Projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions

PJL lutte contre les exclusions

SEILLIER (Bernard)

RAPPORT 510 (97-98) - COMMISSION MIXTE PARITAIRE

Document mis en distribution le 22 juin 1998

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions,

PAR M. JEAN LE GARREC, PAR M. BERNARD SEILLIER,

Député. Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Georges Hage, président, député ; M. Jean-Pierre Fourcade, vice-président, sénateur ; M. Jean Le Garrec, député, M. Bernard Seillier, sénateur, rapporteurs.

Membres titulaires : Mme Véronique Neiertz, MM. Alain Cacheux, Patrick Devedjian, Denis Jacquat, Jean-Michel Marchand, députés ; MM. Gérard Braun, Claude Huriet, Paul Girod, Mme Dinah Derycke, M. Guy Fischer, sénateurs.

Membres suppléants : M. Alfred Recours, Mme Hélène Mignon, M. Daniel Marcovitch, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Gilbert Meyer, Pierre Cardo, François Goulard, députés ; MM. Alain Gournac, Paul Loridant, Jean-Louis Lorrain, Jacques Oudin, Philippe Richert, Alain Vasselle, André Vezinhet, sénateurs .

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1ère lecture : 780, 856 et TA 136

Sénat : 1ère lecture : 445, 450, 471, 472, 473, 478 et TA 154

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions s'est réunie le mercredi 17 juin 1998 à l'Assemblée nationale.

La commission a d'abord procédé à la nomination de son bureau qui a été ainsi constitué :

- M. Georges Hage, député, président ;

- M. Jean-Pierre Fourcade, sénateur, vice-président.

La commission a ensuite désigné :

- M. Jean Le Garrec, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale ;

- M. Bernard Seillier, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

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La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen du texte.

M. Bernard Seillier, rapporteur pour le Sénat , a tout d'abord observé qu'au cours de l'examen de ce texte par le Sénat, environ 300 amendements ont été adoptés, dont 240 présentés par les différentes commissions. Une cinquantaine d'amendements extérieurs, pour moitié de la majorité sénatoriale et pour moitié de l'opposition sénatoriale, ont été également adoptés. Enfin, une dizaine d'amendements du Gouvernement ont été votés sans compter les rectifications qu'il a suggérées aux différents amendements et qui ont été acceptées par leurs auteurs.

En outre près des deux tiers des amendements adoptés par le Sénat ont reçu un avis favorable ou de sagesse du Gouvernement. Certes, a contrario , une centaine d'amendements - et parmi eux des amendements importants auxquels le Sénat est attaché - ont été adoptés contre l'avis du Gouvernement ; mais ces quelques éléments chiffrés montrent le travail important qui a été réalisé et les nombreux points de convergence qui sont apparus. Cette situation n'a pas semblé étonnante au rapporteur, sachant que la lutte contre les exclusions est une préoccupation qui est commune à tous les parlementaires.

M. Bernard Seillier, rapporteur pour le Sénat , a indiqué qu'il présenterait pour chaque volet du texte, brièvement, sans être totalement exhaustif, les éléments qui, a priori , ne devraient pas poser de problèmes particuliers, avant d'évoquer, plus en détail, les modifications qui semblent aller à l'encontre de dispositions introduites par l'Assemblée nationale en première lecture ou qui ont donné lieu à un avis défavorable du Gouvernement.

S'agissant, tout d'abord, de l'article premier et du volet relatif à l'accès à l'emploi, le Sénat a apporté divers amendements qui devraient recueillir un relatif consensus. Il s'agit tout d'abord de la participation des organisations ayant spécifiquement pour objet l'insertion des chômeurs au comité de liaison auprès de l'AFPA et de l'ANPE. Il a été précisé que le point de vue des bénéficiaires des actions du programme TRACE serait pris en compte lorsque serait établi le bilan.

Le Sénat a approuvé l'insertion par l'Assemblée nationale de l'article 5 bis relatif à l'intéressement au retour à l'activité professionnelle et a ajouté l'allocation de veuvage à la liste des minima sociaux pouvant faire l'objet d'un cumul en cas de reprise d'une activité professionnelle et, d'une manière générale, a précisé qu'il s'agissait d'une activité salariée ou non salariée.

