EXAMEN EN COMMISSION
I. EXAMEN DES CRÉDITS
Réunie le jeudi 30 octobre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, à l' examen des crédits de l' emploi pour 1998.
M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a précisé qu'en 1998, les crédits du ministère de l'emploi s'élèveraient à 112,6 milliards de francs, en augmentation de 9,3 %, mais que compte tenu des dotations inscrites pour l'emploi au budget des charges communes, les crédits consacrés à l'emploi atteindraient, en fait, 155,6 milliards de francs, en progression de 3,8 % par rapport à 1997.
M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a tout d'abord présenté les crédits consacrés au service public de l'emploi en rappelant que la progression de 74,5 millions de francs des dépenses de rémunération prendrait en compte la création nette de 370 emplois parmi lesquels on relevait la création de 15 emplois d'inspecteurs du travail et la création de 185 emplois de contractuels destinés à régulariser la situation des coordonnateurs emploi formation, chargés de s'occuper de l'encadrement des jeunes, dans le cadre du "crédit formation individualisé" depuis 1989.
M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a également précisé que les dépenses de matériel et fonctionnement progressaient de 5 % et atteignaient 481,3 millions de francs, les moyens de fonctionnement de l'administration centrale progressant de 6 % et atteignant 332,6 millions de francs du fait du relogement de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle. Il a également indiqué que les crédits d'équipement passaient de 50,9 à 62,37 millions de francs, en raison de l'adoption d'une nouvelle clé de répartition entre autorisations de programme et crédits de paiement sur deux ans, qui remplacera l'ancienne clé sur trois ans.
M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a ensuite présenté les subventions de fonctionnement, l'essentiel de ces crédits étant consacrés à l'Agence nationale pour l'emploi.
L'année 1998 sera la dernière année d'application du second contrat de progrès entre l'État et l'Agence. Un rapport effectué à mi-parcours permet de dégager quelques éléments significatifs de bilan, dont une amélioration significative de la part de marché de l'Agence dans les offres d'emploi recueillies, et la modernisation des services ; en sens inverse, il semble que les objectifs de prestations vis-à-vis des chômeurs de longue durée et des jeunes n'aient pas pu être tenus.
En 1998, les moyens de fonctionnement consentis à l'Agence sont strictement identiques à ceux de 1997 en francs courants, soit une subvention de 5.204 millions de francs, les mesures nouvelles arrêtées en matière de personnel, à savoir la création de 70 emplois supplémentaires et la transformation de 300 emplois d'assistants de gestion en conseillers adjoints, étant financées par redéploiements.
M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a rappelé que les autres subventions de fonctionnement progressaient de 5,5 % et atteignaient 129,29 millions de francs, la progression des crédits de 14 % de l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail étant liée au développement de l'appui technique aux entreprises sur la réorganisation du temps de travail.
M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a ensuite présenté les crédits destinés à la formation et à l'adaptation des salariés, se divisant en soutien à la formation professionnelle continue, et prévention ou accompagnement des licenciements.
Au total, ces crédits progressent de 4,4 % et atteignent 9,4 milliards de francs en 1998.S'agissant de la formation des salariés, M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a rappelé que les crédits de la politique contractuelle étaient quasiment maintenus, et que les crédits du programme national de formation professionnelle progressaient de 6,6 % et atteignaient 322 millions de francs ; par ailleurs, les crédits des contrats de plan État-régions, qui permettent des actions conjointes, dans le cadre du XIe Plan (1994-1998), dans les domaines de la formation continue, en alternance, et de l'apprentissage, progressent de 17,2 % et atteignent 397,4 millions de francs, du fait du gel des actions opérées en 1997 ; enfin, la dotation de décentralisation résultant de la loi du 7 janvier 1983 conférant aux régions une compétence de droit commun en matière d'apprentissage, évolue, comme chaque année, en fonction des prix, soit + 1,38 % en 1998.
S'agissant des crédits de conversion, M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a notamment relevé les évolutions et l'augmentation de 162 % des crédits consacrés au dispositif "de Robien".
M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a ensuite présenté les crédits accompagnant l'aide au départ des salariés et l'indemnisation des demandeurs d'emplois, qui diminuent de 4,1 % pour s'établir à 20,2 milliards de francs.
La diminution des crédits consacrés aux allocations spéciales du fonds national de l'emploi est due à une prévision de reflux des entrées dans le dispositif, liée aux effets de la réforme de 1994 qui a remonté l'âge d'accès au dispositif et augmenté les taux de contribution des entreprises, mais aussi à la volonté de maîtriser les "mesures d'âge" au sein des plans sociaux.
