CHAPITRE II
L'ANALYSE BUDGETAIRE DE LA COMMISSION
Depuis quelques années, votre rapporteur insiste pour
rappeler que la qualité d'un budget ne doit pas se mesurer à
l'aune du seul taux de progression de ses crédits et regrette
"l'impératif médiatique" qui semble imposer une annonce de moyens
financiers en hausse pour rendre une politique crédible.
Or, la maîtrise de l'enveloppe globale des crédits de
l'environnement pour 1998 recouvre un renforcement de la part des
dépenses ordinaires au sein de ce budget qui se traduit par une
croissance de + 2,12 % des dépenses de l'agrégat
" administration générale " et une hausse de
près de 9 % des crédits de l'agrégat
" connaissance de l'environnement et coopération
internationale ", qui résulte pour sa part essentiellement de la
hausse des aides aux associations.
L'observation des crédits attribués aux autres agrégats
de ce budget, qui correspondent aux principales actions conduites par ce
département ministériel, mettent en évidence la
progression de l'agrégat " protection de la nature et des
paysages ", la stagnation de l'agrégat " prévention des
pollutions et des risques ", et le recul des agrégats
" recherche " et " protection de l'eau et des
milieux
aquatiques ".
I. LA PROGRESSION DES DEPENSES ORDINAIRES
A. L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE : LE RETOUR DE LA CREATION D'EMPLOIS
Regroupant près du tiers des moyens de paiement du ministère (574,61 millions de francs), cet agrégat connaît une nette progression de ses crédits de 2,12 % (contre 0,22 % en 1997), soit une hausse de près de 12 million de francs. La part de cet agrégat dans le budget progresse donc pour s'établir à 30,48 %.
1. La création de 34 emplois nouveaux
Cette évolution est due pour l'essentiel à la création nette de 34 emplois respectivement répartis entre l'administration centrale pour 6 postes, les directions régionales de l'environnement (DIREN) pour 18 postes et les direction régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) pour 10 emplois. De ce fait les dépenses de personnel au sein du budget de l'environnement progressent de 3 %.
2. Une administration récente dont le renforcement doit s'inscrire au sein d'une réflexion sur la réforme de l'Etat
Structure récente, le ministère a vu croître ses effectifs régulièrement, ainsi qu'il apparaît dans le tableau ci-dessous :
Largement constitué par des transferts d'emplois
jusqu'en 1993, l'effectif budgétaire du ministère a ensuite
bénéficié de quelques créations de postes en 1994
et 1995. L'année 1996 avait marqué une stabilisation à
l'unité près de cet effectif qui atteint aujourd'hui 2.351
agents.
L'année 1997 était marquée, quant à
elle, par la poursuite de la croissance des structures du ministère de
l'environnement, qui s'était vu transférer 27 emplois en
provenance de la direction de l'architecture et de l'urbanisme du
ministère de l'équipement
. Votre rapporteur avait
approuvé ce transfert qui s'inscrivait positivement dans le cadre de la
réforme de l'Etat en réorganisant au profit du ministère
de l'environnement, la politique des sites et des paysages.
A cet égard, la reprise de la création nette d'emploi au profit
de ce ministère en 1998 traduit un recul de l'ambition d'un renforcement
des structures par réorganisation interne des services au sein de
l'administration. En effet, la recherche d'une " taille
critique " du
ministère de l'environnement, argument souvent invoqué -
aujourd'hui comme hier - pour justifier les créations d'emplois, est de
nature à favoriser une " fuite en avant ", dans la mesure
où dans chaque ministère pris individuellement il existe toujours
des besoins insatisfaits.
