B. BILAN DE LA POLITIQUE DE L'AGENCE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA MAÎTRISE DE L'ÉNERGIE (ADEME)
1. La situation financière et politique de l'ADEME
La politique de l'ADEME s'inscrit dans le cadre du contrat
d'objectif 1995-1998 conclu avec l'Etat, qui a défini treize
" grands programmes " d'action et fixé des indicateurs
d'évaluation. En matière d'environnement, les programmes
concernent le bois-énergie, les biocarburants et bio-molécules,
les déchets industriels banals, les déchets spéciaux et
ultimes, les sites pollués, la réduction des émissions
polluantes atmosphériques et les véhicules alternatifs.
En ce qui concerne le champ de compétences
" environnement "
de l'Agence, les années 1996 et 1997 ont été
marquées par les faits suivants :
- avec un taux porté à 30 francs par tonne au
1er janvier 1996 et 35 francs par tonne au
1er janvier 1997, la taxe sur le stockage des déchets
ménagers et assimilés, gérée par l'ADEME dans le
cadre du fonds de modernisation de la gestion des déchets, (FMGS) est
devenu un puissant levier pour soutenir la modernisation d'ensemble de la
filière collecte-élimination, en concertation avec les
collectivités locales et avec les professionnels concernés ;
- en juin 1996 a été mis en place le comité de
gestion de la taxe sur le traitement et le stockage des déchets
industriels spéciaux ; dans ce cadre, l'ADEME a engagé les
opérations les plus urgentes, s'agissant de la réhabilitation des
sites " orphelins " pollués par des déchets industriels
spéciaux ; elle a ainsi conduit la maîtrise d'ouvrage des
travaux de réhabilitation sur 24 sites en 1996 ;
- dans le cadre du programme de mise en oeuvre de la loi sur l'air, l'Etat
soutient de manière accrue le développement des réseaux de
mesure de la pollution atmosphérique dans l'ensemble des
agglomérations de plus de 100.000 habitants. L'ADEME est notamment
chargée de réaliser des achats groupés de matériels.
Sur le plan financier, l'essentiel des moyens d'intervention de l'ADEME dans
le domaine de l'environnement provient désormais des taxes fiscales et
parafiscales. La subvention du ministère de l'environnement dans le
projet de loi de finances pour 1998 est de 52 millions de francs en
autorisations de programme. Elle marque un recul de 53,57 % par rapport
à 1997, après avoir déjà diminué de
53,33 % entre 1997 et 1996.
Pour permettre à l'ADEME de financer ses dépenses de
fonctionnement, le Gouvernement précédent avait augmenté
le prélèvement pour frais de gestion au projet du FMGS sur le
produit de la taxe de stockage des déchets ménagers et des
déchets industriels spéciaux. La loi de finances rectificative
pour 1996 autorisait, pour 1996 et 1997, que le prélèvement soit
fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de
l'environnement et du ministre du budget, dans la limite de 8 % du projet
brut de la taxe.
En conséquence, le décret n° 96-391 du
10 mai 1996 a modifié le décret du
29 mars 1993 pour fixer le montant de ce prélèvement
à 5,5 % en 1996, 5,25 % en 1997 et 5 % à compter
de 1998. Mais l'habilitation législative cessant au
1er janvier 1998, la situation doit être revue pour les
années à venir et, dans le projet de loi de finances pour 1998,
l'Assemblée nationale a proposé de proroger le dispositif pour
deux ans. En tout état de cause, compte tenu de la diminution sans doute
définitive des subventions en provenance du ministère de
l'environnement, il faut réfléchir à un dispositif de
financement pérenne.
Mais cette réflexion sur les ressources financières de l'Agence
doit s'accompagner de mesures immédiates pour lui permettre de retrouver
un fonctionnement satisfaisant.
Le conseil d'administration ne s'est pas réuni depuis janvier 1997
et son président n'a toujours pas été nommé depuis
juin dernier. En conséquence, nombre de décisions sont en
attente, comme par exemple l'adoption d'un barème plus favorable pour
l'attribution des aides du fonds de modernisation de la gestion des
déchets. Le comité de gestion de ce fonds a proposé en
mars 1997 de doubler le taux des aides aux projets de collectes
sélectives et de recyclage, mais la décision doit être
prise par le conseil d'administration de l'ADEME. Beaucoup de projets
élaborés par les collectivités locales se retrouvent en
attente, alors même que cette modification permettrait de corriger le
choix du " tout incinération " trop souvent
privilégié dans les plans départementaux
d'élimination des déchets.
Il importe donc que la situation se débloque au plus vite afin que
l'agence retrouve sa pleine efficacité, notamment comme appui financier
auprès des collectivités locales.
2. Les taxes fiscales et parafiscales gérées par l'ADEME
PRODUIT DES TAXES GÉRÉES PAR L'ADEME
(en millions de francs)
|
Constaté 1996 |
Estimé 1997 |
|
|
Taxe d'atténuation des nuisances sonores |
35,5 |
39,7 |
|
Taxe sur les huiles de base |
117,6 |
117,0 |
|
Taxe sur la pollution atmosphérique |
146,0 |
188,4 |
|
Taxe sur les déchets ménagers et assimilés |
668,0 |
764,0 |
|
Taxe sur les déchets industriels spéciaux |
89,3 |
88,6 |
|
TOTAL |
1 056,4 |
1 197,7 |
a) La taxe sur les déchets ménagers et assimilés
Cette taxe a été créée par la loi
du 13 juillet 1992, qui a introduit un nouvel article 22-1 dans
la loi du 15 juillet 1975. Le décret du 29 mars 1993
modifié et le décret du 18 septembre 1995 ont
précisé les modalités de perception, d`affectation et de
gestion de cette " taxe sur le traitement et le stockage des
déchets ".
S'agissant des déchets ménagers et assimilés, les
assujettis sont les exploitants des décharges, qui versent leur
contribution à l'ADEME, au taux de 35 francs par tonne en 1997 et
de 40 francs par tonne en 1998, sachant que le montant du forfait minimal
annuel de taxation de chaque décharge a été réduit
de 5.000 francs à 2.000 francs.
S'agissant des principes d'affectation de la taxe sur les déchets
ménagers et assimilés, dans le cadre du fonds de modernisation de
la gestion des déchets, la loi du 2 février 1995 a
apporté deux modifications au régime antérieur :
- la possibilité de financer la remise en état des
installations de stockage et des terrains pollués ; au
31 décembre 1996, l'ADEME avait déjà conclu
à cette fin des conventions avec 27 départements ;
- l'aide aux départements prenant la responsabilité
d'élaborer et de mettre en oeuvre les plans départementaux
d'élimination des déchets (cela concerne actuellement l'Aisne, la
Lozère, le Haut-Rhin, la Creuse, le Tarn-et-Garonne et la
Réunion).
b) La taxe sur les déchets industriels spéciaux (DIS)
Cette taxe a été créée par la loi
du 2 février 1995 et plusieurs décrets, dont celui
n° 97-517 du 15 mai 1997 ont précisé le
régime de perception et d'affectation de la taxe.
Fixée au même taux que la taxe sur les déchets
ménagers et assimilés, la taxe est perçue, d'une part, sur
les installations de traitement des DIS et, d'autre part, sur les installations
de stockage ; les DIS qui sont déposés dans les centres de
stockage sans traitement préalable entraînent un paiement de la
taxe au taux double.
Conformément aux dispositions de l'article 22-3 nouveau de la
loi du 15 juillet 1975, le produit de la taxe est entièrement
consacré, déduction faite des frais de gestion de l'ADEME, au
financement de la réhabilitation des sites pollués par les
déchets industriels spéciaux, dès lors que la
défaillance des responsables a été constatée (sites
dits " orphelins ").
c) La taxe d'atténuation des nuisances sonores
Cette taxe a été créée par la loi
du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit
et ses modalités de gestion ont été
précisées par le décret du 20 juin 1994. Son
taux a été augmenté au 1er janvier 1996 pour les
décollages de nuit et pour les avions les plus bruyants.
Le décret du 18 mars 1994 a défini les modalités
d'établissement des plans de gênes sonores relatifs aux six
aérodromes (Paris-Orly, Paris-Charles de Gaulle, Lyon-Satolas,
Nice-Côte d'Azur, Marseille-Provence et Toulouse-Blagnac).
Le produit de la taxe est de 45,8 millions de francs en 1996, ce qui
représente 50 centimes par passager et le taux de recouvrement de
la taxe dépasse 97,4 % pour l'ensemble des compagnies. L'ADEME, qui
assure la gestion de la taxe, attribue aux riverains des aérodromes, sur
proposition de la commission concernée, des fonds pour les aider
à réaliser des travaux d'isolation, ou alors participer à
des opérations de rachat des bâtiments les plus exposés au
bruit.
Lors de la discussion des crédits de l'environnement, dans le projet de
loi de finances pour 1998, l'Assemblée nationale a adopté un
article additionnel modifiant le régime de cette taxe :
- cet article élargit le champ d'application de la taxe aux
aéroports de province importants en abaissant le seuil de 40.000
à 20.000 mouvements par an. Trois plates-formes
aéroportuaires viendront s'ajouter à la liste et il s'agit de
Mulhouse-Bâle, Bordeaux-Mérignac et Strasbourg-Entzheim ;
- de plus, il propose le doublement du produit de la taxe d'ici à
1999 en en relevant le taux de 34 francs actuellement à
51 francs en 1998 et 68 francs en 1999. Le produit de la taxe
s'élèverait alors à 82 millions de francs, soit
1 franc par passager, à comparer au montant de la taxe sur le bruit
acquittée aux Pays-Bas qui représente 12 francs par passager.
Cette proposition de doublement progressif de la taxe paraît
raisonnable étant donné la hausse importante des besoins
d'insonorisation des riverains, notamment du fait de l'extension des pistes de
Roissy. De plus, il s'avère que le coût d'insonorisation des
bâtiment sanitaires et sociaux a été manifestement
sous-évalué. Ainsi, pour la seule région Ile-de-France, le
montant des travaux d'aide aux riverains, ainsi que ceux d'insonorisation des
établissements sanitaires et sociaux dépassent 1 milliard de
francs.
d) La taxe parafiscale sur les huiles usagées
Mis en place à partir de 1986 et géré
alors par l'Agence nationale pour la récupération et
l'élimination des déchets (ANRED), le dispositif de
récupération et d'élimination des huiles usagées
est actuellement fondé sur le décret du
31 août 1994 qui a institué une taxe parafiscale sur les
huiles de base. Les pouvoirs publics envisagent de procéder à une
modification de l'assiette de la taxe, afin de la limiter aux seuls
lubrifiants, huiles et préparations lubrifiantes dont l'utilisation
génère des huiles usagées. Actuellement, la taxe a pour
assiette le tonnage d'huiles neuves ou régénérées,
mises sur le marché en France, au taux de 150 francs par tonne et
son produit est estimé à 116 millions de francs pour 1997;
Son recouvrement est assuré par la direction générale des
douanes et l'ADEME la gère dans le cadre d'un comité ad hoc,
où sont représentés les administrations et les
professionnels concernés par la filière " huiles ".
L'essentiel du produit de la taxe est consacré au financement des
activités de collecte des huiles usagées, en vue de leur
élimination par incinération à ou de leur
régénération. En 1996, plus de 80 % du volume total
d'huile usagée a pu être ainsi collecté.
e) La taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique
Comme cela a été rappelé à
l'occasion du bilan de l'application de la loi du
31 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de
l'énergie, cette taxe, créée en 1985, avait
été reconduite pour une durée de cinq ans par le
décret du 11 mai 1990. Elle était versée par les
installations émettant des rejets dans l'atmosphère
(émissions soufrées, émissions azotées,
émissions d'acide chlorhydrique), chaque famille de polluant
étant taxée au taux de 150 francs par tonne. Les cotisations
versées par les assujettis aux réseaux de mesure de la pollution
atmosphérique étaient déductibles de la taxe. Le
décret du 3 mai 1995 a reconduit ce dispositif, en
l'élargissant aux émissions de composés organiques
volatiles et en portant le taux de taxation à 180 francs par tonne.
L'ADEME gère le produit de la taxe parafiscale, soit 186,1 millions
de francs en 1996, sous l'autorité d'un comité ad hoc,
présidé par le directeur de la prévention des pollutions
et des risques, où siègent des représentants des
administrations, des professionnels concernés et des associations de
protection de l'environnement.
La taxe est principalement affectée au financement des réseaux de
surveillance de la qualité de l'air, à la mise en place
d'équipements et au développement de techniques innovantes de
réduction de la pollution atmosphérique.