Objectifs de dépenses par branche
(intitulé nouveau)
Dans le cadre des modifications qu'elle a souhaité
apporter à la structure du projet de loi, l'Assemblée nationale a
introduit un intitulé nouveau annonçant l'article 23 bis nouveau
(cf. commentaire de l'article 16 ci-dessus).
Il reste que cet intitulé non constitué en section du projet de
loi se trouve du fait placé sous la section 2 "
Branche
maladie
".
Aussi, votre commission propose-t-elle d'introduire la mention
" Section
3 " avant l'intitulé nouveau.
Votre commission vous propose d'adopter cet amendement rédactionnel.
Art. 23 bis (nouveau)
Fixation des objectifs de
dépenses par branche
Objet : Cet article détermine pour 1998 les
objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base de plus de
20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres
conformément à l'article L.O. 113-3 I, 3° du code de la
sécurité sociale
Cet article additionnel, inséré par l'Assemblée nationale,
est le rétablissement de l'article 16 supprimé par elle.
I - Le dispositif proposé
Les dépenses concernent l'ensemble des régimes obligatoires de
base comptant plus de 20.000 cotisants, actifs ou retraités titulaires
de droits propres et sont ventilées par branche.
L'annexe C précise que ces dépenses correspondent aux
opérations courantes des régimes, effectuées en
métropole et dans le DOM. Elles recouvrent :
- les
prestations sociales
: il s'agit soit de prestations rendues
obligatoires par la législation, soit de prestations extralégales
(prestation d'action sanitaire et sociale), relevant de l'initiative de
l'organisme gestionnaire ;
- les
prestations de services sociaux
, qui visent pour l'essentiel
à abaisser le coût d'accès au système de soins de
santé : il s'agit notamment de la prise en charge partielle des
cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux ;
- les frais de
gestion
engagés par les organismes de
sécurité sociale ;
- les
transferts
entre régimes de protection sociale ;
- les
frais financiers
et les
autres dépenses
.
Par assimilation au régime général, quatre branches ont
été retenues :
- la branche
maladie-maternité-invaliditié-décès ;
- la branche accidents du travail ;
- la branche vieillesse ;
- la branche famille.
Les comptes de la sécurité sociale, traditionnellement
présentés toutes branches confondues, ont été
éclatés pour satisfaire à cette décomposition en
branches. Les règles comptables des organismes de sécurité
sociale fluctuant d'un régime à l'autre, un certain nombre de
conventions ont dû être adoptées :
- les dépenses de la
branche famille
sont pour l'essentiel
celles de la CNAF, qui retrace déjà dans ses comptes l'ensemble
des prestations légales servies par les différents organismes,
ainsi que les charges annexes supportées par les organismes du
régime général. Y sont ajoutés les frais de gestion
administrative et d'action sociale de régimes agricoles pour la partie
correspondant aux cotisations complémentaires familiales, ainsi que ceux
du régime minier ;
- la branche des
accidents du travail
rassemble, outre les
dépenses des fonds déjà existants (CNAMTS, salariés
agricoles, Mines, FCAT, FCATA, Fonds d'allocation temporaire
d'invalidité des agents des collectivités locales) les
dépenses effectuées directement par les régimes
d'employeurs, en contrepartie de cotisations dites
" fictives " ;
- la définition d'une branche
maladie-maternité-invalidité-décès
pose un
problème particulier.
Le régime général et les régimes alignés sur
celui-ci rattachent les risques invalidité et décès au
risque maladie. Dans ces régimes, les prestations d'invalidité
sont servies par la branche maladie jusqu'à ce que les
bénéficiaires atteignent 60 ans. Les pensions de vieillesse se
substituent ensuite à celles-ci. Il n'en vas pas de même des
régimes spéciaux les plus importants, dans lesquels une pension
d'invalidité peut continuer à être servie jusqu'au
décès de l'intéressé. Le parti retenu a
été de rattacher dans ce cas à la branche maladie les
dépenses d'invalidité afférentes à des
bénéficiaires de droits directs âgés de moins de
soixante ans.
La
branche vieillesse
rassemble les prestations d'assurance vieillesse
correspondant à des droits directs ou dérivés, les
prestations d'assurance veuvage, et les prestations d'invalidité servies
à des bénéficiaires de droits directs âgés de
plus de soixante ans, ou des bénéficiaires de droits
dérivés. Ces conventions sont identiques à celles
utilisées pour déterminer les transferts de compensation entre
régimes.
