Projet de loi de finances pour 1998 : Culture

II. ASPECTS DE LA POLITIQUE CULTURELLE

Cette partie est consacrée à des développements techniques venant, soit illustrer et compléter l'information sur des points évoqués dans les observations du rapporteur, soit évoquer des rapports d'actualité, soit en fin passer en revue l'activité des directions ou organismes relevant du ministère de la culture avec l'ambition d'exposer en deux ou trois ans de façon très concrète tous les aspects de la politique culturelle, en particulier lorsque cette politique est fortement décentralisée.

A. LE RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES SUR LES MUSEES NATIONAUX ET LES COLLECTIONS NATIONALES D'OEUVRES D'ART

Constatant le développement sans précédent des musées et ses conséquences en termes d'engagements financiers, la Cour des comptes a estimé nécessaire de procéder à une " évaluation sur ce secteur d'intervention " à partir d'une enquête centrée sur les musées nationaux.

A partir de 1980, dans le même temps où il créait ou réaménageait quatre nouveaux musées ( Orangerie, Picasso, Orsay, Louvre) et où il entreprenait la rénovation de deux autres établissements importants ( Versailles et Compiègne) - pour un montant global de 8 milliards de francs dont 5,5 milliards de francs en faveur du seul Grand Louvre - , l'Etat apportait son soutien technique et son concours financier à environ 250 chantiers relevant des collectivités territoriales. En quelques années, on est passé d'un peu moins de 20 millions par an pour atteindre au début des années 80 environ 130 millions de francs par an avec une pointe de 130 millions de francs en 1982.

La Cour a donc examiné, d'une part, l'organisation, le fonctionnement et les rôles respectifs des deux acteurs centraux que sont la direction des musées de France DMF et la réunion des musées nationaux RMN, et d'autre part, la gestion d'un certain nombre musées nationaux étendant ses investigations en tant que de besoin, sur un certain nombre d'organismes tel le Centre Georges Pompidou, gestionnaire du Musée national d'art moderne, le Fonds National d'art contemporain, le Mobilier National, ainsi qu'une douzaine d'associations d'amis des musées. Dans son enquête, elle a procédé au recensement d'un échantillon de 2705 inscriptions d'inventaire correspondant à environ 5000 oeuvres déposées par les musées dans 120 lieux de dépôts.

1. Les structures administratives

La Cour a, d'une façon générale, constaté que cette extension considérable des ambitions de l'État ne s'était le plus souvent pas accompagnée de l'augmentation des moyens et des outils de gestion. Elle a relevé une dispersion des responsabilités à l'échelon central, ainsi qu'une absence de clarté dans le partage des tâches entre la DMF et la RMN.

a) La direction des musées de France

D'emblée, la Cour note que le champ d'intervention direct de cette direction ne comprend pas une part importante du patrimoine muséographique. En dépit des responsabilités qui lui avaient été conférées par l'arrêté du 23 octobre 1979, en dépit des termes de l'arrêté du 5 août 1991 étendant explicitement sa mission à l'ensemble des musées opérant sur le territoire national, des textes de valeurs juridiques supérieures limite la compétence de la DMF : d'abord, l'ordonnance de 1945 n'a pas soustrait à leurs tutelles ministérielles propres un certain nombre de musées d'État (musées relevant du l'Éducation nationale ^{4( * )} ou du Muséum ), ensuite, parce que des textes spécifiques, tel le décret du 27 janvier 1976, relatif au centre Georges Pompidou, a radié le Musée national d'art moderne de la liste des musées nationaux.

Le rapport de la Cour attire également l'attention sur la compétence exclusivement scientifique et artistique des instances consultatives, qui sont donc consultées ponctuellement sur les acquisitions, et non sur des questions de structures juridiques ou économiques. Elle a noté que les conseils scientifiques spécialisés (patrimoine artistique du XXième siècle, arts africains et océaniens) n'avaient quasiment jamais fonctionné)

La DMF a indiqué qu'était à l'étude la création d'un Conseil supérieur des musées, qui serait composé d'élus, de représentants de l'Etat, de conservateurs et de personnalités qualifiées.

