du budget, soit 36,4 milliards de francs.

Budget des "services communs et financiers"

Tableau récapitulatif

(En millions de francs)

	1998	1999	Part dans le total	Variation 1998/1999
Titre III - Moyens des services
Rémunérations des personnels	27.445,9	36.366,7	60 %	32,8 %
Pensions	10.574,5	11.226,8	18,5 %	5,7 %
Charges sociales	1.960,7	2.302,1	3,8 %	17,3 %
Sous-total personnel	39.981,1	49.895,6	82,3 %	25,1 %
Autres (matériels, entretien)	5.825,4	9.414,1	15,5 %	62,1 %
Total titre III	45.806,5	59.309,7	97,8 %	29,5 %
Titre IV - Interventions publiques	292,1	351,5	0,6 %	20,3 %
Total dépenses ordinaires	46.098,6	59.661,2	98,4 %	29,5 %
Titre V - Investissements de l'Etat
(AP)	(353,7)	(907,5)		x 2,6
(CP)	(450,7)	(978,3)	1,6 %	x 2,2
Total général	46.549,3	60.639,5	100 %	30,3 %

La très forte augmentation du budget initial pour 1999 tient pour l'essentiel à des facteurs techniques exceptionnels. Il s'agit d'abord de l'intégration au budget des moyens autrefois inscrits au fascicule "industrie". Les transferts de dépenses, tels qu'on peut les reconstituer à partir des documents budgétaires portent, sur les crédits suivants estimés à partir des services votés.

Les dépenses de personnel transférées du budget industrie au budget des services communs s'élèvent pour les services votés à :

115,1 millions de francs d'indemnités diverses ;

764,6 millions de francs de rémunérations principales ;

0,6 million de francs pour les salaires des ouvriers ;

53,5 millions de francs de rémunérations qualifiées d'autres ;

286,3 millions de francs de charges de pensions ;

60,1 millions de francs de cotisations sociales ;

19,5 millions de francs de prestations sociales ;

soit un total de services votés de 1.299,7 millions de francs.

S'agissant des dépenses de fonctionnement courant , les montants concernés s'élèvent à :

43,2 millions de francs de dépenses d'informatique ;

198,4 millions de francs de moyens de fonctionnement ;

4,5 millions de francs de frais de réparation civile ;

et 10 millions de francs d'équipements et de divers ;

soit un total de 299,3 millions de francs.

Au total, les moyens transférés s'élèvent à près de 1,6 milliard de francs.

Mais, l'essentiel de la progression des crédits vient de la budgétisation des "crédits d'articles" -voir infra.

Elle porte sur une masse de 11,1 milliards de francs , à quoi s'ajoute, pour des montants beaucoup plus modestes, l'intégration dans le budget de dépenses jusqu'alors retracées dans des comptes "extra-budgétaires" pour 138 millions de francs.

Au total, la variation des crédits induite par des changements de la structure budgétaire, se monte à 12,8 milliards de francs et ramène, en première analyse ^{1( * )} , l'augmentation autonome des crédits à 2,77 %.

L'emploi de ces crédits fait ressortir la part essentielle (60 %) occupée par les crédits de rémunération des personnels et plus encore l'importance prise pour les charges de personnel. "Tout compris", elles absorbent 82,3 % des crédits ouverts.

La place relative des dépenses d'interventions publiques est négligeable avec moins de 1 % du total, tandis que celle des investissements, modeste (1,6 %), s'inscrit en forte augmentation cette année.

II. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Les dépenses de personnel occupent, on l'a dit, 82,3 % des moyens du budget et se répartissent entre :

des dépenses de rémunération pour 36,4 milliards de francs (72,9 % du total) ;

des dépenses de pensions pour 11,2 milliards de francs (22,4 % du total) ;

et des charges sociales pour 2,3 milliards de francs (4,7 % du total).

A. LES RÉMUNÉRATIONS D'ACTIVITÉ

Hors effet de l'intégration des services votés du fascicule industrie, les crédits de rémunérations d'activité s'établiraient à 35,5 milliards de francs, en progression de 29,5 % avec un supplément de 8,1 milliards de francs.

Sur cette somme, les budgétisations entreprises s'élèvent à 6,9 milliards de francs, si bien que l'augmentation des crédits s'élève, toutes choses égales par ailleurs, à 1,2 milliard de francs, soit un accroissement de 4,4 %.

Ce taux d'augmentation s'explique principalement par les effets de l'accord salarial du 10 février 1998 et par un effet "glissement-vieillesse-technicité" dynamique. Il paraît particulièrement important d'autant qu'il est probablement minoré en affichage par les biais induits par la budgétisation des "crédits d'articles" -voir infra- et que, resitué dans son contexte, il survient alors que les effectifs du ministère seraient réduits de 680 unités (0,39 % des effectifs de 1998).

La progression des rémunérations individuelles est donc privilégiée, volontairement ou par contrainte, par rapport à la politique d'emplois dans les arbitrages globaux portant sur la masse salariale.

La répartition des rémunérations d'activité entre rémunérations principales (27,8 milliards) et indemnités diverses (7,5 milliards) est illustrative de l'importance prise par les rémunérations accessoires dans le régime indemnitaire des agents.

Variation des emplois à structure constante entre 1996 et 1999

	1996	1997	1998	1999/1998 en niveau	1999/1998 en %	1999
Administration centrale	7.311	7.236	7.194	- 19	- 0,5	7.175
Services financiers à l'étranger	110	108	108	+ 2	0	110
Juridictions financières	1.653	1.639	1.639	+ 13	0	1.652
Trésor public	55.008	54.577	54.445	- 196	- 0,2	54.249
DGI	79.460	78.835	78.607	- 320	- 0,3	78.287
Douanes et droits indirects	20.317	20.150	20.090	- 85	- 0,3	20.005
Expansion économique à l'étranger	1.216	1.187	1.168	- 20	- 1,6	1.148
INSEE	6.793	6.754	6.720	- 28	- 0,5	6.692
DGCCRF ^(1)	3.746	3.715	3.705	- 8	- 0,3	3.697
Service de la redevance	1.531	1.501	1.471	- 30	- 2	1.441
Autres	685	709	709	+ 11	0	720
TOTAL	177.830	176.411	175.856	- 680	- 0,3	175.476

(1) Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes

Le tableau ci-dessus récapitule, à structure constante, l'évolution des effectifs des services financiers entre 1996 et 1998. Par rapport aux réductions forfaitaires pratiquées lors des précédents exercices, l'aménagement des moyens serait légèrement plus nuancé en 1999, mais cependant continue de relever d'une logique homogène.

Entre 1991 et 1995, les effectifs budgétaires des services financiers avaient diminué de 1.617 unités.

Par rapport à cette tendance, l'année 1996 était marquée par une inflexion puisque le nombre des effectifs budgétaires s'était accru de 251 unités à la suite de certaines titularisations.

La politique d'emploi du ministère pour 1997 avait repris le mouvement de réduction des effectifs. Elle s'était traduite par une réduction de 0,8 % par rapport à leur niveau théorique en 1996, soit 1.419 emplois supprimés. En 1998, le nombre des suppressions d'emplois programmées s'est élevé à 555 unités, soit - 0,3 %. Pour 1999, il serait de 680.

En 1998, les principales évolutions avaient été les suivantes :

- Administration centrale - 42

- Trésor public - 132

- Direction générale des impôts - 228

- Direction générale des douanes
et droits indirects - 60

- Expansion économique à l'étranger - 19

- INSEE - 34

Pour 1999, les suppressions d'emplois concerneraient respectivement les services suivants :

Administration centrale - 19

- Trésor public - 196

- Direction générale des impôts - 320

- Direction générale des douanes et des
droits indirects - 85

- Expansion économique à l'étranger - 20

- INSEE - 28

- Cour des comptes et chambres régionales
des comptes + 13

- Service de la redevance - 30

B. LES AUTRES CHARGES DE PERSONNEL

1. Les "pensions et allocations" : 11,2 milliards de crédits

La dynamique des charges de pension se confirme : elles s'accroissent de 5,7 %. Si, à court terme, la progression des effectifs de pensionnés ne paraît pas alarmante, la pyramide des âges du ministère fait qu'à horizon de moyen terme des départs massifs en retraite exerceront rapidement une pression financière très forte et peu maîtrisable.

Comme l'indiquait le rapport de MM. Boisson et Milleron, " le profil de la pyramide des âges de ce ministère est préoccupant ".

Si la pyramide des âges des agents du ministère ne se différencie pas sensiblement de celle de la fonction publique civile de l'Etat, faisant ressortir une présence féminine majoritaire dans toutes les tranches d'âge (à l'exception des plus élevées) ainsi qu'une nette prépondérance des tranches intermédiaires (35 à 49 ans) particulièrement marquée pour celles des 45-49 ans, elle se caractérise cependant par un personnel relativement âgé, les moins de 35 ans (41.717 agents) ne représentant qu'environ 21,73 % du total.

Cette configuration laisse entrevoir des départs en retraite nombreux à l'horizon 2005-2010 : par projection, les pyramides présentent ainsi une forme exactement contraire à celle des années 1980. Elles confirment l'évolution amorcée au cours de la dernière décennie, qui conduit en 30 ans, toutes choses égales par ailleurs, à une inversion complète de la structure démographique du ministère.

Le vieillissement de sa population aura bien entendu des conséquences en termes de coûts, compte tenu de la corrélation statutaire existant entre l'ancienneté et le niveau de rémunération ; il peut aussi restreindre la capacité d'adaptation au changement.

Cette constatation conduit nécessairement à s'interroger, en intégrant la contrainte financière, sur les recrutements et les redéploiements à effectuer en temps utile pour qu'aucune rupture brutale ne pénalise les services dans l'accomplissement de leurs missions.

2. les charges sociales : 2,3 milliards de crédits

L'augmentation des charges sociales s'élève à 17,3 % d'une année sur l'autre, reflet, mais atténué, des changements de périmètre budgétaire.

Les "cotisations sociales employeurs" progressent de 20,4 % (616,9 millions de francs), les prestations sociales versées par l'Etat, de 13,4 % (937,4 millions de francs) tandis que les prestations facultatives s'accroissent, elles, de 20,9 % (748 millions de francs).

La présentation budgétaire des charges sociales rend particulièrement malaisée l'analyse de leur évolution puisqu'elle est éclatée entre les budgets ministériels et le budget des charges communes.

En outre, le calcul des charges sociales est agrégé et ne permet pas de distinguer entre les personnels en activité et les personnels en retraite.

En tout état de cause, les niveaux comparés des charges sociales et des rémunérations d'activité et pensions fait apparaître un écart considérable puisque le montant des cotisations et prestations sociales obligatoires supportées par l'Etat représente 3,15 % du total des rémunérations d'activité et des pensions.

Cette situation traduit l'importance dans le régime indemnitaire des agents des éléments de rémunération non soumis à retenue pour pension, seuls les traitements soumis à retenue pour pension supportant, au terme de l'article D 712-38 du code de la sécurité sociale, les cotisations maladie et famille.

A propos des prestations facultatives, il faut citer le rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 1997 : " Par ailleurs, la répartition par ministère des dépenses de prestations et versements facultatifs, comparée à celle des rémunérations, fait toujours apparaître une nette distorsion entre les différents budgets puisque, avec respectivement 19,2 % et 9 % des rémunérations et indemnités payées sur crédits budgétaires, la défense et les services financiers reçoivent respectivement 28,1 % et 29,6 % des prestations ."

III. LES AUTRES DÉPENSES

Les crédits ouverts au titre du fonctionnement des services passeraient de 5,2 à 8,8 milliards de francs, enregistrant une progression de 69,2 %.

Ces crédits se répartiraient ainsi qu'il suit :

Moyens de fonctionnement de services centraux : 826,6 millions de francs

Dépenses d'informatique et de télématique : 1.649,2 millions de francs

Juridictions financières : 102,3 millions de francs

Moyens des services déconcentrés 6.204,8 millions de francs

dont :

crédits déconcentrés : 4.778,2 millions de francs

Pour 3,5 milliards de francs, l'augmentation des crédits provient de la régularisation des " fonds de concours ". Sans elle, les crédits augmenteraient de 1,9 %.

L'on doit noter l'importance prise par les crédits déconcentrés qui représentent plus de la moitié des moyens de fonctionnement et celle des crédits d'informatique et de télématique qui absorbent près de 20 % des moyens de fonctionnement.

Les dépenses d'intervention , en fort repli depuis deux exercices, s'élèveraient à 351,5 millions de francs soit une augmentation de 20,3 %.

L'augmentation des crédits d'intervention (+ 59 millions de francs) provient toutefois, pour l'essentiel, de facteurs exceptionnels, la participation de la France à l'exportation universelle de Hanovre (+ 25 millions de francs) et au financement de l'organisation de l'Assemblée annuelle de la Banque interaméricaine de développement.