En matière d'insertion par l'économique, il convient tout d'abord de noter que le Sénat a largement approuvé les modifications apportées par l'Assemblée à l'article 8 qui avait soulevé une certaine émotion dans la version initiale du projet de loi. Il a ajouté que le décret d'application pourrait prévoir les modalités de suspension ou de résiliation des conventions passées avec l'Etat. Le conseil départemental de l'insertion par l'activité économique devrait être informé des modalités de rémunération des personnels permanents des entreprises d'insertion ou des associations intermédiaires. Enfin, le Sénat a écarté la mise en oeuvre de la clause d'agrément des personnes mises à disposition par les associations intermédiaires, lorsqu'il s'agit d'une mise à disposition auprès d'une personne physique.

Par ailleurs, il est à noter que des conventions pourront être passées avec les centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) dans le domaine de l'insertion par l'activité économique.

Cela étant, il apparaît évidemment des points de divergence éventuels.

Dans le chapitre consacré à l'emploi , le Sénat a supprimé l'article 2A qui prévoyait une obligation d'information de l'administration sur l'exécution des plans sociaux. Il a supprimé également le dispositif qui prévoyait une intervention obligatoire des fonds d'aide aux jeunes (FAJ) dans le cadre du programme TRACE.

Concernant les contrats emploi-solidarité (CES) et les contrats emploi consolidés (CEC), ces contrats ont été étendus aux chômeurs de plus de 50 ans et aux veuves titulaires de l'allocation de veuvage et la sanction, qui pesait sur les communes en cas de non-renouvellement d'un CES, sans offrir de formation au titulaire, a été supprimée

Le Sénat a invité les partenaires sociaux à négocier au sein de l'UNEDIC l'amélioration de la mise en oeuvre de l'intéressement à la reprise d'un emploi pour les titulaires de l'allocation unique dégressive.

Il a souhaité un renforcement des aides à l'insertion dans le secteur marchand, par un système d'intéressement amélioré de deux ans pour les titulaires d'un contrat initiative-emploi à mi-temps et par un allégement de charges sociales pour les embauches de personnes bénéficiant d'un minimum social depuis plus de deux ans.

Concernant les associations intermédiaires, le Sénat a élargi la liste des organismes habilités à agréer les personnes mises à disposition et a supprimé ce qui semblait de nature à alourdir excessivement les contraintes qui pèsent sur les entreprises qui ont recours aux services des associations intermédiaires.

A l'initiative de M. Alain Vasselle, le Sénat a voté un dispositif prévoyant la consultation du président du centre communal d'action sociale préalablement à l'octroi du RMI. Enfin, l'article 15 qui concerne les contrats d'accès à l'emploi dans les départements d'outre-mer a été supprimé.

Concernant le volet portant sur l'accès au logement , certains apports du Sénat devraient vraisemblablement ne pas soulever d'objections de la part de l'Assemblée nationale. Il s'agit notamment de la représentation des associations d'aide aux personnes en situation d'exclusion par le logement, au niveau du comité d'élaboration du plan départemental d'action en faveur du logement des personnes défavorisées, de la conférence régionale du logement social en Ile-de-France et de la conférence intercommunale du logement.

Le Sénat a prévu la participation des maires des cinq villes comptant le plus de logements sociaux à la section de la conférence régionale du logement chargée de la coordination des plans départementaux en Ile-de-France.

Le Sénat a adopté un amendement qui permet de mieux préciser les conditions dans lesquelles seront organisées les élections des organisations de locataires au sein du secteur locatif social.

S'agissant des critères de priorité, retenus pour l'attribution d'un logement dans les plans départementaux, le Sénat a accepté la possibilité de faire référence à l'état de santé.

Le champ de la médiation locative a été, à l'initiative de la commission des affaires économiques, élargi aux actions individuelles ou collectives d'aide à la recherche d'un logement.

S'agissant de l'obligation de réalisation d'aires de parking en cas de transformation ou d'amélioration de logements HLM, le Sénat a prévu l'éventualité de la création de surfaces hors oeuvre nette dans la limite d'un plafond fixé par décret.

Sur le plan fiscal, il a été voté une exonération d'impôt sur le revenu représentée par la valeur des travaux réalisés par le preneur à bail d'un logement et le bénéfice de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties a été étendu aux logements loués par bail emphytéotique ou par bail à construction.

Concernant le dispositif d'attribution des logements sociaux, dont le Sénat n'a pas bouleversé la structure, il a été prévu une possibilité pour le conseil général de déléguer un représentant aux travaux de la conférence intercommunale du logement (CIL), ainsi qu'une évaluation par cette dernière de l'état de la vacance dans le parc des logements locatifs sociaux. Les représentants des collectivités locales devraient seuls avoir voix délibérative pour l'adoption de la charte intercommunale du logement.