La Cour souligne le manque de moyens de cet organisme dans deux domaines essentiels :

La gestion financière des musées : les projets de comptes analytiques, - menés par des personnels changeants, insuffisants en nombre, en disponibilité ou en expérience -, ou de " base budgétaire analytique centralisée " n'ont que partiellement abouti, empêchant la DMF de disposer de données exhaustives sur la gestion des musées placés sous son autorité. Ainsi, s'explique sans doute le fait que celle-ci ait pu ignorer, jusqu'à ce que la Cour la révèle, l'existence de pratiques irrégulières par lesquelles certains établissements des flux de recettes ou de dépenses transitent par des structures associatives ;

La gestion des collections publiques : la transformation en 1991 du bureau des collections en département des collections n'a pas produit les résultats attendus, faute là encore de stabilité de titulaires du poste de responsable. La Cour insiste également sur les insuffisances en matière d'informatique. Les bases de données lancées au début des années 70 dans un but scientifique, ont pris une autre dimension, quand, au début des années 90, il s'est agi de les transformer en outil de vulgarisation. . Les " bases de données nationales " devaient être au nombre de trois ; seule, celle relative aux Beaux-arts , intitulée Joconde " est opérationnelle - accessible au public sur minitel - mais ne comporte qu'une fraction du patrimoine concerné (60 établissements dont 15 musées nationaux) ^{5( * )} .

La gestion des collections repose donc sur l'inspection générale des musées, service créé à partir de l'ancienne inspection des musées classés et contrôlés, et dont les misions ont été implicitement étendues aux musées nationaux, sans que cette extension de compétence ait été traduite formellement dans les textes. La Cour note à cet égard, qu'en ce qui concerne les musées nationaux, ce service est dans une position ambiguë, qui réduit sa capacité à exercer sa tutelle sur ces établissements, en ce sens notamment qu'elle ne correspond pas à un corps d'inspecteurs, auquel accéderaient en fin de carrière des fonctionnaires expérimentés, mais à une simple instance d'assistance et de conseil essentiellement pour les musées de province..

b) La Réunion des musées nationaux

Créée par la loi de finances du 16 avril 1995, la RMN avait initialement pour objet, grâce aux produits de sa dotation initiale complétée par des dons et legs, puis ultérieurement par la perception de droits d'entrée, de contribuer à l'enrichissement des collections nationales. C'est donc un organisme dont la vocation originelle est donc d'être une caisse de mutualisation.

Unique à l'origine puis principale source de revenus, les droits d'entrée des musées ne représentent plus, aujourd'hui, qu'un quart des produits d'exploitation, car cet organisme a développé des activités annexes : expositions temporaires, édition, diffusion et vente de produits dérivés, exploitation, enfin, directe ou concédée d'espaces commerciaux divers, restaurants salles de conférences ou de concert...

En fait, en s'appuyant sur l'augmentation de la fréquentation et donc des recettes de droits d'entrée, la RMN a investi dans le développement d'une gamme de produits plus large et professionnalisé ses méthodes de gestion.

L'État a associé la RMN, dont le conseil d'administration est présidé par le Directeur des musées de France, à sa politique d'accompagnement du développement des musées, note la Cour, soit parce qu'il souhaitait voir financer certaines de ses tâches en dehors de son propre budget, soit parce que le statut de l'Établissement lui paraissait gage d'une plus grande souplesse d'intervention. C'est dans ce cadre qu'a été instauré un mécanisme de redevance payée par la RMN au profit des musées intitulée " dotations globales de fonctionnement ". Laissé à l'origine à la discrétion de la DMF, tant en ce qui concerne le montant que les établissements bénéficiaires, ce dispositif a été modifié en 1990 afin de bénéficier à tous les musées nationaux ^{6( * )} . Le coût pour le budget de la RMN est passé de 4 millions de francs en 1986 à 18 millions de francs en 1992 ; l'accession de deux établissements à l'autonomie financière a ramené à environ 10 millions de francs la charge correspondante.

A plusieurs reprises, dit la Cour, la RMN a dû rechercher dans son exploitation et, plus particulièrement, dans le développement d'activités rentables le financement des ambitions muséographiques de l'État. Le décret du 14 novembre 1990 qu'érigeait la RMN en établissement public à caractère industriel et commercial tirant les conséquences de cette situation. Mais, ajoute la Cour, il plaçait cet organisme devant la nécessité de concilier deux logiques, " pas aisées à mettre en harmonie ", la logique économique et la logique régalienne. Nécessaire pour lui permettre de faire face à ses nouvelles responsabilités, ce changement s'est accompagné d'une augmentation des rémunérations des personnels, désormais sous statut privé, plus professionnalisés mais aussi aux rémunérations proches de conditions du marché. Ce souci des résultats d'exploitation a conduit la RMN à augmenter de façon importante ses tarifs d'entrée.