En outre, un transfert interne de 5 millions de francs, pour financer le plan de communication de passage à l'euro en provenance d'un chapitre de fonctionnement conduit à abonder les crédits d'intervention.

Enfin, l'aide au mouvement consumériste est pourvue de 50 millions de francs, soit un accroissement des moyens de 25 %.

Les crédits d'investissement seraient plus que doublés.

Les crédits prévus pour assurer la politique d'investissement du ministère s'élèvent à 978,3 millions de francs contre 450,7 millions de francs l'an dernier, soit 1 % de l'ensemble du budget. Ils bénéficient d'un abondement de 259 millions de francs au titre des budgétisations de " fonds de concours ". Par rapport aux moyens réellement disponibles en 1998, l'évolution des crédits pour 1999 est marquée par une réduction.

IV. ÉVOLUTION COMPARATIVE PAR AGRÉGAT

Le tableau ci-après retrace la structure des services financiers et l'évolution des crédits par grand agrégat.

La place du Trésor public - les services extérieurs de la direction de la comptabilité publique - et de la direction générale des impôts (DGI) est prépondérante.

Le budget des services communs et financiers est avant tout le budget des services déconcentrés du ministère.

Présentation par agrégats

(en millions de francs)

	Dotation 1998	Dotation 1999	Part dans le total
Administration générale et dotations communes	13.829,9	18.430,2	30,4 %
Cour des Comptes et chambres régionales des comptes	521,7	587,5	1 %
Trésor public	10.193	12.921	21,3 %
Direction générale des impôts	13.835,5	19.538,6	32,2 %
Direction générale des douanes et des droits indirects	4.300,7	4.814,7	7,9 %
INSEE	1.678,6	1.906,2	3,1 %
Service de l'expansion économique à l'étranger	1.206,2	1.302,5	2,7 %
DGCCRF	981,7	1.139,1	2 %
TOTAL	46.547,3	60.639,8	100 %

Le tableau ci-après qui retrace les seules dépenses de personnel confirme cette appréciation.

Dépenses de personnel par agrégat

(en millions de francs)

	1998	1999	% du total	Variation en %
Administration générale et dotations communes	12.880,5	16.620,4 ^(1)	33,3	29
Cour des comptes et chambres régionales des comptes	407,3	476,6	0,9	17
Trésor Public	8.508,3	10.006,9	20	17,6
Direction générale des impôts	12.029,9	15.744,5	31,5	30,9
Direction générale des douanes et des droits indirects	3.494,7	3.954,7	7,8	13,2
INSEE	1.223,7	1.450,9	2,8	18,6
Service de l'expansion économique à l'étranger	706,1	774,8	1,5	9,7
DGCCRF	730,7	867	2,2	18,6
Total	39.981,2	49.895,8 (1)	100	24,8

(1) dont 11,2 milliards de charges de retraites et 2,3 milliards de charges sociales.

Les dépenses de personnel de la DGI et du Trésor public représentent 70,6 % du total des rémunérations d'activité soit une proportion un peu inférieure à la part des effectifs de ces deux directions. Cet écart s'explique lui-même par une allocation de crédits aux personnels d'administration générale plus que proportionnelle à leur poids dans les effectifs totaux.

On peut observer que les budgétisations entreprises se traduisent par des progressions de crédits qui ne sont pas homogènes. Ce phénomène paraît être la traduction de pratiques antérieures au terme desquelles l'abondement des indemnités des personnels par les " fonds de concours " était inégal.

V. UN BUDGET QUI PORTE TECHNIQUEMENT LA MARQUE DE LA RÉORGANISATION DU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE ET DES FINANCES

La réorganisation du ministère de l'économie et des finances se traduit par le regroupement des moyens de fonctionnement de l'industrie dans les crédits des services financiers.

L'impact de cette évolution est de l'ordre 1,6 milliard de francs, si bien qu'à structure ministérielle constante, les crédits augmenteraient en apparence de 26,9 %.

Le regroupement des moyens ne paraît pas jusqu'alors avoir eu d'incidence importante sur leur niveau. Budgétairement, l'on peut évoquer plutôt une superposition qu'une rationalisation des moyens.

Les crédits ouverts en 1998 au titre des deux entités s'étaient élevés à 62,9 milliards de francs pour 1999, ils seraient de 64,7 milliards ^{2( * )} , soit une hausse de 2,9 %.

Une vision étroitement budgétaire ne rend sans doute pas compte de la totalité des effets attendus d'une plus grande intégration des services. Mais il faudra néanmoins veiller à suivre l'impact budgétaire d'une optimisation des moyens qu'elle rend possible.

La réforme du ministère

La réforme du ministère s'inscrit dans la logique d'un rapport demandé à l'été 1997 ^{3( * )} afin de parvenir à de plus grandes synergies entre les différentes composantes du ministère au niveau central et dans les services déconcentrés.

Elle a d'abord débouché sur des réaménagements de structures avec :

- la création d'une direction des affaires juridiques qui regroupe le service juridique et de l'agence judiciaire du Trésor, le secrétariat général de la commission centrale des marchés et les bureaux "juridiques" de la direction générale de l'administration et des finances du secrétariat d'Etat à l'industrie ;

- la création de la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration qui regroupe les directions transversales du "pôle finances" et du "pôle industrie" ;

- la création d'une direction des relations avec les publics et de la communication ;

- la réintégration du service de la législation fiscale à la mouvance de la direction générale des impôts ;

- les réformes de la direction de la comptabilité publique et de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

La réforme du ministère doit par ailleurs déboucher sur une amélioration de la gestion des moyens. Cette partie de l'objectif poursuivi, dont l'effectivité devra être mesurée à l'avenir, devrait déboucher sur des gains d'efficacité à effets budgétaires. Il serait également utile de mesurer ceux-ci.

CHAPITRE II

UN BUDGET PLUS SINCÈRE

Le projet de budget initial pour 1999 offre une image des moyens du ministère beaucoup plus fidèle que celle qu'il donnait depuis au moins cinquante ans.

Cet effort de sincérité doit être salué sans réserve. Il demande toutefois à être complété et parfait.

I. UN ÉCART TRADITIONNEL ENTRE LES MOYENS DÉCRITS PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES INITIAL ET LES MOYENS RÉELLEMENT DISPONIBLES...

Il existait traditionnellement un écart considérable entre le budget des services financiers voté par le Parlement et les moyens réellement disponibles. Au terme de divers rattachements de "fonds de concours" et du fait de l'existence de crédits "hors budget", l'écart entre les moyens apparents du ministère et ses moyens réels était usuellement de l'ordre du quart des crédits ouverts par la loi de finances initiale.

A. LES FAUX FONDS DE CONCOURS

En 1997, les rattachements de "fonds de concours", en application des lois n° 48-1263 du 17 août 1948, article 5 et n° 49-1034 du 31 juillet 1949, article 6, s'étaient par exemple élevés à 4.237,8 millions de francs et 5.472,4 millions de francs, respectivement.

Ces pratiques pour le moins peu satisfaisantes avaient été dénoncées depuis quatre ans par la commission des finances. Outre ses observations mettant en évidence l'opacité de la gestion d'un ministère qui, à bien des titres, aurait dû montrer l'exemple de la transparence, la commission avait fait valoir les difficultés juridiques associées au recours à de telles méthodes.

S'agissant du prélèvement sur le produit des impositions locales ("crédits de l'article 6") , votre commission a tout d'abord constamment souligné que, malgré son intitulé, ce prélèvement n'était en aucune manière assimilable à une redevance pour services rendus.

Elle ajoutait que, dans ces conditions, le traitement budgétaire hybride du produit de ce prélèvement obligatoire était insatisfaisant.

En effet, la loi de finances initiale comportait d'abord une ligne de recettes n° 309 intitulée "Frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes établis ou perçus au profit des collectivités locales et de divers organismes". Son produit incluait une part du produit du prélèvement en cause, mais une autre partie du produit du prélèvement était, à tort, considérée comme un fonds de concours.

Une stricte application des règles budgétaires aurait conduit à réintégrer les sommes considérées jusqu'à présent comme des fonds de concours au titre des recettes fiscales de l'Etat, ce que demandait votre commission.

S'agissant du prélèvement sur le produit du contrôle fiscal (article 5 de la loi du 17 août 1948) , il posait des difficultés analogues.

Fondé sur l'article 5 de la loi du 17 août 1948, il constituait à l'évidence une survivance après l'entrée en vigueur de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

En outre, il apparaissait clairement que les principes constitutionnels qui inspirent notre droit budgétaire, prohibent les prélèvements sur recettes effectués pour couvrir des dépenses de l'Etat, comme avait pu le rappeler le Conseil constitutionnel dans une décision déjà ancienne puisque datant de 1982 (n° 82-14 DC du 29 décembre 1982).

La commission avait au sujet des crédits d'article 5 mis en évidence une difficulté particulière. Celle-ci tenait au fait que si le projet de loi de finances initial comportait une évaluation complète des recettes de contrôle fiscal, le défaut d'ouvertures des crédits financés à partir du prélèvement en cause avait pour effet d'afficher un solde budgétaire manquant de sincérité. Ces dernières années, la minoration du déficit affiché en loi de finances initiale résultant de ces méthodes était de l'ordre de 4 à 5 milliards de francs.

B. LES FONDS EXTRABUDGÉTAIRES

S'agissant des comptes extrabudgétaires leur existence avait paru à votre commission assise sur des bases légales incertaines et non conforme aux principes de notre droit budgétaire.

On rappelle que ces comptes, créés pour certains par des textes issus de la période révolutionnaire, étaient traditionnellement rattachés à la Direction de la Comptabilité publique, à la Direction générale des impôts ou encore à la Direction générale des douanes et des droits indirects.

Les différents comptes concernés sont rappelés dans les tableaux qui suivent :

Comptes rattachés à la Direction de la Comptabilité publique

466-1711	Frais de service des comptables du Trésor (gestion courante)
466-1712	Frais de service des comptables du Trésor (gestion précédente)
466-1761) 466-1762)	Frais de service des comptables du Trésor en Polynésie
466-21	Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux

Comptes rattachés à la Direction générale des impôts

466-223	Cadastre-service départemental
466-224	Cadastre-service central
466-226	Hypothèques

Comptes rattachés à la Direction générale des douanes et des droits indirects

466-24

Masse des douanes

Il faut y ajouter le compte 451 "Fonds particuliers" destiné à retracer les mouvements enregistrés sur les comptes de dépôt de fonds des particuliers tenus sous la responsabilité des trésoriers-payeurs-généraux et qui comporte également en ressources une série de versements correspondant aux activités exercées par les comptables comme préposés de la Caisse des dépôts et consignations notamment.

Un état récent de la question a été dressé par la Cour des Comptes en réponse à une question de la commission des finances à partir des chiffres communiqués par le ministère des finances.

1. Les comptes 466 de la comptabilité des trésoriers-payeurs généraux

S'agissant des recettes et dépenses extrabudgétaires retracées sur les comptes 466 de la comptabilité des trésoriers payeurs généraux ^{4( * )} , la Cour rappelle que le compte 466-17 " Frais de services des comptables du Trésor " a été créé sous ce libellé, par une circulaire de la direction de la comptabilité publique du 22 juin 1934 s'inscrivant dans la continuité de pratiques anciennes remontant à l'époque où les receveurs généraux des finances réglaient personnellement les frais de leur service.

a) Le compte 466-17

Ce compte est alimenté à la fois par des recettes budgétaires et des recettes non budgétaires liées à l'exécution de services. Au sein du compte 466-17, sont concernés les comptes 466-171 " Frais de services des comptables du Trésor " et le compte 466-176 " Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie ".

Le montant des ressources et des dépenses sur ces comptes au cours des quatre dernières années est retracé ci-dessous.

EN MF	1994	1995	1996	1997	Evolution 1997/1996	Evolution moyenne 1997/1994
RESSOURCES
Budgétaires	869,5	830,4	809,7	807,6	- 0,26 %	- 2,43 %
Extrabudgétaires	399,6	398,0	424,0	452,8	6,79 %	4,25 %
Sous-total	1.269,1	1.228,4	1.233,7	1.260,4	2,16 %	- 0,23 %
Ressources extra-budgé-taires/Sous-total	31,5 %	32,4 %	34,4 %	35,9 %
Opérations d'ordre en crédit	464,8	494,7	472,6	395,8	- 16,25 %	- 5,22 %
Total	1.733,9	1.723,1	1.706,3	1.656,2	- 2,94 %	- 1,52 %
DEPENSES
Indemnitaires	5,1	5,2	5,6	5,6	0,00 %	3,17 %
Fonctionnement	1.149,5	1.233,7	1.466,8	1.292,0	- 11,92 %	3,97 %
Investissement	0,1	0,0	0,0	0,0
Sous-total	1.154,7	1.238,9	1.472,4	1.297,6	- 11,87 %	3,97 %
Opérations d'ordre en débit	464,8	494,7	472,6	395,8	- 16,25 %	- 5,22 %
Total	1.619,5	1.733,6	1.945,0	1.693,4	- 12,94 %	1,50 %

Les crédits budgétaires qui alimentent ce compte sont mandatés par le préfet dans chaque département sur le chapitre 34-98.