Certaines dispositions, en revanche, devraient certainement donner lieu à discussion.

Le Sénat est revenu sur le principe de la motivation des décisions de refus d'attribution des aides du fonds de solidarité pour le logement (FSL). Il a supprimé la fixation par décret des règles de fonctionnement ainsi que des modalités d'intervention de celui-ci.

D'une manière générale, il a transformé en dégrèvement les exonérations de taxe locale prévues par le projet de loi dans le domaine du logement social et a supprimé la dérogation au versement pour dépassement du coefficient d'occupation des sols prévue à l'article 28.

Il a refusé le principe de la dissociation entre la location du logement et celle de l'aire de stationnement dans le parc locatif social.

Diverses modifications ont été apportées à l'initiative de la commission des lois au régime de la réquisition avec attributaire : la durée de la vacance a été portée de 18 mois à deux ans ; une dérogation a été prévue pour les immeubles appartenant à des sociétés civiles entre parents et alliés ; l'évocation d'un motif légitime et sérieux n'a pas été acceptée s'agissant du refus du bénéficiaire de la réquisition de quitter le logement lorsqu'il lui est proposé un contrat de location ou un relogement. Enfin, le Sénat a souhaité que le dispositif de la réquisition soit prévu pour cinq ans, le Parlement étant libre ou non de proroger le dispositif au-delà de cette limite.

En matière d'attribution de logements sociaux, le Sénat a apporté plusieurs améliorations pour mieux garantir les droits des communes : il est revenu à la définition du seuil des logements sociaux qui avait été prévu dans le projet de loi initial pour déclencher la création de la conférence intercommunale du logement ; les préfets sont appelés à mieux respecter la volonté des communes lors de la délimitation des bassins d'habitat ; la possibilité de créer une conférence communale du logement a été ouverte ; enfin, le Sénat a supprimé l'obligation de motivation par écrit du refus d'attribution de logements sociaux.

Enfin, deux types de dispositions revêtent aux yeux du Sénat un caractère particulièrement important.

Le Sénat a supprimé la taxe sur les logements vacants dans les agglomérations de plus de 200.000 habitants et lui a substitué un dispositif fiscal incitatif à la remise sur le marché des logements non occupés. Par ailleurs, le Sénat n'a pas accepté la remise en cause de l'équilibre auquel était parvenue la loi du 21 janvier 1995, dite loi Carrez, en matière d'obligation de construction de logements sociaux.

S'agissant du volet relatif à l'accès aux soins , le Sénat a institué dans la loi le principe de la mise en oeuvre de l'assurance maladie universelle au 1er janvier 1999. Il a demandé qu'une visite médicale soit organisée tous les ans au profit des élèves des écoles, des collèges et des lycées situés dans des zones où le recours aux soins est insuffisant. Mais surtout il a prévu le transfert de compétences des départements à l'Etat de l'ensemble des questions relatives à la prévention sanitaire, hors la protection maternelle et infantile.

Concernant l'accès à la citoyenneté , le Sénat a adopté une nouvelle rédaction pour l'exonération de timbre fiscal lors de la délivrance d'une carte nationale d'identité d'une personne démunie.

Par ailleurs, il a souhaité, à la demande de la commission des lois, qu'apparaisse le nom de l'organisme d'accueil de la personne sans domicile fixe sur les listes électorales, afin que puissent jouer les dispositions du code électoral prévues pour les électeurs forains.

En ce qui concerne le volet relatif au surendettement , le Sénat a adopté, à l'initiative du travail coordonné de sa commission des Finances et de sa commission des Lois, un grand nombre d'amendements qui ont reçu l'avis favorable du Gouvernement. Par ailleurs, il a notamment prévu que ne seraient pas prises en compte, dans les plans moratoires, les dettes fiscales, parafiscales et de sécurité sociale. Il a souhaité que la référence au montant du RMI soit supprimée dans la définition du " reste à vivre ", la garantie d'un minimum de ressources insaisissables équivalant au montant du RMI risquant de constituer une incitation au surendettement.

Concernant la saisie immobilière , le Sénat est revenu sur la remise en cause du mécanisme d'adjudication sur baisses successives en l'absence d'enchères sur la mise à prix fixée par le juge instauré par la loi du 23 janvier 1998. Il a adopté des dispositions plus rigoureuses pour la détermination des délais de procédure en matière d'expulsion.