C'est pourquoi votre rapporteur, tout en rappelant l'importance qu'il
attache à l'action du ministère de l'environnement, souhaite que
le Gouvernement veille à ne pas favoriser une logique cumulative de
création d'emplois publics, mais qu'au contraire il recherche tous les
moyens de regrouper au profit de ce département ministériel les
moyens administratifs existants pour favoriser un exercice plus efficace des
missions qui lui sont confiées.
a) L'administration centrale
L'administration centrale du ministère de l'environnement, réorganisée en 1994, est aujourd'hui plus concentrée puisque le nombre de directions est passé de cinq à quatre. La création d'une direction générale de l'administration et du développement (DGAD) a en effet permis de regrouper des moyens existants. A cette direction, trois autres s'ajoutent, chacune étant structurée autour des tâches principales du ministère : direction de l'eau, direction de la prévention des pollutions et des risques, direction de la nature et des paysages. Au sein de la DGAD il convient de souligner en outre la fusion des trois anciens bureaux de gestion du personnel en un bureau unique au sein de la sous-direction des ressources humaines.
b) Les structures déconcentrées
Si les services déconcentrés n'ont pas encore été touchés par le schéma de réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat, prévu par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 sur l'aménagement et le développement du territoire, destiné à rendre les différents aspects de la politique de l'environnement plus lisibles, il convient néanmoins de rappeler la vocation des structures actuelles.
-
· Les
directions régionales de l'environnement (DIREN)
ont
été constituées en 1991 à partir notamment de la
fusion entre les délégations régionales à
l'architecture et à l'environnement et les services régionaux
d'aménagement des eaux. Leur personnel est largement issu d'emplois
transférés par les ministères de l'équipement et de
l'agriculture.
Pour 1997, votre rapporteur avait noté que le transfert de 27 emplois en provenance du ministère de l'équipement, s'était accompagné de la poursuite de la politique de redéploiement d'effectifs de l'administration centrale du ministère de l'environnement vers les DIREN, puisque celles-ci avaient bénéficié de 9 emplois supplémentaires et que seuls 18 emplois avaient été créés en administration centrale.
Pour 1998, la création de 18 emplois nouveaux s'inscrit dans le cadre d'un plan pluriannuel de renforcement de ces services destiné à accroître leur action dans les domaines de la politique de l'eau et de la protection de la nature.
· Les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) dont la mission essentielle est l'inspection des installations classées ont, elles aussi, été constituées essentiellement à partir de transferts d'emplois en provenance du ministère de l'industrie. Ces structures avaient bénéficié en 1996 de 8 emplois d'ouvriers piscicoles requalifiés afin de renforcer leur action dans le domaine de la prévention des risques naturels et industriels.
B. LA CONNAISSANCE DE L'ENVIRONNEMENT ET LA COOPÉRATION INTERNATIONALE : L'EFFET DE LA HAUSSE DES AIDES AUX ASSOCIATIONS
Cet agrégat est marqué cette année par un
très net redressement du montant de ses crédits qui
s'établissent à 82,65 millions de francs, en hausse de
près de 9 %.
Cette forte croissance résulte, pour l'essentiel, d'une augmentation de
plus de 7,1 millions de francs des crédits du titre IV, soit
+ 27,6 %, pour atteindre un montant total de 32,81 millions de
francs. Dans cet ensemble, il convient de mentionner une mesure nouvelle de
3,11 millions de francs pour les subventions aux associations, dont le montant
total se trouve porté 25,8 millions de francs, soit
+ 13,7 %. Le Gouvernement explique cette augmentation par sa
volonté de renforcer les instances fédératives du monde
associatif dans le but de favoriser leurs interventions au niveau international.
Le solde de cette augmentation de 7,1 millions de francs des crédits du
titre IV correspond à une mesure nouvelle de 4 millions de francs
destinée à permettre de nouvelles initiatives françaises
en faveur du développement durable. Ces dernières se traduiront
notamment par l'organisation d'une conférence internationale sur l'eau
potable, les suites du sommet francophone d'Hanoï sur le
développement durable et le 50° anniversaire de l'Union
internationale pour la conservation de la nature (UICN).