Les recettes de nature non budgétaire sont les suivantes :

- rémunérations pour services rendus (réalisation de paye à façon, tenue de comptes, etc...) à des organismes publics : OPHLM, établissements publics locaux, ONF, organismes de sécurité sociale...; les recettes correspondantes se sont élevées à 48,9 MF en 1996 et 50,2 MF en 1997 d'après les chiffres communiqués par la direction de la comptabilité publique (v. infra pour les mesures de régularisation prises depuis la rédaction de la note de la Cour des Comptes) ;

- remboursement de dépenses effectuées par la direction de la comptabilité publique pour le compte d'autres administrations, notamment dans le cadre de la gestion inter-directionnelle d'hôtels des finances ; ces recettes se sont élevées à 11,5 MF en 1996 et 14,8 MF en 1997 ;

- recettes provenant de remises et commissions relatives aux dépôts de fonds des particuliers et inscrites au budget des charges communes ; en 1996 pour 31,4 MF et en 1997 pour 40,5 MF ;

- recettes liées à la collecte de l'épargne pour le compte du groupe de la Caisse des dépôts et consignations ; en 1996 pour 238,7 MF et en 1997 pour 244,5 MF.

Ces deux dernières catégories de recettes sont portées en crédit du compte 466-17 par débit d'un autre compte de classe 4, le sous-compte 451-26 " Bénéfices et frais " du compte 451 " Fonds particuliers " (v. infra).

- recettes liées à l'activité des fonds particuliers ; en 1996 pour 93,5 MF et en 1997 pour 102,8 MF ; d'après la direction de la comptabilité publique, ces recettes couvrent des dépenses de même nature pour un montant comparable.

Les débits du compte servent à financer les dépenses de fonctionnement du réseau du Trésor.

Enfin, interviennent chaque année des écritures d'ordre liées au fonctionnement du compte. Ces écritures correspondent à l'apurement en débit ou en crédit du compte de l'année précédente (compte 466-1712) par le compte de l'Agence comptable centrale du Trésor.

b) Le compte 466-176

En ce qui concerne le compte 466-176 " Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie ", les ressources proviennent des frais de perception de divers produits perçus au profit du Territoire. Les dépenses servent à couvrir une partie des frais de fonctionnement des postes comptables du territoire.

Compte 466-176

En millions de francs	1994	1995	1996	1997
Ressources	1,8	1,6	3,1	2,3
Dépenses	1,8	1,6	3,1	2,3

c) Le compte 466-21

Pour le compte 466-21 " Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux ", le mécanisme en vigueur jusqu'en 1996 résultait d'un arrêté du ministre des finances du 10 novembre 1960 et d'une instruction de la direction de la comptabilité publique du 5 janvier 1961.

Ce compte enregistrait le montant des commissions versées aux trésoreries générales en rémunération de leur activité de placement lors de chaque émission d'emprunt d'Etat ou des correspondants nationaux du Trésor.

Compte 466-21

En millions de francs	1993	1994	1995	1996	Evolution 1996/1995	Evolution moyenne 1996/1993
Ressources	24,4	38,5	62,1	49,5	- 20,2 %	26,7 %
Dépenses	24,4	38,5	57,4	45,7	- 20,2 %	23,4 %

Les commissions enregistrées à ce compte étaient intégralement réparties entre les agents bénéficiaires. L'éventuel solde restant en fin d'année correspondait aux recettes n'ayant pas encore fait l'objet d'une répartition.

Le compte 466-21 a été soldé en 1997 et les recettes et dépenses correspondantes sont désormais inscrites sur un sous-compte de la comptabilité auxiliaire des fonds particuliers des trésoriers payeurs généraux, le compte 451-28, nouvellement créé.

d) Les comptes 466-223, 466-224 et 466-226

Les comptes 466-223 et 466-224 " Rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat-Cadastre " retraçaient une partie des recettes liées à la délivrance par les services du cadastre d'extraits ou de reproductions de documents cadastraux. En effet, cette activité donne lieu en application du décret n° 46-1949 du 5 septembre 194- à un paiement par l'usager dont les tarifs sont fixés par décision ministérielle. Ces sommes étaient recouvrées depuis le 1er janvier 1994 par un régisseur de recettes placé auprès de chaque centre des impôts fonciers.

Cette recette faisait l'objet d'un prélèvement au profit du budget de l'Etat, au taux de 85 % ou de 50 % selon le cas, et le solde était porté en recette du compte 466-223 (compte départemental, le compte 466-224 étant un compte central). Les modalités de répartition entre ces deux affectations étaient fixées par un arrêté ministériel du 5 février 1947.

Comptes 466-223 et 224

En millions de francs	1994	1995	1996	1997	Evolution 1997/1996	Evolution moyenne 1997/1994
Ressources	65,4	64,0	68,5	68,7	0,28 %	1,68 %
Dépenses
Indemnitaires	59,4	65,7	58,5	39,0	- 33,32 %	- 13,09 %
Fonctionnement	2,7	2,6	2,7	2,6	- 3,40 %	- 1,64 %
Total	62,1	68,3	61,1	41,6*	- 32,02 %	- 12,53 %

* hors prélèvement exceptionnel de 110 MF

Les fonds du compte 466-223 contribuaient essentiellement au financement des indemnités des agents de la DGI. Le décret n° 46-1949 du 5 septembre 1946 prévoyait en effet qu'il pouvait être alloué aux agents du service du cadastre une indemnité variable pour la délivrance des extraits et des reproductions des documents cadastraux dans les communes à cadastre rénové. Ce compte a fait l'objet d'une régularisation (v. infra).

Le compte 466-226 " Hypothèques " bénéficiait des recettes liées à une partie des " salaires " perçus par les conservateurs des hypothèques pour les formalités accomplies et les renseignements délivrés en matière de publicité foncière. Ce régime a une origine très ancienne, remontant à la loi du 21 ventôse an VII et plus récemment à la loi du 30 avril 1921. Ce compte a fait l'objet d'une régularisation mais demeurent des opérations extrabudgétaires importantes qui concernent les salaires retenus par les conservateurs des hypothèques.

Une partie de cette recette était reversée au budget général sur la ligne 505 des recettes non fiscales (art. 884 du CGI), une deuxième fraction étant affectée directement à la rémunération des conservateurs (art. 2 des arrêtés ministériels des 9 juin et 3 août 1966). Le solde était porté en recettes du compte 466-226.

Était également portée en recette du compte 466-226 la majoration de 50 % du barème des salaires perçue pour la délivrance de renseignements sommaires urgents (décrets n° 66-357 du 8 juin 1966 et n° 92-155 du 20 février 1992).

Comptes 466-226

En millions de francs	1994	1995	1996	1997	Evolution 1997/1996	Evolution moyenne 1997/1994
Ressources	148,5	168,1	178,0	183,7	3,20 %	7,34 %
Dépenses
Indemnitaires	73,2	72,9	74,4	77,0	3,48 %	1,68 %
Reversement au budget général	75,3	95,2	103,7	106,8	3,00 %	12,32 %
Total	148,5	168,1	178,0	*183,7	3,20 %	7,34 %

* hors prélèvement exceptionnel de 120 MF

Les ressources de ce compte étaient affectées au financement de deux indemnités :

la prime d'intéressement, servie aux personnels de collaboration des conservateurs et receveurs-conservateurs des hypothèques ;

l'indemnité pour délivrance de renseignements sommaires d'urgence, servie aux agents qui, au cours du trimestre, ont participé aux travaux de la conservation ou de la recette-conservation des hypothèques.

Cependant, les montants retracés dans le compte 466-226 ne retracent pas la totalité des ressources et dépenses extrabudgétaires des conservations des hypothèques.

En effet, les postes des conservateurs des hypothèques, qui sont au nombre de 354, ne sont pas comptabilisés dans les emplois ouverts au budget et ne font pas l'objet d'une inscription de crédits de rémunération principale; Les conservateurs des hypothèques sont rémunérés exclusivement sur les " salaires " qu'ils perçoivent auprès des usagers.

Ressources et dépenses des conservations des hypothèques

En millions de francs	1995	1996	1997
RECETTES
Salaires perçus par les C.H.	1.669,4	1.752,2	1.817,7
DEPENSES
Salaires conservés par les C.H.	213,8	223,9	227,1 ^(1)
Versements au 466-226	168,1	178,0	183,7
Versements au budget général	1.287,5	1.350,2	1.406,9
Total des dépenses	1.669,5	1.752,2	1.817,7

(1) soit 641.525 francs par poste.

Les reversements au budget de l'Etat sont donc scindés en deux parties qui se cumulent : le montant indiqué dans le tableau ci-dessus reversé directement par les conservateurs, et le solde non utilisé du compte 466-226 " Hypothèques ". Au total, le montant reversé au budget de l'Etat a été de 1.453,9 MF en 1996 et 1.513,6 MF en 1997. Ce reversement est comptabilisé pour l'essentiel sur la ligne 505-04 des recettes non fiscales du budget de l'Etat.

e) Le compte 466-24

Le compte 466-24 " Masse des douanes " remontait à la Révolution française. Les fonds de la Masse des douanes servaient à financer des logements pour les agents des douanes. Elle était régie jusqu'en 1997 par un arrêté de 1980.

Les recettes de ce compte provenaient :

- des redevances d'occupation des logements de la Masse et des redevances diverses

- de la " première mise de masse " (droit d'entrée versé par les agents lors de l'attribution d'un premier logement) ;

- d'une partie du fonds de concours alimenté par le " Revenu du Travail Supplémentaire " (R.T.S.) ;

- du produit de la vente de biens mobiliers et immobiliers appartenant à la masse ;

- du revenu du boni général de la masse placé à la Caisse des dépôts et consignations en vertu d'une loi du 16 juillet 1908.

Enfin, le compte 466-24 était crédité d'une subvention annuelle versée par le budget général.

En millions de francs	1993	1994	1995	1996	Evolution 1996/1995	Evolution moyenne 1996/1993
Recettes
Investissement	17,7	20,0	19,7	25,3	28,5 %	12,7 %
Fonctionnement	59,4	61,4	65,0	69,5	6,9 %	5,4 %
Trésorerie	33,0	33,1	33,4	34,2	2,5 %	1,2 %
Mouvements de fonds	8,5	6,5	8,9	7,2	- 19,4 %	- 5,2 %
Total	118,5	121,0	127,0	136,2	7,3 %	4,7 %
Dépenses
Investissement	19,0	21,0	18,3	27,2	48,6 %	12,7 %
Fonctionnement	58,5	61,4	63,2	64,4	1,9 %	3,3 %
Trésorerie	32,5	32,9	32,9	36,1	9,7 %	3,6 %
Mouvements de fonds	6,8	6,8	8,9	7,0	- 21,7 %	0,8 %
TOTAL	116,80	122,1	123,3	134,7	9,2 %	4,9 %

En 1997, les recettes s'étaient élevées à 140,4 MF et les dépenses à 139,4 MF. Le solde à la fin de l'exercice 1997 s'est élevé à 23,8 MF.

Les fonds de la Masse des douanes étaient utilisés pour acheter, rénover ou louer des logements pour les agents des services extérieurs des douanes.

2. Les autres comptes extrabudgétaires

En ce qui concerne les autres recettes et dépenses extrabudgétaires des services financiers, la Cour a rappelé qu'il existe d'autres recettes et dépenses des services financiers non retracées dans le budget de l'Etat, et parfois non retracées dans un compte de la comptabilité des comptables supérieurs du Trésor.

Les recettes et dépenses de ce type connus de la Cour sont les suivantes.

a) Les sous-comptes du compte 451 " Fonds particuliers "

Le compte 451 " Fonds particuliers " retrace l'ensemble des mouvements enregistrés sur les comptes de dépôts de fonds de particuliers, à vue et à terme, qui sont tenus par les trésoriers payeurs généraux. En particulier, deux sous-comptes du compte 451, les comptes 451-26 "  Bénéfices et frais " et 451-27 " Services extérieurs du Trésor " sont dédiés à la collecte et la répartition entre les agents du réseau du Trésor des remises et commission sur les opérations d'épargne.

L'analyse détaillée de ces sous-comptes, qui a été effectuée par la Cour au plan local dans certaines trésoreries générales, n'est pas possible directement au plan national car ceux-ci sont tenus dans chaque poste comptable centralisateur dans une comptabilité auxiliaire. Il n'existe donc pas de données comptables nationales permettant d'analyser les débits et les crédits de ces sous-comptes.