S'agissant du droit au compte bancaire, le Sénat n'a pas souhaité que puissent être fixés par décret les tarifs des services bancaires de base. En matière d'éducation , outre plusieurs amendements destinés à apporter d'utiles précisions, le Sénat a souhaité le maintien du régime de l'aide à la scolarité qui avait été institué dans le cadre de la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille et a supprimé, en conséquence, le retour au régime des bourses d'enseignement scolaire prévu aux articles 76 et 77.

Enfin, le Sénat n'a pas été convaincu par le nouveau dispositif institutionnel introduit aux articles 80 bis, 80 ter et 80 quater qu'il a largement amendé tout en refusant la mise en place du comité départemental de coordination dont l'utilité ne lui a pas semblé évidente.

Le texte issu du Sénat comprend, en outre, diverses dispositions supplémentaires parmi lesquelles peuvent être cités en premier lieu le nouveau dispositif relatif à la prestation spécifique dépendance ainsi que celui relatif aux retraites du régime agricole. Au-delà de ces dispositions qui devraient recueillir une large approbation, il convient également de souligner l'insertion du contenu de la proposition de loi du sénateur Jean Delaneau, visant à assouplir les conditions d'utilisation des crédits départementaux d'insertion. Par ailleurs, à la demande des sénateurs d'outre-mer, le Sénat a souhaité que soit significativement amélioré le fonctionnement des agences départementales d'insertion afin que celles-ci soient gérées de manière plus décentralisée.

Enfin, le Sénat a repris le texte de la proposition de loi relative aux gens du voyage qu'il avait adopté en octobre dernier.

En conclusion, M. Bernard Seillier, rapporteur pour le Sénat , a observé que le vote favorable du groupe socialiste sur le texte amendé par le Sénat, ainsi que l'abstention du groupe communiste, républicain et citoyen pouvaient être le gage de la réussite de cette commission mixte paritaire dont le Sénat souhaite ardemment le succès, car il y a plus matière à se rassembler qu'à se diviser pour lutter contre l'exclusion.

M. Jean Le Garrec, rapporteur pour l'Assemblée nationale , a souligné la qualité du travail accompli à l'Assemblée nationale comme au Sénat, ce sérieux constituant incontestablement un gage de l'amélioration du texte et donc du succès de son application.

Le Sénat a amélioré le projet sur de nombreux points. Ainsi en est-il de la réintroduction des demandeurs d'emploi âgés de plus de cinquante ans et des veuves bénéficiaires de l'allocation veuvage dans le champ d'application des CES et des CEC, de la possibilité de cumuler l'allocation de veuvage avec les revenus tirés d'une activité professionnelle et de la possibilité de prolonger exceptionnellement la durée de l'accompagnement personnalisé d'un jeune au-delà de dix-huit mois dans le cadre d'un trajet d'accès à l'emploi (TRACE).

S'agissant du logement, il faut souligner que l'article 33 quinquies empêchant la présentation aux élections dans les organes de gestion des organismes HLM de listes inspirées par des objectifs en contradiction avec la politique du logement social constitue un apport très important.

Il en va de même, s'agissant du surendettement, de l'introduction à l'article 47 de la possibilité pour les commissions de surendettement de prévoir un report du paiement d'une partie des dettes.

Enfin, il convient de citer au titre de ces aspects positifs le fait d'avoir accepté de doter les centres d'hygiène alimentaire et d'alcoologie (CHAA) d'un statut juridique, les dispositions sur la médecine scolaire et la possibilité pour les chargés d'enseignement dans les universités de continuer à y exercer leurs fonctions pendant un an s'ils perdent leur emploi.

Toutefois, des points de désaccord particulièrement importants subsistent entre les deux assemblées.

Le désaccord le plus prononcé porte sur le volet logement. En effet, le Sénat a supprimé l'article 30 instaurant la taxe sur les logements vacants, l'article 34 bis sur la définition du logement social et l'article 34 ter qui fixe les seuils de population à partir desquels les mécanismes contraignants de la loi d'orientation sur la ville sont applicables. Le Sénat a en outre inséré dans le texte des dispositions sur les gens du voyage alors que l'Assemblée nationale avait décidé de ne pas en traiter dans le cadre de ce projet. En outre, à l'article 33, pour toutes les dispositions liées au mécanisme des bassins d'habitat, une position très défavorable à l'intercommunalité a prévalu. Le Sénat a également supprimé l'article 28 bis interdisant de lier la location d'un parking à celle d'un logement et, à l'article 19, l'obligation de motivation des décisions de refus des FSL.