Par ailleurs, le nombre de bénéficiaires des préretraites progressives devrait se stabiliser à la baisse compte tenu de la réforme intervenue au printemps 1997 qui a introduit une participation financière de l'entreprise pour les préretraites progressives accompagnées d'embauchés : 25.000 entrées sont prévues dans le dispositif.
M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a ensuite présenté les dépenses d'indemnisation, en progression de 16,4%, qui s'établissent à 8,8 milliards de francs. La subvention à l'Association pour la gestion de la structure financière, qui correspond à la participation de l'État aux coûts pour les régimes complémentaires de l'abaissement de l'âge de la retraite à 60 ans, s'élève à 708,4 millions de francs, et la subvention au fonds de solidarité qui assure l'indemnisation des chômeurs en fin de droits (cofinancée avec la contribution de 1 % de solidarité des fonctionnaires) progresse de 7,1 %, en raison de la revalorisation annoncée de l'allocation de solidarité spécifique.
M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a ensuite traité des actions en faveur des publics prioritaires qui rassemblent l'ensemble des crédits consacrés aux jeunes, aux chômeurs de longue durée et aux handicapés.
Ces crédits progressent de 17 % en 1998 et atteignent 67,8 milliards de francs.
Concernant les actions menées en faveur des jeunes, ces crédits progressent de 36,7 % et atteignent 26,4 milliards de francs.
En 1998, la dotation globale de formation qualifiante des jeunes évolue comme la dotation générale de décentralisation, soit une progression de 1,38 % et s'établit à 1.797,14 millions de francs ; en ce qui concerne les actions non qualifiantes, les crédits progressent de 0,4 % et s'établissent à 2.613,25 millions de francs
M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a ensuite souligné que l'aide de l'État à la formation en alternance dans le cadre des contrats de qualification diminuait d'un peu moins d'un quart et s'établissait à 2.155,5 millions de francs, le nombre d'entrées prévu étant de 100.000, pour 130.000 en 1997.
Par ailleurs, M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a précisé que les aides de l'État aux contrats d'apprentissage atteignaient 9.819,66 millions de francs, en progression de 3,3 %, ce qui correspondait à 240.000 entrées dans les entreprises, au lieu de 220.000 en 1997.
En outre, les subventions versées par l'État aux missions locales et permanences accueil-information-orientation, progressent en 1998 de 1,1 % et atteignent 359,9 millions de francs.
Enfin, M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a souligné que le budget de 1998 prévoyait l'inscription de 8,050 milliards de francs correspondant au financement de la loi du 16 octobre 1997 sur l'emploi des jeunes : l'État fournira une aide par "emploi-jeune" égale à 80 % du SMIC, charges sociales comprises -soit 92.000 francs en 1997- pour des contrats de droit privé conclus avec des associations ou des collectivités locales en vue de répondre à des besoins non satisfaits ou émergents.
Cette aide devrait atteindre 100 % pour les emplois jeunes recrutés directement par l'État à l'éducation nationale ou à l'intérieur.
Financés en 1997 à hauteur de 2 milliards de francs par décret d'avances, les emplois jeunes devraient compter 50.000 bénéficiaires en 1997 et 150.000 bénéficiaires en 1998. L'objectif est de 350.000 emplois sur cinq ans. En contrepartie, le dispositif des emplois-ville est supprimé (- 0,6 milliard de francs), car il est considéré comme devant être absorbé par le dispositif plus général -car non "zone"- des emplois jeunes.
M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a ensuite présenté les crédits consacrés aux actions en faveur des chômeurs de longue durée, en diminution de 8,1 %, qui s'établissent à 36 milliards de francs. La subvention de fonctionnement à l'Association pour la formation professionnelle des adultes est quasiment stabilisée, mais sans que des éléments de bilan quantitatifs du contrat soient encore actuellement disponibles.
S'agissant des stages du Fonds national pour l'emploi, individuels ou collectifs, organisés spécifiquement pour les chômeurs de longue durée, leur nombre est augmenté en 1998 de 30.000 pour les stages collectifs : au total, 206.000 personnes entreront dans ces dispositifs en 1998, pour une dépense en progression de 15,4 %.
Par ailleurs, le contrat initiative emploi voit ses moyens diminuer de plus d'un quart et s'établir à 13,1 milliards de francs, le nombre d'entrées prévu en 1998 étant de 200.000.