La direction de la comptabilité publique a communiqué à la Cour d'une part la somme des masses globales créditrices et débitrices de ces comptes, corrigées de mouvements d'ordre pour le compte 451-27, et d'autre part des informations extracomptables, issues de l'analyse des comptes d'émolument des trésoriers payeurs généraux, et données non par exercice comptable mais par année d'origine de la ressource. Ces deux séries de données ne sont donc pas immédiatement comparables.

S'agissant du sous-compte 451-26 " Bénéfices et frais ", il retrace en recettes :

- le traitement budgétaire du Trésorier-payeur-général (TPG), retracé également en dépense (30,4 MF en 1996) ;

- les remises et commissions versées par le budget général de l'Etat pour la collecte des fonds particuliers et le placement des bons du Trésor (181,3 MF en 1996) ;

- les remises et commissions versées pour le placement de produits d'épargne et d'assurance par les correspondants du réseau du groupe de la Caisse des dépôts et consignations.

En dépenses, il enregistre les mouvements suivants :

- le traitement budgétaire des TPG ;

- des dépenses de fonctionnement pour un montant limité, pour le financement des imprimés et carnets de chèques des fonds particuliers ainsi que des objets publicitaires pour le service de l'épargne (11,5 MF en 1996) ;

- des versements au compte 466-17 " Frais de service " pour le financement des frais de fonctionnement du réseau (217,9 MF en 1996) ;

- des versements au budget général (12,4 MF sur les recettes de l'année 1996) ;

- des versements indemnitaires aux agents du réseau, soit directement soit après transfert au compte 451-27 " Services extérieurs sur Trésor " (v. infra).

En données comptables, l'agrégation des masses débitrices et créditrices des comptes départementaux par exercice comptable, telle qu'elle est effectuée par la direction de la comptabilité publique, fournit les résultats suivants :

En millions de francs	1996	1997
Recettes	1.636,3 (1)	1.718,7
Dépenses	1.615,2	1.731,6
Solde au 31/12	308,6	295,6

(1) dont 211,7 millions de francs provenant du budget général

Le solde du compte au 31 décembre de chaque année représente le montant des remises perçues au cours de l'année qui n'ont pas été attribuées avant la fin de l'exercice et le seront au cours de l'exercice suivant.

Le compte 451-26 retrace la totalité des remises et commissions sur opérations d'épargne destinées aux trésoreries générales. En revanche, ne transitent pas par ce compte les remises et commissions destinées aux recettes des finances et aux postes non centralisateurs.

Le sous-compte 451-27 " Services extérieurs du Trésor "

Le compte 451-27 est alimenté par des reversements sur le plafonnement des rémunérations des comptables au titre de l'écrêtement d'une part, et de la réglementation du cumul d'autre part.

Une partie de ces recettes provient du compte 451-26. Il s'agit du produit de l'écrêtement de la rémunération des TPG, ainsi que des reversements au titre du cumul sur les comptes d'émolument des TPG et des chefs des services des trésoreries générales. Ce compte reçoit également d'autres recettes, provenant de l'application des règles de l'écrêtement aux comptables des postes non centralisateurs et aux receveurs des finances, et des règles du cumul pour les receveurs des finances.

Les débits du compte sont constitués de dépenses indemnitaires et de mouvements d'ordre. Les mouvements d'ordre sont dus au fait que la direction de la comptabilité publique organise des transferts entre les comptes départementaux des trésoreries générales et le compte du payeur général du Trésor afin d'assurer que chaque comptable dispose de la trésorerie nécessaire pour assurer le paiement des indemnités.

Les indemnités versées sur ce compte sont pour l'essentiel des indemnités aux personnels du réseau qui ne participent pas directement à la collecte de l'épargne et ne bénéficient pas de ce fait de la répartition des remises effectuée " au premier niveau " sur le compte 451-26.

L'agrégation des comptes départementaux tenus dans les trésoreries générales est effectuée par la direction de la comptabilité publique et fournit les chiffres suivants.

Compte 451-27

En millions de francs	1994	1995	1996	1997
Recettes externes	177,2	204,6	941,3	194,4
Mouvements d'ordre	0	246,5	0	493,9
Total des recettes	177,2	451,1	941,3	688,3
Dépenses externes	96,7	102,4	108,8	973,3
Mouvements d'ordre	0	246,5	0	493,9
Total dépenses	96,7	348,9	108,8	1.467,2
Solde cumulé	770,7	873,0	941,3	162,4

Le montant élevé des dépenses en 1997 s'explique par un prélèvement exceptionnel de 862 MF effectué sur le solde du compte 451-27 à la fin de l'année 1997. Ce prélèvement a fait l'objet d'un versement au budget général au début de 1998.

Ce prélèvement mis à part, les dépenses du compte hors mouvements d'ordre ont été en 1998 de 111,3 MF. Ce dernier montant est constitué en principe en totalité de versements indemnitaires aux agents du réseau.

b) Les indemnités versées aux agents huissiers du Trésor

Comme l'a indiqué la monographie sur les services financiers contenues dans le rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1995, des indemnités sont versées aux agents-huissiers du Trésor au prorata des actes exécutés. Les montants correspondants sont retracés en partie dans le budget général.

En millions de francs	1994	1995	1996
Indemnités pour notification d'actes	28,5	28,9	29,7
Indemnités en remboursement de frais réels	11,7	10,3	8,5
Total	40,2	39,2	38,2

c) La rémunération des conseils aux collectivités locales

Des rémunérations sont versées par les collectivités locales aux agents du Trésor public au titre de conseil. Elles s'élevaient en 1995 à 140,5 MF. Leur montant est relativement stable dans le temps car ces rémunérations sont votées par les assemblées des collectivités territoriales sur une base pluriannuelle.

II. ...LARGEMENT MAIS PAS ENTIÈREMENT COMBLÉ EN 1999

A. UN PROCESSUS LABORIEUX :

Dès le projet de loi de finances pour 1996, deux dispositions avaient été adoptées par le Parlement :

l'article 110 de la loi de finances pour 1996 qui disposait : " A compter du projet de loi de finances pour 1997, les recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les administrations d'Etat sont réintégrées au sein du budget général " .

l'article 111 de la même loi qui disposait quant à lui : " A compter du projet de loi de finances pour 1997, les crédits rattachés au budget des services financiers et correspondant aux prélèvement institué par le dernier alinéa de l'article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 tendant au redressement économique et financier font l'objet d'une évaluation par chapitre, pour l'exercice dont les crédits sont soumis à l'examen du Parlement, dans l'annexe donnant l'état récapitulatif des crédits de fonds de concours. "

Votre commission avait souscrit sans réserve au texte de l'article 110 mais elle avait considéré à plusieurs reprises que l'article 111 constituait un progrès insuffisant. Dans son rapport sur le projet de budget pour 1998 elle avait tenu à faire les deux remarques suivantes :

" La récapitulation dans le "jaune" portant "Etat récapitulatif des crédits de fonds de concours" ne suffit pas à résoudre les problèmes posés par les "fonds de concours" qui y figurent.

Le "jaune" est sans doute un élément utile d'information pour le Parlement mais, d'une part, l'inscription de certains crédits dans ce document plutôt que dans le budget initial ne se justifie pas -v. supra- et, d'autre part, les évaluations qui y figurent manquent de lisibilité. Les "crédits d'articles" y sont agrégés à l'ensemble des fonds de concours et leur montant n'est rappelé explicitement que pour l'année n - 2. Il manque à ce document l'évaluation des "voies et moyens" disponible pour les recettes du budget général. L'assiette des crédits d'articles est nettement plus dynamique que le produit des recettes du budget général. L'estimation du produit du contrôle fiscal et des impositions locales directes pour 1998 en témoigne.

Dans ces conditions, le "jaune" qui est construit sur des hypothèses conventionnelles pourrait privilégier un affichage des recettes et des "crédits d'articles" affecté d'une certaine sous-estimation de ces ressources et moyens."

La première de ces observations s'appuyait sur l'idée simple selon laquelle des ressources de nature fiscale ne sauraient au terme de l'article 19 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 être considérées comme susceptibles de faire l'objet de " fonds de concours ".

Afin de donner une solution définitive à un problème lassant, la commission par la voix de son rapporteur général devait proposer au Sénat l'adoption de deux amendements au projet de loi de finances pour 1998 demandant la réintégration au budget général de ces ressources et des dépenses ainsi financées dès le projet de loi de finances initial pour 1999.

Le Sénat adopta ces deux amendements qui ne survécurent pas à l'examen ultérieur du projet de loi de finances par l'Assemblée Nationale.

Mais, le Conseil Constitutionnel devait consacrer la position prise par la Haute Assemblée par sa décision n° 97-395 sur la loi de finances pour 1998, en délivrant une injonction au gouvernement de " dûment réintégrer, suivant les prescriptions de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959, dans le budget général de l'Etat " dès le projet de loi de finances pour 1999 " " les crédits d'article.

Il faut reconnaître que cette injonction sanctuarisait un engagement pris par le gouvernement dans les observations produites par lui sur le recours dirigé contre la loi de finances pour 1998.

B. LES RÉGULARISATIONS

La régularisation entreprise dans le projet de budget pour 1999 comporte un volet recettes et un volet dépenses.

S'agissant des recettes, les évolutions suivantes sont notables :

- une masse de "crédits de l'article 6" est intégrée à la ligne 309 de recettes non fiscales de l'Etat pour 6.682 millions de francs ;

- le compte de rémunérations accessoires du cadastre est inscrit à la ligne 328 pour 61 millions de francs ;

- le compte de rémunérations accessoires des hypothèques est inscrit à la ligne 505 pour 77 millions de francs.

En outre, un certain nombre de "budgétisations" ont été réalisées en 1998.

Il s'agit tout d'abord de la Masse des douanes, devenu établissement public si bien que le compte 466-24 qui retraçait ses opérations a été supprimé début 1998 et transféré dans les faits dans les écritures de l'établissement. Son budget prévisionnel pour 1998 s'élève à 128 millions de francs. En 1999, il recevra une subvention du budget des services financiers de 8 millions de francs.

Par ailleurs, une partie des recettes (compte 466-17) provenant de rémunérations pour services rendus par le Trésor public (37 millions de francs sur 49 millions de francs) vient de bénéficier de la création d'un fonds de concours instauré par décret n° 98-903 du 8 octobre 1998 dont la mise en oeuvre interviendra au 1er janvier 1999. Les cinq contributions concernées sont les suivantes :

- celle versée par l'Office national des forêts pour les tâches de recouvrement confiées au Trésor public ;

- celles versées par les caisses de crédit municipal pour le paiement de leurs chèques aux guichets des comptables du Trésor ;

- celles versées par ces mêmes caisses pour les précomptes sur traitement effectués par les comptables du Trésor pour les prêts qu'elles accordent ;

- celles versées par divers organismes pour les paies à façon réalisées par les départements informatiques du Trésor ;

- celles versées par les OPHLM qui ont opté pour un comptable direct du Trésor.

En dépenses, les "budgétisations" s'élèvent, on l'a dit, à 11,1 milliards de francs de "crédits d'articles". En effet, aux "crédits de l'article 6" (6.682 millions de francs ^{5( * )} ), il faut ajouter les "crédits de l'article 5" qui représentent 4,4 milliards de francs ^{6( * )} .

Le tableau ci-après donne le détail des dotations ainsi abondées

Budgétisation 1999

(en millions de francs)

Chapitre
31-90	408
31-92	1.594
31-93	52
31-94	4.541
31-96	178
31-97	172
33-90	52
33-91	6
33-92	111
34-53	0
34-92	314
34-94	0
34-95	1.258
34-98	1.897
57-90	259
Total	11.111

Source : D'après le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Une observation s'impose : une comparaison avec les rattachements prévus en 1998 conduit à constater des écarts importants.

Ecart par chapitre entre les rattachements de crédits d'articles de 1998
et leur budgétisation en 1999

	Rattachements	Budgétisation 1999
Chapitre	prévus pour 1998	Effet de la mesure	Variation absolue par rapport à 1998	Variation relative par rapport à 1998
31-90	156	408	251	x 2,6
31-92	1.502	1.594	92	+ 6 %
31-93	0	52	52	-
31-94	4.116	4.541	425	+ 10 %
31-96	178	178	0	0 %
31-97	156	172	16	+ 10 %
33-90	42	52	11	+ 26 %
33-91	5	6	0	+ 2 %
33-92	99	111	12	+ 12 %
34-53	4	0	- 4	- 100 %
34-92	0	314	314	-
34-94	10	0	- 10	- 100 %
34-95	1.033	1.258	224	+ 22 %
34-98	2.117	1.897	- 220	- 10 ù
57-90	471	259	58	+ 12 %
Total	9.890	11.111	1.222	+ 12 %

Il reste à en déterminer l'origine, qui pourrait provenir d'une sous-estimation des rattachements prévus pour 1998 (cette sous-estimation avait été dénoncée par la commission comme l'une des conséquences de l'inscription de ces crédits dans le "jaune", v. supra), combinée à une volonté de mettre les dotations budgétaires à niveau sur des bases élevées.

On peut ajouter pour les dépenses une "budgétisation" essentiellement technique qui concerne le compte 466-171 de la Comptabilité publique "Frais de service des comptables du Trésor". Jusqu'à fin 1997, il intégrait, outre des recettes extrabudgétaires, une partie des crédits budgétaires de fonctionnement prélevés sur le titre III (807 millions de francs en 1997).

Depuis le 1er janvier 1998, cette procédure a été abandonnée. Ainsi, les crédits budgétaires qui étaient jusqu'alors consommés de façon extrabudgétaire font désormais l'objet d'une exécution selon le schéma comptable classique de la dépense publique, en rétablissant le préfet dans la plénitude de ses fonctions d'ordonnateur secondaire des administrations de l'Etat.

Les régularisations opérées portent ainsi sur des fonds publics considérables.

C. UNE RÉGULARISATION À COMPLÉTER ET À PARFAIRE

D'une part, les régularisations entreprises n'ont pas toujours emprunté des voies satisfaisantes.

On l'a vu, pour la Masse des douanes, le choix a été fait de consacrer la débudgétisation en recourant à la formule de l'établissement public qui est une forme de démembrement de l'Etat pas entièrement justifiable en l'occurrence.

Quant à la réintégration des "crédits de l'article 6", il est difficile d'admettre qu'elle puisse prendre la forme d'une inscription sur une ligne de recettes non fiscales alors que les produits en cause proviennent d'un prélèvement obligatoire imposés aux contribuables locaux dont le montant total doit être rappelé du fait de son importante : 18 milliards de francs.

Il reste en outre à se conformer entièrement aux prescriptions de l'article 110 de la loi de finances pour 1996 qui dispose :" A compter du projet de loi de finances pour 1997, les recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les administrations d'Etat sont réintégrées au sein du budget général ".

Cela appelle, en particulier, une intégration budgétaire de l'ensemble des fonds "hors budget" de la comptabilité publique à propos desquels la Cour des Comptes, en réponse à la question posée par votre commission, confiait ne pas disposer d'un bilan exhaustif.

Enfin, au terme de ces régularisations, il reste un volume important de crédits non retracés en loi de finances initiale dont le "jaune" relatif aux fonds de concours rend compte en détail et qui s'élèveraient en 1999 à 2,2 milliards de francs. Un examen attentif desdits fonds devra être conduit à l'avenir.

Evolution des rattachements par chapitre

(en millions de francs)

Chapitres	Rattache-ments pour 1998 (1)	Rattache-ments pour 1998 (2)	Rattache-ments pour 1999 (2)	Evolution 1998-1999 (en %) (2)	Rapport rattachements sur crédits initiaux en 1999 (en %)
Rémunérations
31-90	159	372	146	- 60,7	0,6
31-92	1.502	1.615	0	- 100,0	0,0
31-94	4.486	4.311	610	- 85,8	8,6
31-96	178	215	0	- 100,0	0,0
31-97	292	324	149	- 54,0	26,8
Charges sociales
32-97	0	0	9	-	0,1
33-90	87	101	59	- 42,0	9,5
33-91	6	6	6	+ 3,5	0,7
33-92	99	99	1	- 99,2	0,1
Matériel
34-92	0	315	27	- 91,3	3,3
34-95	1.071	1.260	31	- 97,5	1,9
34-94	10	0	0	-	0,0
34-98	2.258	1.929	159	- 91,8	2,6
Subvention de fonctionnement
36-10	13	15	16	+ 2,4	21,4
Plan de communication sur l'euro
37-02	19	59	19	- 68,4	37,0
Recensement et enquêtes statistiques
37-75	8	27	26	- 4,4	14,2
DRIRE
37-70	0	0	202	-	671,9
Evaluations cadastrales
37-53	4	0,2	0	- 100,0	0,0
Centres de formation et actions de modernisation
37-90	12	317	11	- 96,4	12,3
Traitement automatique du fret international
37-95	24	26	26	+ 0,0	67,0
Service de la redevance
37-98	492	488	492	+ 0,7	-
Interventions diverses
44-42	0	7	0	- 100,0	0,0
Equipement
57-90	573	635	172	- 72,9	17,6
TOTAL	11.292	12.121	2.161	- 82,2	3,6 (3)

(1) Prévisions du jaune annexé au projet de loi de finances pour 1998.

(2) Estimations du jaune annexé au projet de loi de finances pour 1999.

(3) Sur l'ensemble des crédits initiaux.

CHAPITRE III

LES MISSIONS FISCALES DES SERVICES DÉCONCENTRÉS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS

Votre rapporteur vous présentera prochainement une communication sur la mission qu'il conduit sur les conditions d'exercice des missions fiscales des services déconcentrés de la DGI.

Des observations d'étape permettent de dégager le constat de performances satisfaisantes, assises largement sur l'implication des agents secondée par une modernisation des moyens. Toutefois, les missions de la DGI se complexifient et leur plein accomplissement suppose sans doute d'approfondir les réformes nécessaires.

Vers une meilleure conception de l'impôt ?

La direction générale des impôts (DGI) avait traditionnellement la mission d'asseoir l'impôt et d'en percevoir une partie, mais n'était pas, institutionnellement, associée à sa conception.

Le rattachement du service de la législation fiscale à la DGI traduit un progrès vers la prise en compte, en amont, des conditions d'administration de l'impôt lors de l'élaboration des textes fiscaux.

Cette réforme de cohérence devrait donner lieu, à l'avenir, à une meilleure conception de l'impôt et à des rationalisations si nécessaires à un système de taxes pléthorique et, pour tout dire, abscons.

Il faudra toutefois le vérifier et veiller à ce que la "recentralisation" du système ne s'accompagne pas systématiquement d'un triomphe de la logique d'administration sur la logique fiscale. Une telle évolution conduite sans discernement serait susceptible de fragiliser l'impôt sur le plan juridique ou encore de le priver de sa justification économique et sociale. On pense ici en particulier à deux dispositifs du projet de loi de finances illustrant, l'un le premier de ces risques, et l'autre le second : le dispositif de financement de certaines missions de transport aérien ; la réforme portant création de la taxe générale sur les activités polluantes.

Comme dans tout, la mesure doit ici être de mise.

I. DES MISSIONS EXERCÉES SOUS TENSION

A. DES MISSIONS FONDAMENTALES ET COMPLEXES

Les missions fiscales de la DGI sont à l'évidence d'une très grande importance. Elles sont véritablement fondamentales puisque de leur bonne exécution dépendent et le financement de l'action publique de l'Etat, mais aussi des collectivités locales et de leurs démembrements et, dans une bonne mesure, l'acceptation sociale et économique de ce financement. Une mauvaise gestion de l'impôt minerait en effet le sentiment d'appartenance sociale et pourrait déboucher sur des pertes de substance économique.

On doit toutefois souligner à quel point il est difficile de concilier des objectifs pareillement estimables mais susceptibles de rentrer en conflit, la rigueur de la règle générale si nécessaire à l'égalité devant l'impôt pouvant buter sur la prise en compte des particularités économiques et sociales qui appellent des solutions nuancées -voir infra.

Les missions des services déconcentrés de la DGI s'exercent dans un environnement de plus en plus délicat. Comme les autres services de la DGI, ils doivent gérer un potentiel fiscal parfois fuyant, voire " évasif ". L'internationalisation, la sophistication des moyens (informatique, ingénierie financière et comptable, intermédiation, etc.), la mobilité se traduisent par une complexité accrue des dossiers, mais aussi par des difficultés particulières à appréhender des bases devenues parfois très mobiles.

La définition des compétences des services déconcentrés par référence à des circonscriptions territoriales pose, de ce point de vue, un premier problème, celui de l'adéquation entre un ancrage territorial et la mobilité des bases à gérer.

En outre, elle expose les services à l'ensemble des difficultés rencontrées par les administrations en prise concrète avec les données économiques et sociales qui sont parfois extrêmement ardues.

B. DES PERFORMANCES GLOBALEMENT SATISFAISANTES

Au regard de ces données, les performances de la DGI sont à l'évidence globalement satisfaisantes.

Les tableaux ci-après rendent compte de l'ampleur des missions exercées à l'occasion de l'établissement de l'impôt.

Données globales	1996	1997
Impôt sur le revenu
nombre de contribuables imposables et non imposables	30.172.313	30.822.041
nombre d'avis d'imposition	15.264.467	14.963.540
nombre d'avis de non imposition	13.314.563	14.434.061
nombre de notifications de restitutions	1.593.283	1.424.440
TVA et taxes assimilées :nombre d'entreprises imposables*
régime réel normal	1.044.828	1.047.270
régime simplifié	1.380.010	1.396.941
régime du forfait	165.978	152.124
régime micro BIC et spécial BNC	112.500	119.223
régime simplifié agricole	474.124	477.738
nombre total d'entreprises imposables à la TVA	3.177.440	3.193.296
Taxe d'habitation : nombre d'avis d'imposition	23.234.190	25.530.825
Taxe foncière : nombre d'avis d'imposition	23.731.703	24.106.686
Taxe professionnelle
nombre d'avis d'imposition	3.121.697	3.109.298
nombre d'avis d'acompte	944.286	1.021.164

* Chiffres provisoires pour 1997

Source : Rapport d'activité de la DGI pour 1997

Impôts d'Etat : montant des rôles émis en 1997

(en millions de francs)

Impôt sur le revenu
rôles établis au titre des revenus de 1996	264.586
rôles établis au titre des années antérieures	20.459
total	285.045
Impôt sur les sociétés	23.548
Total des impôts d'Etat	308.593

Source : Rapport d'activité de la DGI pour 1997

Impôts locaux : montant des rôles émis en 1997

(en millions de francs)

Taxes principales
taxe d'habitation	67.285
foncier bâti	80.758
foncier non bâti	5.225
taxe professionnelle	151.033
total	304.301
Taxes annexes	29.009
Part de l'Etat	24.778
Total des impôts locaux	358.088

** Frais d'assiette, de recouvrement, de dégrèvements, de non valeurs et prélèvements sur les valeurs locatives servant de base à la taxe d'habitation.

Les performances réalisées en matière de recouvrement -voir tableaux ci-après-, sont elles aussi appréciables.

Au profit de l'Etat

(en millions de francs)

	1996	1997*
Impôts directs
Retenues à la source sur certains BNC et impôts sur le revenu des non résidents	1.195	1.344
Retenues à la source, prélèvements sur les RCM et les bons anonymes	17.320	15.957
Précompte dû par les sociétés au titre de certains bénéfices distribués	2.813	3.192
Impôt de solidarité sur la fortune	8.919	10.061
Contribution des institutions financières	2.558	2.891
Autres recettes	1.042	919
Total	33.847	34.364
Enregistrement
Mutations à titre onéreux	2.762	2.962
Mutations à titre gratuit : donations	4.289	5.448
Mutations à titre gratuit : successions	27.139	34.308
Actes civils et autres conventions	8.246	8.478
Taxe de publicité foncière	543	365
Taxe spéciale sur les conventions d'assurances	26.076	26.106
Taxe additionnelle au droit de bail	3.358	3.436
Autres recettes et pénalités	742	742
Total	73.155	81.845
Timbre et recettes assimilées
Timbre unique	3.132	3.038
Taxe sur les véhicules des sociétés	2.891	2.901
Impôt sur les opérations de bourse	961	1.441
Autres recettes et pénalités	4.788	5.061
Total	11.722	12.441
Taxe sur la valeur ajoutée	649.141	666.780
Contributions indirectes, autres taxes indirectes	400	381
Total des recettes fiscales	768.315	795.811
Total des recettes non fiscales	5.419	6.733
Total des recouvrements au profit de l'Etat	773.734	802.544

Source : Rapport d'activité de la DGI pour 1997

Au profit des collectivités locales et organismes divers

(en millions de francs)

	1996	1997*
Taxes départementale et communale additionnelles à certains droits d'enregistrements et à la TPF	4.379	4.783
Taxe régionale additionnelle à certains droits d'enregistrements et à la TPF	3.574	5.116
Taxe départementale de publicité foncière	15.528	20.533
Taxe départementale sur les véhicules à moteur	13.327	13.460
Autres taxes et redevances diverses	668	1.273
Total perçu au profit des collectivités locales	37.476	45.165
Taxes perçues au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles	25.149	25.850
Comptes d'affectation spéciale	3.608	4.187
Autres recettes**	9.830	13.619
Total des recouvrements au profit des collectivités locales et organismes divers	76.063	88.821

* Chiffres provisoires

**Dont CSG sur produits de placement : 1.515 en 1996 et 5.690 en 1997.

Source : Rapport d'activité de la DGI pour 1997.