S'agissant du surendettement, un désaccord de fond existe quant aux modalités de calcul du reste à vivre et à l'uniformité de cette référence sur le territoire, quant au plafonnement des taux d'intérêts dans le cadre des recommandations et quant aux pouvoirs du juge en cas de contestation.

S'agissant de l'emploi, deux modifications du Sénat sur les associations intermédiaires apparaissent inacceptables : la suppression du principe selon lequel la rémunération de la personne mise à disposition d'une entreprise ne saurait être inférieure à celle d'un salarié de cette entreprise occupant le même poste et le fait que le Sénat ait prévu, en cas de dépassement de la durée de mise à disposition, une sanction qui frappe l'association intermédiaire au lieu de l'entreprise utilisatrice. En outre, le principe selon lequel l'attribution du RMI doit être précédée de l'avis du maire apparaît comme un très lourd différend entre les deux assemblées. On peut également regretter que le Sénat ait supprimé la possibilité pour les jeunes d'accéder aux aides du fonds d'aide aux jeunes (FAJ) pendant les périodes où ils ne sont pas en stage de formation ou salariés.

Enfin le Sénat a supprimé les articles 76 et 77, remplaçant l'aide à la scolarité par le système des bourses de collèges et a prévu une mention spéciale de l'absence de domicile fixe sur les listes électorales, ce qui apparaît contraire à l'égalité de suffrage.

Il faut cependant insister sur le caractère très positif du travail parlementaire accompli en dépit des contraintes de temps que l'ordre du jour impose. L'honnêteté intellectuelle conduit à constater de nombreuses améliorations de la part du Sénat et des convergences importantes. Pour autant, il semble que les divergences rendent difficile la possibilité pour la commission mixte paritaire de parvenir à un accord.

M. Jean-Pierre Fourcade, vice-président , a remercié M. Jean Le Garrec pour l'objectivité de son intervention. Puis il a rappelé que le projet de loi était un texte difficile couvrant de nombreux sujets qui auraient pu faire l'objet de plusieurs projets de loi. Chaque assemblée a apporté une contribution importante à l'amélioration du dispositif initial, et la complémentarité des apports n'exclue pas certaines divergences qui relèvent les unes du symbole, élément important en politique, les autres, d'une réelle différence d'appréciation. Les interventions des deux rapporteurs permettant d'envisager un accord, il convient d'aborder dans un premier temps les points difficiles pour lesquels une solution est le préalable nécessaire à la concrétisation de cette perspective : la taxe sur les logements vacants, le lien entre le logement et le parking pour les locaux mis en location, la consultation du maire sur l'octroi du RMI, les bourses d'études, la saisie immobilière, entre autres.

S'agissant de l'emploi, il n'y a pas beaucoup de dispositions sur lesquelles un accord ne serait pas possible, sous réserve de quelques ajustements. Il en va de même des dispositions relatives à la citoyenneté et à la santé.

On ne peut manquer d'observer, pour conclure, qu'en l'absence de déclaration d'urgence, l'amélioration du projet de loi en deuxième lecture dans chacune des Assemblées aurait probablement pu permettre un accord en commission mixte paritaire. En outre il est clair, qu'en cas d'échec de celle-ci, la reprise par l'Assemblée nationale du plus grand nombre possible des apports du Sénat facilitera l'aboutissement de la procédure dans les délais impartis par le Gouvernement.

M. Georges Hage, président , a indiqué qu'il aurait lui-même proposé la même méthode de travail, si M. Jean-Pierre Fourcade, fort de son expérience, ne l'avait pas devancé.

M. Paul Girod a rappelé que le souci constant de la commission des lois du Sénat avait été d'améliorer la qualité de la rédaction juridique de certaines dispositions. S'agissant du surendettement, de la saisie immobilière et de la réquisition, certains amendements du Sénat sont motivés par le souci de ne pas créer de dispositifs susceptibles d'avoir des effets pervers pouvant se retourner contre les bénéficiaires.

Mme Véronique Neiertz , sans remettre en cause les points d'accord relevés par M. Jean Le Garrec, a indiqué qu'elle avait cependant beaucoup de difficulté à reconnaître le texte adopté par l'Assemblée nationale concernant le surendettement dans la version revenue du Sénat. Sur plusieurs points importants, comme le reste à vivre, les dettes fiscales, les droits du débiteur, les mesures de prévention ou encore le taux d'intérêt légal, les positions des deux assemblées sont très éloignées et il est exclu de revenir sur les résultats obtenus après un travail très important, à l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale.