Evolution des dépenses
|
En milliards de francs |
LFSS 1997 |
PLFSS 1998 |
Evolution en masse |
Evolution en % |
|||||
|
Maladie-maternité-invalidité-décès |
662,1 |
678,3 |
+ 16,2 |
+ 2,4 |
|||||
|
Vieillesse-veuvage |
726,7 |
754,3 |
+ 27,6 |
+ 3,8 |
|||||
|
Accidents du travail |
54,7 |
50,8 |
- 3,9 |
- 0,8 |
|||||
|
Famille |
241,7 |
246,8 |
+ 5,1 |
+ 2,1 |
|||||
|
Total des dépenses |
1.685,2 |
1.730,2 |
+ 45,0 |
+ 2,7 |
|||||
II - Les modifications adoptées par
l'Assemblée nationale
En première lecture, l'Assemblée nationale a majoré les
objectifs de dépenses par branche de 1 milliard de francs.
L'objectif de dépenses de la branche
maladie-maternité-invalidité-vieillesse a été
majoré de 200 millions de francs en raison de la revalorisation
à compter du septième mois du taux et du maximum des
indemnités journalières d'assurance maladie. Cette
revalorisation, qui affecte également l'ONDAM, vise à compenser
l'alourdissement du taux de la CSG décidé par l'article 3 du
projet de loi.
L'objectif de dépenses de la branche vieillesse veuvage est
majoré de 700 millions de francs pour tenir compte de la majoration
des retraites agricoles décidée par l'Assemblée nationale,
lors de la discussion du budget annexe des prestations agricoles dans le cadre
du projet de loi de finances pour 1998.
Enfin, l'objectif de dépenses de la branche famille est majoré de
100 millions de francs pour tenir compte de la modification
apportée par l'Assemblée nationale à l'article 20
(diminution et mise sous condition de ressources de l'AGED).
II - La position de votre commission
L'évolution des dépenses est longuement analysée dans les
tomes I (Équilibres financiers généraux et assurance
maladie), II (Famille) et III (Assurance vieillesse) du présent rapport
auquel vous renvoie votre rapporteur.
Votre commission vous propose à cet article d'une part de tenir compte
du rejet, qu'elle vous a proposé, des articles 29 (mise sous condition
de ressources des allocations familiales) et 20 (diminution de l'allocation de
garde d'enfants à domicile), soit une augmentation des dépenses
de la branche famille de 4,7 milliards de francs.
Conformément aux orientations qu'elle a arrêtées (cf. tome
I - 1ère partie IV), elle vous propose d'autre part de ramener la
progression de l'ONDAM dans des proportions comparables à celles
fixées pour 1997 (cf. commentaire ci-après de l'article 23
ter nouveau) et d'autre part que soit engagé un programme
d'économie de gestion au sein des caisses de sécurité
sociale et annoncée une clarification des relations financières
entre celles-ci et l'Etat.
Il est en effet indispensable que soient confirmés des objectifs
ambitieux en matière d'
économies de gestion
au sein des
caisses de sécurité sociale dans le cadre d'une
clarification
des missions
et des tâches qui leur sont confiées.
Les frais de gestion des régimes obligatoires de sécurité
sociale (compris dans les objectifs de dépenses par branche)
envisagés pour 1998 s'élèvent à près de 63
milliards de francs, en progression de 2,3 % par rapport à l'an dernier.
Dans le cadre du plan de redressement des comptes de la sécurité
sociale de novembre 1995, une réduction des dépenses de gestion
de 1,5 milliard de francs a été demandée aux caisses
de sécurité sociale pour 1996 et 2 milliards de francs en 1997.
Ce programme d'économie n'a que partiellement porté ses fruits
puisque les dépenses de gestion administrative du seul régime
général (près de 80 % du total) ont encore
progressé de 2,20 % (+ 995 millions de francs) en 1996 et de 2 % (+ 936
millions de francs) en 1997.
La progression affichée pour 1998 traduit de surcroît une
inflexion fâcheuse : + 2,7 % (+ 1,159 milliard de francs).
Il est proposé, dès lors que le Parlement est appelé
à se prononcer sur les objectifs de dépenses dans le cadre du
présent article, de rétablir cette préoccupation
d'économie de gestion, en ramenant d'une part la progression des
dépenses administratives à hauteur de la hausse des prix
prévisionnelle pour l'année prochaine (soit un
écrêtement des dépenses de 600 millions de francs) et
en proposant un programme d'économies de 800 millions de francs.
Cet abattement sur les dépenses administratives des branches est
opéré au prorata de ces dépenses, soit 1 milliards de
francs pour la branche
maladie-maternité-invalidité-décès, 250 millions de
francs pour la branche assurance-vieillesse-veuvage et 150 millions de francs
pour la branche famille.
Votre commission tient à souligner que le niveau des dépenses de
gestion administrative des caisses n'est pas en lui-même exorbitant.
Ainsi, pour le régime général, les dépenses de
gestion administrative de la CNAMTS représenteraient, selon la
Commission des comptes de la sécurité sociale, 27 milliards
de francs, pour un volume de dépenses total de 570 milliards de francs,
soit 4,7 % de son budget.