Plus qualitativement, on peut relever que le coefficient de paiements à l'échéance, calculé sur la base conventionnelle des droits constatés s'élève à 95,9 %.

Enfin, les résultats du contrôle fiscal ont considérablement progressé.

Les résultats du contrôle fiscal

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Contrôle sur place
Nombre de contrôles (1)	40.100	38.099	39.611	40.575	42.829	45.738	47.997	48.632
Montant des droits simples (millions de francs courants) (2)	19.011	22.503	26.736	29.581	34.788	36.107	39.927	44.520
Indice d'évolution en francs constants base 100 en 1990	100,0	114,7	133,2	144,7	167,9	171,4	186,0	205,2
Contrôle sur pièces (résultats nets en millions de francs)
Impôt sur les sociétés	1.804	1.961	1.847	1.975	2.091	2.687	3.130	3.110
Impôt sur le revenu	5.806	5.901	6.353	7.340	8.208	7.879	8.256	8.876
Taxe sur le chiffre d'affaires	4.305	5.014	5.317	5.340	5.687	5.522	6.691	6.574
Montant des rejets des demandes de remboursements de TVA							5.398	6.213
Droits d'enregistrement	2.882	2.905	3.105	3.094	3.312	3.165	3.477	3.601
Impôts divers (3)	37	42	55	81	104	83	66	58
IGF/ISF (impôt sur la fortune)	25	122	192	228	241	239	288	336
ENSEMBLE	14.859	15.945	16.869	18.058	19.643	19.575	27.306	28.768
Indice d'évolution en francs constants base 100 en 1990	100,0	104,8	107,5	113,1	121,3	118,9	162,8	169,7

(1) La généralisation en 1986 de la méthode de vérification adaptée aux petites entreprises (vérification-diagnostic) conduit à distinguer, depuis cette date, au sein des vérifications générales, les vérifications-diagnostic arrêtées dont les diligences sont équivalentes à celles d'une demi-vérification générale ou d'une vérification simple. En l'absence de cette pondération, le résultat serait de 41.689 en 1990, 39.241 en 1991, 40.664 en 1992, 43.036 en 1993, 45.456 en 1994, 48.303 en 1995, 50.767 en 1996, 52.180 en 1997.

(2) Pour l'IS et l'IR, les chiffres indiqués sont nets des réductions de déficit. Pour les T.C.A., ils sont nets des réductions de crédit d'impôt.

(3) Contrôle sur pièces de la TVA immobilière et prélèvement sur les profits immobiliers.

Avec une augmentation de 16 % du nombre des contrôles sur place entre 1990 et 1997, le montant des droits simples rappelés a été multiplié par deux.

Si l'efficacité du contrôle sur pièces s'est elle-même accrue, les résultats ont été augmentés de 69,7 %, l'efficience de cette catégorie de contrôles s'est en revanche un peu détériorée. Mais, les liens qu'il entretient avec les contrôles sur place sont tels que les résultats du contrôle sur pièces ne peuvent être appréhendés à partir des seuls chiffres du tableau ci-dessous.

L'implication des agents favorisée par la modernisation des outils informatiques est à la base de ces succès.

La direction générale des impôts a conduit une politique ambitieuse de développement des équipements informatiques. Les outils installés ont permis de faciliter l'accès aux documents de référence mais aussi de doter les effectifs d'applications "réactives" favorisant l'exercice de leur travail.

Cette modernisation au terme de laquelle les agents sont de plus en plus et de mieux en mieux équipés a permis de démultiplier l'efficacité des tâches. C'est, en particulier, grâce à elle que le rapatriement des travaux d'assiette dans les centres des impôts a pu être mené à bien, favorisant chez des agents étroitement insérés dans le tissu fiscal local l'approfondissement de la connaissance des données du terrain et la détection des anomalies. L'amélioration des performances du contrôle fiscal résulte de cette implication des agents à laquelle a également beaucoup contribué les instructions données en matière de vérification.

L'on doit en outre se féliciter d'une réallocation des moyens vers les missions de base de la DGI dont le tableau ci-dessous rend compte.

Répartition par missions des effectifs budgétaires de la direction générale des impôts
de 1989 à 1998

Groupes de programmes	1989	1996	1997	1998	Evolution en % de 1989 à 1998
GP11 personnel des services déconcentrés en poste dans les services centraux	1.841	1.861	1.797	1.748	- 5,05 %
GP15 Action sociale	290	235	205	205	- 29,31 %
GP16 Formation professionnelle	3.446	4.287	4.049	3.119	- 9,49 %
GP21 Travaux d'assiette	34.085	32.109	30.422	30.732	- 9,84 %
GP22 Contrôle fiscal	13.383	13.363	14.611	14.810	10,66 %
GP24 Administration générale	9.412	9.774	9.855	10.042	6,69 %
GP31 Recouvrement	8.887	8.519	8.442	8.431	- 5,13 %
GP45 Activités foncières et domaniales	9.434	9.484	9.618	9.684	2,65 %
Total (évolution réelle)	80.778	79.269	78.999	78.771	- 2,48 %
Neutralisation de l'incidence du transfert CI	- 2.407
Total (évolution à périmètre constant)	78.371	79.629	78.999	78.771	0,51 %

Cette politique s'est d'ailleurs réalisée dans un contexte de réorganisation des effectifs privilégiant les personnels d'encadrement.

Evolution de la structure par catégorie des effectifs de la direction générale des impôts

Catégories	LFI 1998	LFI 1999	Evolution
A	18.440	18.614	174
B	22.968	23.196	228
C	37.066	36.360	- 706
Contractuels	133	117	- 16
Ouvriers du cadastre	164	161	- 3
Total des effectifs	78.771	78.448	- 323

II. DES RÉSULTATS À CONFORTER ET À AMÉLIORER

Malgré ces très importants progrès, les résultats de la DGI devraient pouvoir être améliorés à travers des mesures d'adaptation simples à définir, mais difficiles à mettre en oeuvre.

A. UN DÉPLOIEMENT TERRITORIAL À RÉFORMER

Il apparaît d'abord que le déploiement territorial des effectifs n'est pas assez en rapport avec la répartition géographique du potentiel fiscal.

Cette situation se traduit par des fréquences de contrôle trop amples et variables, selon les zones géographiques, ce qui a par ailleurs pour effet de nuire au sentiment d'égalité des contribuables devant le contrôle fiscal.

On doit en particulier souligner les grandes difficultés rencontrées pour "arrimer" les emplois dans la région Ile-de-France qui rassemble pourtant une partie très conséquente du potentiel fiscal.

Les services fiscaux y sont sous-représentés, quantitativement et qualitativement, le taux de rotation des effectifs y atteint de tels niveaux que la nécessaire immersion des agents dans le tissu local y fait défaut. Le temps d'ancienneté moyen des agents d'une brigade excède rarement un an à Paris.

La DGI est donc confrontée à un difficile problème de distribution territoriale des forces en fonction des enjeux locaux. Cela conduit à préconiser un renforcement de la maîtrise par l'Etat des affectations des agents mais aussi l'instauration de mesures facilitant cette maîtrise : l'organisation de concours régionaux, des différenciations territoriales de traitement et le renforcement des moyens offerts aux agents localisés dans des zones où ils rencontrent des difficultés d'insertion pourraient être mis à l'étude.

B. DIVERS AMÉNAGEMENTS DOIVENT ÊTRE ENTREPRIS

1. Renforcer la coordination administrative

Malgré des progrès, la coopération entre les services fiscaux et les autres directions du ministère mais aussi avec les autres administrations nationales ou étrangères doit être renforcée afin d'optimiser les résultats.

2. Améliorer les relations avec les usagers

L'acceptation de l'impôt suppose d'attacher beaucoup de soins aux relations avec les "usagers-contribuables". Des campagnes exceptionnelles d'information sont régulièrement conduites à la période des déclarations fiscales. Mais, ces campagnes ponctuelles ne sauraient remplacer un effort continu de relations avec le public. Celles-ci devront être développées, ce que ne permettent pas toujours aisément les horaires d'ouverture des services, rarement accessibles à l'heure du déjeuner. Les agents doivent par ailleurs être sensibilisés au thème de l'accueil, élément de décrispation indispensable à un système fiscal pas toujours accepté.

3. Les questions posées par les décisions en matière contentieuse et gracieuse

L'architecture des décisions en matière contentieuse et gracieuse

La direction générale des impôts se caractérise par une large déconcentration du pouvoir de décision en matière contentieuse et gracieuse. En effet, l'essentiel des compétences en la matière est détenu par les directeurs des services déconcentrés et les agents placés sous leur autorité.

1. En matière contentieuse

En vertu de l'article 408 de l'annexe II au code général des impôts, le directeur a seul le pouvoir de statuer sur les réclamations contentieuses des contribuables.

Toutefois, l'article 410 de l'annexe II précitée permet au directeur de déléguer sa signature aux agents placés sous son autorité dans les conditions fixées par le directeur général des impôts.

2. En matière gracieuse

L'autorité compétente pour statuer varie suivant les sommes en cause :

Dans le cas général, la décision appartient (art. R 247-4 du livre des procédures fiscales) :

- au directeur départemental lorsque les sommes faisant l'objet de la demande n'excèdent pas 750.000 francs par cote, exercice ou affaire ;

- au directeur régional ou au directeur chargé d'une direction nationale lorsque les sommes n'excèdent pas 1.100.000 francs ;

- au ministre, après avis du Comité du contentieux fiscal, douanier et des changes, dans les autres cas.

En matière de taxe professionnelle (art. R 247-5 A du LPF), le directeur départemental est compétent jusqu'à hauteur de 1.500.000 francs. Au-delà, la décision relève du ministre.

Comme en matière contentieuse, le directeur peut déléguer sa signature aux agents placés sous son autorité dans les limites et conditions fixées par le directeur général.

3. Les délégations de signature en matière contentieuse et gracieuse

Les possibilités de délégation sont très largement utilisées par les directeurs des services déconcentrés, si bien qu'une part très importante des décisions sont prises par les services locaux : centre des impôts, recettes... : plus de 94 % des décisions contentieuses et plus de 96 % des décisions gracieuses.

Les limites et conditions dans lesquelles les directeurs peuvent déléguer leur signature sont retracées dans le tableau ci-joint en annexe.

Seuls les agents de catégorie A et B peuvent bénéficier d'une délégation, à l'exception des agents de catégorie C chargés de la gestion d'une recette locale à compétence élargie, service appelé à disparaître prochainement.

Tableau récapitulatif des limites de délégation de signature

I. Agents exerçant leurs fonctions dans les services de direction et receveurs divisionnaires : limites laissées à l'appréciation du directeur

II. Agents exerçant leurs fonctions dans les services territoriaux

	Inspecteurs principaux inspecteurs divisionnaires	Chefs de brigade	Conservateurs des hypothèques ^6	Receveurs	Autres agents de catégorie A	Agents de catégorie B	Agents de catégorie C gérant une recette locale à compétence élargie ^7
Contentieux droits et péna-lités ^(1)(2)	150.000 F	150.000 F.	80.000 F	80.000 F 150.000 F pour les pénalités de recouvrement	50.000 F	30.000 F
Gracieux droits ^(1)(2)	150.000 F	150.000 F	80.000 F	80.000 F	50.000 F	30.000 F	30.000 <g
Gracieux pénalités ^(1)(2)	Limites laissées à l'appréciation du directeur		80.000 F	80.000 F limites laissées à l'appréciation du directeur pour les pénalités de recouvrement	50.000 F	30.000 F	30.000 F
Pertes de récoltes ^(3)	Admission totale et partiel-le : sans limite
Admissions en non-valeur ^(4)	9.000 F ^(5)

⁽¹⁾ Admission totale : restitution ou dégrèvement prononcé

⁽²⁾ Admission partielle ou rejet total : décision globale

⁽³⁾ Centre des impôts fonciers

⁽⁴⁾ Hors procédure d'accord tacite

⁽⁵⁾ Dette globale du contribuable auprès du poste comptable inférieure ou égale à 9.000 francs

⁽⁶⁾ ou leurs intérimaires

⁽⁷⁾ Ces recettes sont supprimées à compter du 1er septembre 1999

Les services fiscaux qui traitent des demandes en très grand nombre (plus de 1 million de demandes gracieuses en 1997) et par ailleurs inégalement réparties sur le territoire, donc fortement concentrées, sont assez largement autonomes, dès les premiers grades, dans leurs décisions. Si des vérifications administratives donnent l'occasion de contrôler que la pratique des services s'inscrit dans le cadre des instructions données, il n'est pas certain qu'il soit optimal de distribuer les pouvoirs de décision aussi largement ni que ces contrôles garantissent une unité de "jurisprudence" suffisante.

Une question analogue concerne l'exercice du contrôle fiscal, le problème de l'équilibre entre l'autonomie des services et la concentration des décisions stratégiques se pose. Les initiatives locales doivent être encouragées, mais elles ne doivent pas conduire à un éparpillement des moyens.

4. Le réseau de recouvrement

Une question devra être un jour abordée : celle du réseau des postes comptables de la DGI. Beaucoup moins présentes sur le territoire que les postes comptables du Trésor public, les recettes des impôts mobilisent, hors encadrement, plus de 8.400 agents.

La justification de la coexistence de ce réseau de recouvrement avec celui géré par la comptabilité publique mérite examen, et ce d'autant plus que la DGI étant, dans ses missions d'assiette et de contrôle, plutôt tournée vers les entreprises n'a en revanche pas, en matière de recouvrement, la responsabilité de l'ensemble des impôts supportés par les entreprises.

En outre, un problème particulier devra également être résolu, celui du recouvrement des droits rappelés après contrôle fiscal. Le tableau ci-dessous démontre l'insuffisance des performances réalisées en la matière qui prive d'une partie substantielle de leurs effets les résultats du contrôle.

Différence entre les montants mis en recouvrement ou émis et les montants encaissés

Réseau comptable	Type de contrôle et type	Pourcentage des encaissements
concerné	d'impôt	1992	1993	1994	1995	1996
Impôts recouvrés par la Direction générale des impôts
	Contrôle sur pièces des taxes sur le chiffre d'affaires
	- droits simples	32,74	33,80	37,08	37,50	48,72
	- pénalités	15,86	20,79	24,46	23,34	20,70
	- total	29,50	31,67	35,16	35,15	43,82
	Contrôle sur pièces des autres impôts
	- droits simples	66,57	63,73	69,01	69,11	56,99
	- pénalités	46,57	39,68	44,72	41,76	44,12
	- total	62,03	57,73	19,14	62,06	54,09
	Contrôle fiscal externe des taxes sur le chiffre d'affaires
	- droits simples	55,86	55,56	54,71	54,72	61,19
	- pénalités	20,72	21,01	22,79	18,62	22,63
	- total	47,79	48,40	50,78	46,60	53,22
	Contrôle fiscal externe des autres impôts
	- droits simples	76,26	47,04	41,10	46,76	37,54
	- pénalités	55,47	26,11	30,69	29,06	23,97
	- total	71,23	39,73	38,02	40,29	33,15
Impôts recouvrés par la Direction de la comptabilité publique
	Contrôle fiscal externe de l'impôt sur les sociétés
	- total	49,02	42,27	37,54	58,39	39,33
	Contrôle fiscal externe de l'impôt sur le revenu
	- total	38,55	29,80	33,26	23,72	24,55

CHAPITRE IV

OBSERVATIONS DIVERSES

On évoquera successivement les questions posées par l'optimisation des missions de certains services d'expertise relevant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et par certains aspects de l'activité des services de la comptabilité publique.

I. LES MOYENS D'EXPERTISE DU MINISTÈRE : UNE OUVERTURE S'IMPOSE

On ne fera qu'évoquer quelques unes des questions posées par le fonctionnement de trois catégories de services : les corps de contrôle, la direction de la prévision et l'Institut national des statistiques et des études économiques (INSEE).

A. L'INSEE, LA DIRECTION DE LA PRÉVISION ET LES CORPS DE CONTRÔLE

S'agissant de l'INSEE, son plan de charge se répartit inégalement entre des opérations statistiques lourdes et la production d'études.

En ce qui concerne les opérations statistiques, une place à part doit être faite au recensement dont la programmation financière est rappelée dans le tableau ci-dessous.

Programmation des dépenses du recensement

(en millions de francs)

	1997	1998	1999	2000	2001	Total	Recensement de 1990
Travaux préparatoires	9,5					9,5	4,4
Personnels temporaires		7,9	776,9	1,8		786,6	583,8
Informatique	6,7	15,8	15,4	5,7	3,9	47,5	58,0
Exploitation		15,0	151,7	27,6		194,3	125,0
Autres dépenses (impressions, publicité, locaux, transport...)	0,5	48,8	54,0	9,2	3,4	115,9	114,9
DOM	3,0	7,0	42,2	3,3		55,5	56,1
Total	19,7	94,5	1.040,2	47,6	7,3	1.209,3	942,2

L'on pouvait s'étonner dans ces conditions de l'insuffisante budgétisation des dépenses nécessaires dans le projet de loi de finances pour 1999. Mais, une ouverture de crédits demandée dans le projet de loi de finances rectificative pour 1998 est appelée à abonder les moyens nécessaires à hauteur de 981 millions de francs. Cette inscription aurait sans doute mieux trouvé sa place dans le projet de loi de finances pour 1999.

Plus généralement, l'activité statistique de l'INSEE qui s'appuie sur un réseau dense de personnels doit être restituée dans un contexte où le doublonnement n'est pas exclu. On pense ici moins aux travaux des organisations internationales (OCDE, Eurostat), qui souvent sont dépendants des appareils statistiques nationaux qu'à ceux conduits par la Banque de France, organisme certes indépendant mais public. Il serait probablement économe de rationaliser dans la mesure du possible les missions des deux réseaux.

Avec la partie études de l'activité de l'INSEE, on est conduit à évoquer un problème que posent également les activités de la direction de la prévision.

S'agissant de l'INSEE, une question spécifique se pose, celle du dosage entre les études initiées par l'institut lui-même et les études répondant à des prestations de service. Il semble qu'un arbitrage un peu systématique ait été rendu privilégiant les premières. Cet arbitrage est certes conforme à la vocation d'un service public animé qui plus est d'une tradition d'indépendance.

Mais, il peut s'accompagner d'effets non désirables et, en particulier, d'un affadissement de la relation de l'INSEE avec son milieu.

A cet égard, les réticences de l'Institut à poursuivre les relations établies avec le Parlement et tout particulièrement avec le Sénat pourraient être interprétées comme la manifestation d'un repli sur soi synonyme de rétention de l'information économique. L'INSEE doit faire preuve de plus d'ouverture et, sur la base de conventions claires, engager ses services à nouer des relations fructueuses de confiance avec le Parlement au service d'un meilleur fonctionnement démocratique..

Une observation semblable vaut pour la Direction de la Prévision . S'il est normal que le Parlement accepte chaque année de doter l'exécutif des moyens d'analyse économique nécessaires à son action, s'il est naturel qu'il n'interfère pas plus qu'il n'est raisonnable dans la façon dont le gouvernement anime ces moyens, il est fâcheux que ceux-ci soient entièrement monopolisés par lui. Une solution d'efficience consisterait à réserver une part, même modeste, du plan de charge de la direction de la prévision au Parlement qui, sur la base d'un conventionnement sans ambiguïté, pourrait mobiliser les moyens techniques de la direction de la Prévision. On notera d'ailleurs que, dans le passé, un tel aménagement a existé, qu'il convient donc de le réactiver.

Enfin, les missions des corps de contrôle doivent faire l'objet d'un meilleur partage d'informations . Des progrès importants ont été réalisés ces dernières années avec, en particulier, l'accès élargi aux travaux de la Cour des Comptes. Mais, les travaux de certains corps de contrôle, au premier rang desquels, ceux de l'inspection générale des finances, continuent d'être le monopole du ministre et ne font l'objet de publications ou d'informations qu'indirectement, par voie de fuites dans la presse généralement. Cette situation demeure non satisfaisante et des solutions adaptées devraient être trouvées.

B. LA COUR DES COMPTES

Au terme de l'article 47 de la Constitution, la Cour des comptes "assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances".

L'article 47-1 de la Constitution énonce une disposition similaire pour les lois de financement de la sécurité sociale.

Longtemps, l'article 47 de la Constitution s'est matérialisé essentiellement par l'élaboration d'un rapport sur l'exécution de la loi de finances de l'année n-1. Ce rapport, d'une très grande utilité, voyait sa portée quelque peu atténuée par une remise tardive. Les progrès de la comptabilité publique et les diligences de la Cour ont permis d'abréger les délais pris par les travaux de la Cour, créant ainsi les conditions d'une meilleure utilisation du rapport.

En outre, même si un dialogue a toujours existé entre la Cour et la commission des finances du Sénat, il a récemment pu s'enrichir du fait des communications systématiques des référés de la Cour restés sans réponse et des rapports relatifs à la gestion des entreprises publiques.

Il conviendrait sans doute, comme l'a souhaité M. le Président de la commission des finances lors de la récente audition de M. le Premier président de la Cour des Comptes, de faire un pas supplémentaire et, s'inspirant du modèle britannique par exemple, de mieux "charpenter" les relations entre la Cour et le Sénat. Il serait, en particulier, très utile que, moyennant un volume de demandes raisonnable de la part de la commission des finances, des relations quasi-contractuelles puissent aboutir à mobiliser les moyens de la Cour autour de quelques opérations de contrôle par an. Pour donner à cette proposition tous ses prolongements, il faudrait envisager des collaborations ponctuelles entre les personnels de la Cour et les services de la commission des finances chargés d'assister les rapporteurs spéciaux dans leurs opérations de contrôle. Cette collaboration, cela va sans dire, respecterait les systèmes de décision de l'une et l'autre des institutions, chacune continuant de fonctionner selon ses propres règles et selon sa culture. En particulier, les deux "collégialités" seraient préservées ainsi bien sûr que l'indépendance des deux organes.

II. LES SERVICES DU TRÉSOR PUBLIC : BREF APERÇU

Le Trésor public est, après la Direction générale des impôts, le service du ministère réunissant à la fois les plus nombreux effectifs et les dotations budgétaires les plus importantes.

Les tableaux ci-après rendent compte de l'évolution des dotations budgétaires des services déconcentrés du Trésor et du détail de leur répartition en 1997.

Evolution des dotations budgétaires des services déconcentrés du Trésor

(en milliers de francs)

	1993	1994	1995	1996	1997
Dépenses de personnel	7.988.252	8.239.950	8.686.277	8.981.786	9.019.515
Dépenses de fonctionnement courant	1.126.241	1.152.215	1.177.499	2.092.101	2.014.515
Dépenses informatiques	839.100	823.000	776.250	744.050	691.290
Réparations civiles	1.237	1.237	1.237	1.237	1.237
Total des dépenses ordinaires	9.954.830	10.216.402	10.641.263	11.819.174	11.726.557
Dépenses d'investissement
Autorisations de programme	230.200	230.560	231.500	200.000	211.000
Crédits de paiement	144.200	145.540	142.940	138.114	128.000
Total dépenses ordinaires + crédits de paiement	10.099.030	10.361.942	10.784.203	11.957.288	11.854.557
Service de la redevance de l'audiovisuel	427.000	440.000	460.000	480.000	487.000
Total général	10.526.030	10.801.942	11.244.203	12.437.288	12.341.557

Répartition de la dotation publique en 1997

(Budget total de 12,34 milliards de francs)

en pourcentage

Redevance	4
Fonctionnement	16
Informatique	5
Investissement	2
Personnel	73

Les moyens des services ont progressé -hors service de la redevance- de plus de 16 % entre 1993 et 1997. Mais, une réduction très modeste des crédits est intervenue en 1997.

Les recherches d'économies se sont centrées sur la baisse des effectifs. Ceux-ci ont diminué de 759 unités entre 1999 et 1996, soit une réduction de 1,4 %.

La direction est engagée dans un effort d'évaluation du coût de ses missions qui méritera d'être soigneusement suivi.

L'évaluation des coûts menée par la Direction de la comptabilité publique

Il n'existe pas encore de comptabilité analytique complète des services extérieurs du Trésor.

Mais, la direction de la comptabilité publique met en oeuvre deux types de démarches pour évaluer le coût de fonctionnement des services déconcentrés du Trésor : une approche des coûts par mission et pour certains secteurs, une comptabilité analytique.

La mesure des coûts par mission est rendue difficile du fait des caractéristiques du réseau du Trésor public qui est marqué par une forte densité de structures polyvalentes. Avec près de 4.000 postes comptables, répartis sur l'ensemble du territoire, les services déconcentrés de la direction de la comptabilité publique comprennent un nombre élevé de petites structures (996 ont une charge équivalente à moins de 3 agents). La quasi-totalité des postes comptables exerce l'ensemble des missions du Trésor public, une faible part se consacrant exclusivement à un seul secteur d'activité.

Outre leur émiettement, la polyvalence des structures du Trésor public constitue une contrainte importante pour une mesure directe des coûts où prédominent les dépenses de personnel.

Une approche fondée sur la mesure de l'activité réelle de chaque agent et des coûts de structures inhérents est donc très difficile à mettre en oeuvre. Un tel dispositif supposerait l'organisation d'un suivi individualisé de l'activité des personnels avec la définition d'unités d'oeuvre spécifiques.

La problématique se révèle peu différente pour les dépenses de structures. Leur mesure directe se heurte à la difficulté de déterminer des clefs de répartition suffisamment fiables, en raison des disparités dans l'organisation des tâches dans chaque poste comptable, notamment les trésoreries générales.

Dans ce contexte, la direction de la comptabilité publique a développé une approche des coûts à partir de standards nationaux, assortie d'un suivi spécifique pour certaines catégories de dépenses.

La mesure des coûts de personnels par mission qui représentent près de 75 % de l'ensemble des coûts des services est réalisée par exploitation des résultats du recensement de l'activité de chaque poste comptable, les travaux inventoriés étant valorisés en équivalent-agent à partir de la mesure du temps moyen nécessaire à leur exécution.

Cette méthode, mise en oeuvre tous les cinq ans pour établir le classement des postes comptables, permet de valoriser leur activité, et de disposer au plan national d'un outil de répartition des moyens par mission.

Le recensement des opérations repose sur l'inventaire exhaustif des travaux réalisés durant une année, qui groupe 514 types d'opérations dans les postes non centraliseurs et 694 dans les postes centralisateurs. La durée moyenne nécessaire à l'exécution d'une chaîne de travail est pondérée en fonction de sa fréquence par rapport à l'élément recensé.

Par ailleurs, les éléments de répartition fournis par le barème peuvent être appliqués à certains coûts de structures, qui ne peuvent être répartis au moyen d'une approche directe.

Une telle approche n'est en revanche pas justifiée pour les dépenses d'affranchissement ou les dépenses informatiques, dont la répartition est très marquée par les spécificités de telle ou telle mission.

Une clé de répartition spécifique, découlant des flux d'envoi postaux générés par chacune des missions, a donc été bâtie, qui reste cependant à affiner compte tenu d'une part, du manque de recul (l'ancien système de franchise postale, qui n'a cessé qu'en 1996, faisait obstacle à un suivi opérationnel en ce domaine) et, d'autre part, des évolutions inhérentes au nouveau système de paiement réel (perspectives de rationalisation des envois différentes selon les missions).

S'agissant des dépenses informatiques, c'est le poids relatif des coûts des différentes applications du réseau du Trésor public qui constitue la base de la clé de répartition des coûts par missions.

Les éléments d'analyse à la disposition de la direction de la comptabilité publique marquent le point d'entrée dans la mise en place d'une comptabilité analytique qui n'a, jusqu'à présent, été développée que pour les départements informatiques du Trésor public et le service de la redevance.

Cette évaluation a fait le lit de modifications des conditions d'affectation des personnels dans les Trésoreries et d'un projet de révision de la carte des implantations des recettes des finances décrits dans le rapport de l'an dernier.

On rappelle qu'en ce qui concerne le premier dispositif, il s'agit de confier la gestion de deux Trésoreries de petite taille à un même chef de poste. Les objectifs poursuivies et les modalités du dispositif sont décrits ainsi qu'il suit par le ministère :

"Les emplois de catégorie A dégagés par ces mesures seront réaffectés pour partie dans les départements et pour le reste au profit du réseau, dans l'objectif de renforcer l'exercice des missions en matière d'expertise économique et financière et de conseil aux collectivités locales. Ces emplois seront également redéployés dans le domaine des contrôles sur place et dans les trésoreries situées en zone urbaine.

Ce schéma d'organisation devrait concerner à moyen terme près de 300 trésoreries.

En ce qui concerne la réforme des recettes des finances , ses modalités seraient les suivantes :

" Par ailleurs, la direction a engagé une réforme des Recettes des finances fondée sur la rénovation des missions et sur la révision de la carte de leur implantation.

Des tâches actuellement assurées par la Recette des Finances seront recentrées sur la Trésorerie Générale et les postes comptables de la ville-siège.

C'est le cas de la fonction de centralisation comptable et de tenue de la comptabilité qui sera désormais assurée directement par la seule Trésorerie Générale, compte tenu de l'évolution des techniques et pour accélérer la remontée de l'information comptable.

Le recouvrement des impôts de la ville-résidence de la Recette des Finances, sera confié à un autre poste en résidence.

En contrepartie, l'activité des Recettes des Finances sera recentrée sur le rôle majeur d'animation, d'assistance et de soutien de proximité des postes comptables "

Une révision de la carte des implantations est par ailleurs en oeuvre.

Ces réformes sont sans doute nécessaires, mais elles doivent s'inscrire dans le cadre du maintien de la préoccupation d'assurer les missions essentielles du réseau dont le tableau ci-dessous rappelle la nature et la répartition des moyens consacrés à chacune d'entre elles.

Répartition des moyens du Trésor public par mission

56078 emplois budgétaires

en pourcentage

Recouvrement	29,92
Dépense de l'Etat	9,36
Comptabilité	3,49
Collectivités et établissements publics locaux (EPL)	43,68
Trésorerie	7,15
Divers	5,78
Action économique	0,62

L'on peut, en particulier, s'interroger sur la pertinence d'allouer tant de moyens aux activités financières du réseau qui mobilisent des encours somme toute modestes.

Indicateurs d'activités financières du Trésor public

Situation au 31 décembre 1997

(en milliards de francs)

Comptes de dépôts
Nombre de comptes-chèques	863.439
Encours	17,70
Nombre de comptes à terme	83.515
Encours	4,18
CODEVI
Nombre de livrets	122.084
Encours	1,62
Livrets Jeune
Nombre de livrets	8.200
Encours	0,05
Bons du Trésor
Placement brut	6,53
OPCVM
Actif géré	52,11
Emprunts et assimilés
Placement brut	4,45
Dont emprunts d'Etat	3,79
Privatisations	0,158
PEA
Nombre de plans	13.967
Encours	1,91
CNP
Placement (chiffre d'affaires)	6,8

Il faut également réfléchir aux modalités de l'activité de conseil aux collectivités locales qu'il entre dans les intentions du ministère de développer et d'améliorer.

Enfin, il semble peu efficace de penser le devenir du réseau sans inclure dans la réflexion les activités analogues ou connexes des autres directions du ministère. A ce sujet, une mission d'étude est à la tâche. Il faut souhaiter que ses travaux soient rendus accessibles à votre commission des finances et prennent entièrement en compte les réformes au service d'une optimisation de l'utilisation des moyens et de gains d'efficience des résultats.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 18 novembre 1998, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, à l'examen des crédits des services communs et finances pour 1999.

Ayant présenté les conclusions de son rapport, un large débat s'est alors ouvert.

M. Alain Lambert, président, ayant observé qu'il était réconfortant que les travaux de la commission puissent trouver une consécration, a souligné le bien-fondé des propositions du rapporteur spécial relatives à l'éventualité d'un concours prêté par les services de l'INSEE ou de la direction de la prévision à la commission des finances. Il a rappelé que, si ces deux administrations étaient bien entendu des administrations à la disposition du Gouvernement, il n'était guère concevable qu'elles n'apportent pas leur concours au Parlement, une telle attitude étant susceptible de déboucher sur une coûteuse duplication des moyens d'expertise des pouvoirs publics. Il a donc vivement souhaité que le Gouvernement fasse droit aux observations de la commission des finances indiquant qu'il ne s'agissait, pour celle-ci, que de souhaiter avoir accès, dans des conditions raisonnables et sur la base de conventions permettant de distinguer clairement les responsabilités de chacun, à une modeste partie des moyens alloués au Gouvernement.

M. Yann Gaillard a abondé dans le sens des observations du rapporteur spécial relatives aux problèmes rencontrés par les services financiers en Ile-de-France, problèmes qu'il a jugés dramatiques. Ayant rappelé que la direction des services fiscaux de Paris Ouest traitait à peu près un quart de l'impôt sur le revenu, et que celle de Paris Nord avait la charge d'environ un tiers de la TVA, il a souhaité que soient mises en oeuvre des réformes audacieuses : l'instauration de concours régionaux, une vraie politique d'administration des effectifs et du logement au service des jeunes agents. Il s'est ensuite inquiété de la persistance du phénomène du "filtre" au terme duquel, seules, les affectations dans les services nationaux de contrôle fiscal se trouvaient maîtrisées par l'administration, puis il a souhaité que soient enfin fusionnées les régies comptables de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique. Il a suggéré qu'une telle fusion pourrait sans doute permettre de dégager quelques moyens en évitant en plus des chevauchements de compétences aux effets parfois pervers. Il a enfin interrogé le rapporteur spécial sur la portée de la fusion entre les services financiers et les services de l'industrie.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a acquiescé à l'idée selon laquelle la commisison des finances devrait accéder plus largement aux travaux et aux moyens des corps de contrôle. Il a alors interrogé le rapporteur spécial successivement sur l'impact budgétaire d'un éventuel redéploiement des moyens des services de recouvrement, puis sur ses réactions consécutives à la modification du régime fiscal des micro-entreprises. Sur ce dernier sujet, il a souhaité savoir si des économies d'effectifs pourraient en résulter. Enfin, le rapporteur général s'est inquiété du niveau du taux d'intérêt servant au calcul des pénalités de retard infligées aux contribuables ayant tardé à s'acquitter de leur dette fiscale. Il a estimé que ce taux pouvait être parfois supérieur au taux de l'usure défini par le code de commerce et qu'en tout état de cause il l'était par rapport au taux supporté par l'administration, lorsque celle-ci doit elle-même acquitter des intérêts moratoires.

En réponse, M. Bernard Angels, rapporteur spécial , ayant approuvé les propos de M. Yann Gaillard, a souhaité préciser que, selon lui, il conviendrait, plutôt que d'imaginer d'associer des personnels extérieurs aux travaux internes de la commission des finances, de faire en sorte que celle-ci puisse, d'abord, avoir communication systématique des travaux des corps de contrôle de l'administration dès lors que ceux-ci portaient sur des questions d'intérêt général. Il a ajouté qu'il fallait en tout état de cause éviter un mélange des genres dangereux et qu'une préoccupation de garantie de la séparation des pouvoirs devait conduire à veiller à ce que les missions du Parlement soient conduites par l'intermédiaire de ses propres moyens. Il a précisé que la mise à disposition des moyens d'expertise technique de l'INSEE et de la direction de la prévision sur la base de conventions claires serait en tout point conforme à ces exigences.

Evoquant le redéploiement des moyens, il a observé que celui-ci paraissait nécessaire, mais que sa mise en oeuvre supposerait de résoudre d'importantes difficultés. Il a ajouté que son travail de contrôle d'évaluation des services déconcentrés de la DGI déboucherait sur des propositions en la matière.

Enfin, évoquant la réforme du régime des micro-entreprises et le niveau des taux d'intérêt infligés aux contribuables en retard de paiement, il s'est d'abord inquiété de la portée de l'article 5 du projet de loi de finances, susceptible de distendre les liens entre les entreprises et l'administration fiscale et de produire quelques effets pervers, puis s'est ensuite engagé à instruire un dossier purement technique qui pourrait faire l'objet, le cas échéant, d'une initiative législative du rapporteur général.

M. François Trucy s'est alors étonné du niveau des charges sociales du projet de budget pour 1999, indiquant qu'il lui paraissait sans rapport avec le niveau des rémunérations d'activité. Puis, il a souhaité disposer d'éléments de comparaison avec les administrations fiscales européennes.

M. Jean-Philippe Lachenaud , ayant évoqué les tribulations de la réforme des évaluations cadastrales, s'est demandé quand les collectivités locales cesseraient d'acquitter une contribution pour une réforme toujours reportée.

En réponse, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a suggéré que l'écart entre le niveau des charges sociales et celui des rémunérations directes pourrait provenir du niveau relatif élevé des primes et indemnités. Il a ajouté qu'à l'issue de son contrôle relatif à la DGI, il s'attacherait à réunir des éléments pertinents permettant d'apprécier les performances comparées des administrations financières européennes.

Evoquant la réforme des bases cadastrales, il s'est déclaré incapable de fournir une réponse quant à son calendrier et rappelé qu'il s'agissait d'une imposition spécifique dont la pérennisation pouvait en effet poser problème.

Sur proposition de M. Philippe Marini, rapporteur général, la commission a alors adopté un amendement réduisant les crédits du titre III du budget des services communs et finances.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, ayant rappelé ses observations et insisté sur la nature régalienne des missions du ministère et sur la part des dépenses de personnel dans le budget, a indiqué qu'il ne pouvait s'associer à la démarche proposée par le rapporteur général.

La commission a ensuite adopté les crédits ainsi modifiés du budget des services communs et finances pour 1999.

¹ Voir sur ce point les observations infra.

² Hors réintégration de certains crédits.

³ Rapport de M. Boisson et de M. Milleron.

⁴ Les comptes concernés sont les comptes 466-17 (sous-comptes 171 et 176), " Frais de service des comptables du Trésor ", 466-21 " Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux ", 466-223 et 466-224 " Rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat - Cadastre ", le compte 466-226 " Hypothèques " et le compte 466-24 " Masse des douanes ".

⁵ 5,9 milliards en 1999.

⁶ 4,2 milliards en 1998.