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La commission mixte paritaire est ensuite passée à l'examen des articles restant en discussion.

M. Georges Hage, président , ayant constaté l'accord de la commission sur la nécessité d'entamer la discussion par les points de désaccord les plus importants, a proposé d'aborder l'article 30 créant une taxe sur les logements vacants.

M. Bernard Seillier, rapporteur pour le Sénat , a énuméré les principales raisons de l'opposition du Sénat au dispositif prévu par cet article : un champ d'application exclusivement centré sur le parc privé, une méconnaissance des causes réelles de la vacance qui est le plus souvent subie, et un mécanisme instaurant des formalités administratives à la fois contraignantes et incertaines pour les propriétaires quand il s'agira pour eux d'apporter la preuve que la vacance est indépendante de leur volonté. En outre l'exclusion du parc locatif social risque de créer une inégalité devant les charges publiques.

M. Gérard Braun a tout d'abord souligné que la suppression de cet article avait été demandée par l'ensemble des commissions concernées au Sénat. Outre le problème lié à l'exclusion du parc HLM, il suscitera des difficultés d'application en particulier parce que la notion de " vacance indépendante de la volonté des propriétaires " qui est particulièrement floue, laisse une part excessive à l'arbitraire de l'administration fiscale et ne manquera pas d'être à l'origine d'un abondant contentieux.

Ces dispositions vont toucher de nombreux petits propriétaires, qui seront les plus gênés, et sont donc de nature à fragiliser le marché de l'immobilier. L'article 30, dans la version retenue par l'Assemblée nationale, apparaît à la fois inadapté et inapplicable. Concluant son propos, M. Gérard Braun a fait part de son intention d'avancer une proposition susceptible de rapprocher le point de vue des deux assemblées.

M. Alain Cacheux a indiqué qu'avant d'entrer dans le débat technique sur cet article, il convenait de rappeler les éléments de fait qui le justifiaient. Il ne faudrait en effet pas oublier que notre pays compte à la fois plusieurs centaines de milliers de personnes mal logées et environ deux millions de logements vacants, dont 400 000 pourraient être remis sur le marché. C'est cette réalité, dont le caractère anormal ne peut échapper à personne, qui explique l'article 30. Ce dernier n'est en rien inspiré par la volonté de maltraiter fiscalement les propriétaires privés, il vise tout simplement à envoyer aux propriétaires négligents un signe fort afin de les inciter à remettre sur le marché des logements qu'ils laissent volontairement vacants. Seuls sont en effet visés les propriétaires négligents. Les autres échapperont à la taxation puisque les vacances subies, pour reprendre une expression souvent utilisée, sont expressément exclues du champ d'application de ces dispositions. Ce dernier n'est pas excessivement étendu puisque seuls sont concernés les logements situés dans des agglomérations de plus de 200 000 habitants où existent des déséquilibres marqués entre l'offre et la demande au détriment des personnes défavorisées.

Le champ d'application de cet article est donc d'ores et déjà restreint et d'ailleurs, un certain nombre de députés ont proposé de l'étendre lors de la première lecture. Si le but recherché avait été véritablement la pénalisation financière des propriétaires, c'est une autre solution qui aurait été retenue : la suppression de l'exonération de taxe d'habitation pour les logements vacants. En outre, l'affirmation selon laquelle ces dispositions généreraient des formalités administratives insupportables sont contestables car ces dernières seront équivalentes à celles qui sont aujourd'hui nécessaires pour obtenir l'exonération de taxe d'habitation en cas de vacance d'un logement. Enfin, l'exonération des logements locatifs sociaux, se justifie par la nécessité de rendre compatibles deux objectifs a priori contradictoires, à savoir l'ouverture du parc social aux plus démunis et à la mixité sociale de ce dernier. Or, les logements HLM inoccupés sont en majorité situés dans des quartiers difficiles dans lesquels une forte diminution de la vacance, signifierait inévitablement un renforcement de la " ghettoïsation ".

En fin de compte, le champ d'application de l'article 30 est défini de manière suffisamment limitée et correspond à un point d'équilibre sur lequel il serait inopportun de revenir.

M. Gérard Braun a convenu qu'il était normal de taxer les propriétaires qui laissaient volontairement des logements vacants. Mais en réalité, l'article 30 va bien au-delà de cet objectif. Une étude récente, parue dans les Cahiers de l'habitat, démontre que 62 % des propriétaires privés représentant moins de 30 % du parc locatif privé ne disposent que d'un seul logement locatif. Ces petits propriétaires, souvent âgés, quelquefois en poste à l'étranger, seront les plus pénalisés par la taxe sur la vacance et seront ceux qui auront le plus de difficulté à prouver que la vacance de leur logement est indépendante de leur volonté.