Enfin, M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a rappelé que les crédits des contrats emploi solidarité diminuaient de 3,2 %, le nombre de bénéficiaires restant affiché à 500.000 car le ralentissement du nombre d'entrées de 1997 (- 46.000) se répercute sur le coût de la mesure en 1998 ; il a également précisé que les crédits des emplois-consolidés pour les publics sortant des contrats emploi solidarité progressaient de 80 %, pour 10.000 entrées supplémentaires en 1998.
S'agissant des actions en faveur des handicapés en 1998, les crédits progressent de 5,7 %, principalement sous l'effet de la garantie de ressources qui s'établit à 4.981,6 millions de francs : cette augmentation correspond à la création de 2.000 places dans les centres d'aide par le travail, et de 500 places en atelier protégé.
M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a ensuite présenté les crédits consacrés à l'insertion par l'économique, en progression de 9,2 %, qui atteignent 958,21 millions de francs.
Cette progression de 9,2 % recouvre trois mouvements : une progression de 8,7 % de l'aide aux entreprises d'insertion et associations intermédiaires ; l'extinction du dispositif d'exonération des cotisations d'assurance maladie maternité des travailleurs indépendants créant ou reprenant une entreprise, pour les deux premières années d'activité, et l'institution d'une dotation de 200 millions de francs pour l'aide à la création d'entreprise par des jeunes, dans le cadre de la loi sur l'emploi des jeunes.
Enfin, M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a présenté les dépenses consacrées à l'allégement des coûts du travail. Les crédits consacrés à l'allégement des coûts du travail au ministère de l'emploi, qui diminuent de 630 millions de francs, s'établissent à 860 millions de francs ; toutefois, l'essentiel des crédits d'allégement des coûts du travail figure au budget des charges communes : en 1998, ces crédits diminuent de 8,3 % et s'établissent à 43 milliards de francs.
La diminution des crédits figurant au budget du travail s'explique par l'ajustement aux besoins constatés, alors que la diminution de 4,5 milliards de francs des crédits figurant au budget des charges communes résulte de plusieurs mouvements : une progression tendancielle du dispositif de ristourne dégressive (+ 4,922 milliards de francs), une progression tendancielle des exonérations d'allocations familiales en zone de revitalisation rurale (+ 0,3 milliard de francs), l'inscription d'une provision destinée à financer la réduction hebdomadaire du temps de travail à 35 heures (+ 3 milliards de francs). En sens inverse, la "re-proratisation" de la ristourne dégressive sur le temps partiel procure une économie de 4 milliards de francs, la réduction de 1,33 à 1,30 SMIC du plafond des salaires éligibles à la ristourne dégressive procure une économie de 2,1 milliards de francs, l'arrêt du plan d'allégement des charges spécifiques au textile permet une économie de 2 milliards de francs, le gel du SMIC au niveau de 1997 pour le calcul de la ristourne 1998 permet enfin une économie de 0,4 milliard de francs ; par ailleurs, le transfert au budget de l'emploi des primes à l'apprentissage se traduit par une économie de 5,3 milliards de francs.
À l'issue de cette présentation des crédits, M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a formulé plusieurs observations. Il a tout d'abord estimé que le budget de l'emploi pour 1998 intégrait un souci louable d'économie concernant le fonctionnement du service public de l'emploi : en effet, les subventions de fonctionnement à l'Agence nationale pour l'emploi et à l'Association pour la formation professionnelle des adultes sont reconduites en francs courants, ce qui suppose un effort de redéploiement des établissements pour entamer des actions nouvelles. Il reste, toutefois, qu'aucun bilan quantitatif du contrat de progrès conclu en 1994 par l'État avec l'Association pour la formation professionnelle des adultes n'a pu être produit.
En deuxième lieu, il a fait valoir que le maintien ou la progression de mesures d'accompagnement des licenciements, telles que les conventions de conversion ou l'aide à la réduction du temps de travail ("loi de Robien"), lui paraissaient être justifiées par des prévisions économiques moins favorables que la croissance de 3 % affichée pour 1998 par le Gouvernement. La diminution des crédits de préretraites ne contredit pas cette estimation mais correspond à la poursuite de la maîtrise des "mesures d'âge" au sein des plans sociaux, orientation amorcée depuis plusieurs années après des dérives constatées.
En troisième lieu, il apparaît que la formation des jeunes est sérieusement prise en compte par le budget, comme le montre la poursuite de l'effort consenti en faveur de l'apprentissage, l'orientation étant moins nette en ce qui concerne les contrats de qualification.