En outre, ce que l'on qualifie de " gestion
administrative " doit de
plus en plus devenir une " gestion du risque " : or, si la
gestion du
risque a un coût, elle a aussi pour effet de générer des
économies.
Cependant, au même titre que les administrations publiques et les
entreprises privées, la sécurité sociale doit
maîtriser ses coûts et il est de la responsabilité du
Parlement de l'y inciter.
Cette incitation doit être de long terme et anticiper les
évolutions à venir.
Ainsi, votre commission, dans ce souci, souhaiterait que, par
redéploiement, le Gouvernement accepte de consacrer une enveloppe qui
pourrait être de trois cents millions de francs au fonds d'orientation et
de modernisation de la médecine libérale (FORMEL) en vue de
favoriser le départ ou la réorientation des médecins
libéraux qui le souhaitent.
En effet, avec l'accord des caisses et des syndicats médicaux
signataires de la convention le FORMEL a mis en oeuvre un dispositif temporaire
d'incitation au départ anticipé (dit " ADR "), ouvert
aux médecins âgés de 56 à 60 ans et
complétant le dispositif antérieur, ouvert à ceux de plus
de 60 ans.
Ce dispositif est un succès. Il concernait déjà plus de
1.000 nouveaux médecins et l'objectif de 5.000 médecins au 1er
janvier 2000 (date d'extinction du dispositif) semble en passe d'être
atteint.
Mais ce dispositif a un coût. En 1997, il a été
financé grâce à la " cotisation exceptionnelle
1996 " et aux réserves disponibles en début d'exercice (100
millions de francs). Ces deux sources de financement sont aujourd'hui
éteintes.
Sauf à augmenter massivement les cotisations des médecins, les
mesures prévues par l'ordonnance pour traiter la question de la
démographie médicale resteront sans effet, au détriment de
l'assurance maladie.
Le Gouvernement a prévu la création d'un fonds de modernisation
des hôpitaux doté de 300 millions de francs, mais n'a pas pris les
mesures nécessaires pour financer les dispositifs existants en faveur de
la médecine libérale.
En outre, votre commission vous propose d'amorcer la nécessaire
clarification des relations financières entre la branche famille et
l'Etat.
Compte tenu de la situation financière relativement saine qui
était la sienne par le passé, la CNAF a été
amenée à prendre en charge pour le compte de l'Etat la gestion et
le contrôle de certaines prestations. Ces frais de gestion sont
compensés par l'Etat, s'agissant de certaines d'entre elles seulement et
seulement partiellement.
Ainsi, la gestion du revenu minimum d'insertion ne donne lieu à aucune
participation de l'Etat.
Cette prestation qui représente un coût total de 25 milliards de
francs (prévision 1998) est perçue par plus d'un million de
personnes alors que les prévisions établies au moment de la
création du RMI évaluaient ce nombre à 300.000 environ ;
elle est de surcroît particulièrement complexe à
gérer : l'annexe b (p. 133, jointe au projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 1998) précise que la CNAF doit
effectuer un "
contrôle systématique pour le RMI à
raison de 15 % des allocations chaque année et de 1 % de l'effectif
global chaque mois
".
Il est proposé d'amorcer pour 1998 une clarification des relations de
l'Etat avec la branche famille dont l'ensemble des charges indues peut
être évalué à plus de 4 milliards de francs.
Il est en effet paradoxal que la gestion et le contrôle du RMI soient
financés par la branche famille et que le budget de l'Etat, qui
s'élève à près de 1.600 milliards de francs
dont 574 milliards de francs au titre des seuls moyens des services civils,
soit dans l'impossibilité d'assurer cette charge par
redéploiement de ses moyens.
Ce redéploiement devrait être grandement facilité par les
économies substantielles pour le budget général
qu'entraîne la suppression proposée du basculement de la CSG :
l'Etat n'aura pas à compenser les conséquences de cette mesure
sur le pouvoir d'achat des fonctionnaires (taxation à la CSG des primes
exonérées de cotisation).
Votre commission propose en conséquence un abattement sur les
dépenses de la branche famille à hauteur des frais de gestion du
RMI (
- 1 milliard de francs
).
Au total, les dépenses de la branche
maladie-maternité-invalidité-décès sont
réduites de 4,5 milliards de francs (ONDAM compris), les
dépenses de la branche vieillesse-veuvage de 0,3 milliard de francs
(compte tenu des arrondis) et les dépenses de la branche famille
majorées par contraction de 3,6 millions de francs.
Au total, les objectifs de dépenses s'établissent à 1.730
milliards, en diminution de 1,2 milliard de francs par rapport au projet
de loi transmis par l'Assemblée nationale en dépit du maintien
proposé par votre commission de l'universalité des allocations
familiales.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.