M. Gérard Braun a donc proposé, dans un souci de compromis et afin d'éviter de pénaliser et d'inquiéter des gens modestes, tout en allégeant la charge de travail de l'administration fiscale, d'exclure du champ d'application de l'article 30 les propriétaires ne disposant que d'un seul logement locatif.

M. Jacques Oudin a estimé que le versement du produit de la taxe à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) était en contradiction avec le principe de non-affectation prévu par l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances et indiqué qu'avant de se prononcer sur l'article, le cas échéant amendé comme l'a proposé M. Gérard Braun, il convenait de le modifier afin de supprimer cette contradiction.

M. Alain Cacheux a estimé que la proposition de M. Gérard Braun était inacceptable puisqu'elle entraînerait une réduction de 30 % du nombre de logements auxquels la taxe serait susceptible d'être appliquée. Or, il faut rappeler que le champ d'application de la taxe prévu par le projet de loi initial est déjà fortement limité par les conditions qui sont fixées concernant notamment les zones visées. En première lecture, de nombreux députés avaient d'ailleurs souhaité étendre le champ d'application de la taxe. En outre, le rétablissement de l'article 30 voté par l'Assemblée nationale aurait une visée pédagogique et permettrait d'inciter les petits propriétaires de logements à maintenir en bon état leur patrimoine.

M. Gérard Braun a rappelé que le texte voté par l'Assemblée nationale, en prévoyant une exception pour les logements sociaux, excluait du champ d'application de la taxe près de 62 % du parc des logements et que la proposition qu'il avait présentée réduirait seulement de 30 % le nombre de propriétaires susceptibles d'être concernés par la taxe.

M. Jean-Pierre Fourcade, vice-président , a estimé qu'il n'était pas raisonnable de maintenir les propriétaires d'un seul logement dans le champ d'application de la taxe. Il a observé que la taxe serait applicable à toutes les communes de l'agglomération parisienne, sans exception. Il a regretté que l'Assemblée nationale ne fasse preuve de la même bonne volonté que le Sénat pour tenter de trouver une solution de compromis.

M. Jean Le Garrec, rapporteur pour l'Assemblée nationale , a indiqué que le principe du versement de la taxe à l'ANAH était en conformité avec l'ordonnance du 2 janvier 1959 précitée, comme l'a d'ailleurs confirmé une décision du Conseil constitutionnel du 16 janvier 1982. Le rôle de la commission mixte paritaire est, plutôt que de trouver un compromis, de dégager des points d'accord ce qui est, en l'occurrence, difficile compte tenu des positions adoptées par l'Assemblée nationale après des débats très longs et approfondis sur les différents volets du projet de loi concernant l'emploi, le logement et le surendettement.

En ce qui concerne la taxe sur les logements vacants, il faut rappeler la préférence exprimée par l'Assemblée nationale en séance publique était d'étendre le champ d'application de la taxe plutôt que de la restreindre, comme le Sénat le propose. En tout état de cause, si les deux assemblées ne peuvent trouver un accord sur ce point, il est évident que, comme l'a souhaité le président Jean-Pierre Fourcade, l'Assemblée nationale prendra en compte les améliorations apportées au texte par le Sénat.

M. Paul Girod, citant l'exemple des Français qui laissent leur logement inoccupé pendant qu'ils sont en poste à l'étranger, a estimé que tous les propriétaires de logements vacants n'étaient pas forcément négligents. Il a, en outre, rappelé qu'il existait une réglementation qui permet de faire face aux problèmes d'abandon d'immeubles, d'immeubles insalubres ou menaçant ruines. Par ailleurs, en ce qui concerne les articles relatifs au surendettement, il a tenu à souligner que la quasi-totalité des amendements votés par le Sénat avaient reçu l'accord du Gouvernement.

Mme Véronique Neiertz a signalé que le Gouvernement avait également approuvé les amendements adoptés, sur ce chapitre, par l'Assemblée nationale.

M. Alfred Recours a estimé que la commission mixte paritaire devait délibérer en toute indépendance à l'égard des positions du Gouvernement et que le dispositif proposé par le Sénat sur l'article 30 vidait complètement la taxation des logements vacants de sa substance.