Enfin, les mesures s'adressant aux chômeurs de longue durée seraient conservées, sous réserve d'une réduction des entrées en contrat initiative emploi présentée comme une adaptation aux entrées constatées. Le maintien des contrats emploi solidarité et la progression des emplois consolidés sont des mesures allant dans le bon sens, si l'on prend en compte la progression continue du nombre de chômeurs de longue durée au sein des statistiques du chômage. En revanche, la progression des "stages d'initiation et de formation à l'emploi" collectifs (+ 30.000) ne peut être considérée comme un progrès, ces stages ne débouchant pas sur l'emploi comme il l'a été constaté au cours des dernières années.
M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a estimé qu'en revanche, plusieurs orientations du budget de l'emploi posaient de véritables questions de principe : ainsi, l'extinction de l'aide aux travailleurs indépendants créant ou reprenant une entreprise "loi Madelin" ne paraît aucunement justifiée ; de même, la mise en place des emplois-jeunes, si elle répond dans le court terme à une véritable situation de détresse sociale, laisse augurer de la création, à moyen terme, d'autant d'emplois publics par l'État ou les collectivités territoriales, orientation néfaste à l'heure où la puissance publique peine à honorer ses charges d'endettement : par ailleurs, l'inscription d'une provision de 3 milliards de francs au budget des charges communes destinée à financer les "35 heures" pose le problème de savoir si l'on doit accepter qu'une loi statue sur un sujet qui devrait rester du ressort de la négociation dans l'entreprise. Enfin, le budget de l'emploi comporte une économie de 2,5 milliards de francs qui résulte principalement de l'abaissement de 1,33 à 1,30 SMIC du plafond des salaires éligibles à la ristourne dégressive de charges sociales. Cette restriction apparaît comme contestable à l'heure où les entreprises attendaient une accentuation de l'effort d'allégement des charges sur les bas salaires, politique amorcée dès 1993, et qui a donné de réels résultats.
M. Alain Lambert, rapporteur général, a estimé que les crédits consacrés à l'emploi devaient donner lieu à un véritable examen de conscience : en effet, même si l'objet de ces dépenses est particulièrement sensible, la multiplication des dispositifs et des crédits ne constitue pas forcément la meilleure solution.
M. Alain Lambert, rapporteur général, a ensuite fait part de ses réserves quant à trois orientations du budget de l'emploi pour 1998 : la suppression de l'aide à la création d'entreprises par des travailleurs indépendants, l'inscription d'une provision de 3 milliards de francs pour le financement de la future loi sur les "35 heures", enfin, l'abaissement à 1,30 SMIC du plafond des salaires concernés par la ristourne dégressive de charges sociales.
Enfin, M. Alain Lambert, rapporteur général, a exprimé son inquiétude sur le financement des emplois-jeunes qui pourrait déboucher sur la création d'emplois publics, ou bien au contraire plonger les bénéficiaires des contrats dans une situation de précarité insupportable à l'issue de la période de cinq ans garantie par la loi.
M. Christian Poncelet, président, a approuvé ces observations en soulignant que le budget de l'emploi était un exemple d'incitation à dépenser mieux les crédits publics.
M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, est convenu de l'incertitude sur les résultats de la dépense pour l'emploi, dans un contexte de progression des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires.
Répondant à M. Denis Badré, après que celui-ci eut appuyé les prises de position du rapporteur général, M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial, a précisé que 25 emplois de catégorie C seraient créés au ministère en 1998, au titre de la résorption de l'emploi précaire, et que 70 emplois supplémentaires seraient créés à l'Agence Nationale pour l'Emploi par redéploiement des crédits.
En réponse à M. Philippe Adnot, le rapporteur spécial a précisé que des mesures en faveur du secteur du textile étaient actuellement en cours de négociation avec les professions et la commission de Bruxelles, et que le nombre de contrats emploi solidarité serait maintenu à 500.000 en 1998.
Enfin, en réponse à Mme Maryse Bergé-Lavigne, le rapporteur spécial a précisé que les effets de la politique d'allégement de charges sur les bas salaires avaient été estimés à 50.000 créations d'emplois par dizaine de milliards de francs dépensés.
La commission a ensuite décidé de réserver son vote sur les crédits de l'emploi jusqu'après l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, prévue pour le 20 novembre prochain.
Au cours d'une séance tenue le vendredi 21 novembre 1997 sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a adopté sur proposition de M. Alain Lambert, rapporteur général, un amendement visant à réduire les crédits des mesures nouvelles du titre III du budget de l'Emploi de 105.000.000 F et les crédits des mesures nouvelles du titre IV de 6.224.000.000 F.
Elle a ensuite décidé de recommander au Sénat l'adoption des crédits du budget de l'Emploi ainsi modifié.