Certaines activités sont nettement déficitaires. Tel est d'abord le cas du service des visites conférences, dont la responsabilité a été transférée à la RMN en 1991, et qui accuse un déficit structurel de 13 millions de francs par an, provoquant la suppression de la gratuité pour les groupes scolaires. Mais le cas le plus préoccupant est celui des services éditoriaux et commerciaux. La Cour résume ainsi - en termes pudiques - la situation : " Les efforts financiers importants (80 millions de francs prélevés sur le fond de roulement) consacrés au développement des activités commerciales , s'ils ont permis une augmentation du chiffre d'affaires se soldent encore par des résultats préoccupants dès lors qu'ils ont eu pour effet d'imposer plusieurs années durant des prélèvements sur le produit des droits d'entrée et des recettes annexes, alors même qu'ils devraient dégager des marges et contribuer au financement des acquisitions et des expositions temporaires ".

Les résultats des expositions temporaires pèsent enfin lourdement sur les résultats d'ensemble de la RMN ^{7( * )} . Il y a là la conséquence pour partie de la suppression à partir de 1988 de la subvention que l'Etat accordait à la RMN pour cette activité.

Enfin, la Cour souligne un phénomène de structure : l'évolution des musées nationaux vers une plus grande autonomie financière remet en cause le système de mutualisation sur lequel repose la RMN. Ce processus a commencé au début des années 80 quand il s'est agi de donner une plus grande autonomie de gestion aux chefs d'établissements. Cette responsabilisation accrue des conservateurs a suscité une demande légitime des conservateurs de participation aux décisions, en particulier quand elles concernent les relations avec le public, mais également de voir lier plus étroitement leurs moyens aux efforts réalisés et aux résultats obtenus. De ce point de vue, l'institution des redevances RMN, dont la Cour se demande si elle est véritablement en conformité avec la vocation industrielle et commerciale de l'organisme, est une mesure qui a permis aux musées d'intervenir par des expositions dossiers, par des ateliers pédagogiques dans ce qui était le coeur de la compétence de la RMN.

RMN

Résultats expositions temporaires	1984	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994
Charges d'exploitation	27,5	30,1	25,8	47,3	65,7	43,9	61,8	81,1	137,3	96,3
Produits d'exploitation	38,4	21,2	14,8	45,8	38,9	24,5	41,9	62,6	117,9	74,1
Balance	7,3	-8,9	-11	-6,9	-26,8	-19,4	-19,9	-18,4	-19,4	-23,4

Au début, cette concurrence restait marginale mais elle prit de l'ampleur avec l'accession des plus grands musées à l'autonomie financière et, en particulier, la création de l'établissement public du musée du Louvre. Celui-ci se voit attribuer des compétences exclusives dans les domaines de l'accueil et de l'animation culturelle, du mécénat, des expositions dossiers et surtout de l'encaissement des droits d'entrée et de prise de vue. Certaines compétences sont partagées, les visites pour lesquelles la RMN est prestataire de services et les expositions pour lesquelles cet organisme est responsable du transport-assurance et de l'édition des catalogues. Ce dispositif, arrêté par une convention entre les deux établissements publics, se traduit par le versement à la RMN d'une redevance égale à 45% des droits d'entrée dans les collections permanentes.

La conclusion de la Cour est, si l'on en décrypte les nuances, plutôt prudente sur l'avenir de la RMN : " il n'est pas certain que le musée du Louvre n'ait pas la possibilité, à terme, de développer une capacité à prendre en charge de façon autonome des activités culturelles et commerciales qui lui échappent encore....Un risque existe néanmoins que la RMN, en raison de l'autonomie croissante qui serait accordée aux musées nationaux, notamment aux plus grands, et de leur capacité potentielle à la concurrencer sur son propre terrain soit progressivement réduite à jouer un rôle de prestataire de services, dont rien ne justifierait alors qu'il n'entre pas en compétition avec d'autres fournisseurs publics ou privés, sauf à ce que l'État organise un monopole à son profit afin de préserver d'une part, la capacité de l'établissement à financer les choix de la politique culturelle dont il resterait un acteur central, d'autre part, l'accès des plus petits établissements à des produits de diffusion culturelle que leur taille ne leur permettrait pas de produire de façon autonome. "