M. Guy Fischer a précisé les raisons pour lesquelles le groupe communiste, républicain et citoyen du Sénat s'était abstenu lors du vote sur l'ensemble du projet de loi. L'accord sur les objectifs principaux du texte adopté par l'Assemblée nationale a dû être tempéré compte tenu de la suppression par le Sénat d'articles particulièrement importants, notamment les articles 2 A, 30, 34 bis , 34 ter , 76 et 77, et de l'adoption d'amendements bouleversant l'économie initiale du projet. C'est le cas notamment en matière d'attribution des aides du FSL, de la définition du reste à vivre dans le cadre de la procédure du surendettement et de l'exonération de charges sociales pour l'embauche de bénéficiaires de minima sociaux.

M. Bernard Seillier, rapporteur pour le Sénat , a exprimé sa déception au vu du refus catégorique du rapporteur pour l'Assemblée nationale d'accepter la proposition de repli présenté par M. Gérard Braun. Il a souligné que le Sénat n'avait pas souhaité faire preuve d'un a priori idéologique à l'encontre du dispositif mais s'était montré soucieux de proposer des mesures facilitant le retour sur le marché des logements vacants sans pour autant porter atteinte au droit de personnes disposant d'un logement qui préparent leur retraite ou qui sont à l'étranger. Il lui a semblé possible de raisonner par analogie avec la situation de défaut d'autorité parentale : il ne s'agit pas dans ce cas de sanctionner les parents par la suppression des allocations familiales mais d'avoir une démarche incitative à leur égard pour les motiver.

M. Jean-Pierre Fourcade, vice-président , a émis des doutes sur le nombre véritable de logements vacants. En effet, les évaluations réalisées par l'INSEE sur ce sujet lui sont apparues peu fiables et le chiffre de deux millions de logements vacants lui a semblé relever davantage du mythe que de la réalité. Il a estimé qu'il fallait donc s'attendre à un rétrécissement de l'assiette lors des prochains recensements.

M. Alain Cacheux a précisé qu'il existait effectivement des éléments d'incertitude sur de tels recensements mais que d'autres sources que l'INSEE, par exemple le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, donnaient des chiffres similaires. En tout état de cause, les petits propriétaires n'ont aucune inquiétude à avoir car ils ne seront pas touchés par la taxe, étant donné qu'ils ont intérêt à louer pour disposer d'un complément de ressources.

Lorsque un nombre si important de personnes vivent dans des conditions de logement très défavorables, il est tout à fait légitime de vouloir taxer les propriétaires négligents. Mais l'objectif final demeure bien que la taxe n'ait qu'un rapport réduit, sinon cela signifierait qu'il reste beaucoup trop de logements hors du marché. Il faut également souligner que le dispositif incitatif proposé par le Sénat devrait coûter plus d'un milliard de francs par an.

M. Jean Le Garrec, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a indiqué que la majorité de l'Assemblée n'avait jamais considéré que le débat sur la taxe sur les logements vacants avait un caractère idéologique mais qu'elle avait décidé d'adopter cette mesure dans un souci d'efficacité en tenant compte du fait que le problème du logement était, après celui du chômage, la seconde grande préoccupation des Français.

M. Jean-Michel Marchand , après avoir rappelé qu'il avait à la fois souhaité étendre l'assiette géographique de la taxe et présenter un amendement analogue à celui proposé par le rapporteur du Sénat, a indiqué qu'il y avait renoncé, dans la mesure où il avait été convaincu par les arguments montrant que de nombreux petits propriétaires seraient, en tout état de cause, exonérés du paiement de la taxe.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale constitue donc un dispositif équilibré qui doit rester en l'état, étant rappelé que les promoteurs de la taxe d' " inhabitation " souhaitent qu'elle rapporte peu, ce qui démontrerait son efficacité.

M. Alain Vasselle a estimé que le fait de reconnaître, comme l'avait fait M. Alain Cacheux, que les petits propriétaires cherchaient par tous les moyens à louer leur logement vacant, montrait que seuls seraient taxés ceux qui n'ont pas réussi à louer pour des raisons indépendantes de leur volonté, ce qui justifie l'amendement proposé par M. Gérard Braun.

Par sept voix contre sept, la commission mixte paritaire a rejeté l'amendement de M. Gérard Braun, visant à exclure du champ d'application de l'article 30 les propriétaires ne disposant que d'un seul logement locatif.

Elle a ensuite rejeté l'article 30, par sept voix contre sept.

M. Georges Hage, président , a alors constaté que la commission mixte paritaire n'était pas en mesure d'adopter un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions.