Projet de loi de finances pour 1998 : Aménagement du territoire et environnement

RAPPORT GENERAL N° 85 TOME III ANNEXE 5 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - ENVIRONNEMENT

M. Philippe ADNOT, Sénateur

Commission des finances du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation - Rapport Général n° 85 tome III - Annexe 5 - 1997/

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 5

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT :

II. - ENVIRONNEMENT

Rapporteur spécial : M. Philippe ADNOT

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Dans le projet de loi de finances pour 1998, les crédits demandés au titre de l'environnement, font apparaître une faible progression des crédits de + 0,9 % , inférieure à celle de l'inflation prévisionnelle pour 1998 qui s'établit à 1,4 % (1,3 % hors tabac), dont il conviendrait de se féliciter si cette évolution ne s'accompagnait pas d'un recours accru à des ressources non budgétaires.

S'il faut donner acte au Gouvernement d'avoir résisté à la tentation politique d'afficher une forte hausse des crédits de l'environnement, force est cependant de constater qu'il ne s'agit là que d'une vertu apparente.

A. UNE RIGUEUR APPARENTE

Depuis plusieurs années, votre rapporteur spécial insiste pour rappeler que la qualité d'un budget ne doit pas se mesurer au seul taux de progression de ses crédits et a souvent regretté qu'un "impératif médiatique" fasse dépendre la crédibilité d'une politique de la hausse des moyens financiers qui lui sont affectés.

Il note que le budget de l'environnement pour 1998 semblait, en première analyse, avoir échappé à cette règle, mais relève qu'un ensemble de ressources financières extérieures au budget viendra, en réalité, renforcer les moyens inscrits dans le " bleu ".

S'agissant des crédits budgétaires, votre rapporteur regrette que " l'effort civique " de maîtrise des dépenses de fonctionnement et du nombre d'emplois qui était conduit par ce ministère depuis plusieurs années soit interrompu en 1998. En effet, après trois années de stabilité des effectifs à l'unité près (hors transfert d'emplois en provenance d'autres ministères), le budget de l'environnement pour 1998 est marqué par la création nette de 34 emplois.

A cet égard, votre rapporteur spécial tient à rappeler que le ministère chargé de l'environnement doit rester une structure d'impulsion, une administration de mission au profit de laquelle doivent être regroupés les moyens existants pour lui permettre de renforcer l'efficacité de son action.

B. UNE DEBUDGETISATION CROISSANTE

Comme l'an passé, la progression des crédits de ce budget a pu être limitée par la débudgétisation de certaines dépenses.

A cet égard, votre commission des finances ne peut que réitérer son opposition de principe, déjà formulée sous les gouvernements précédents, à ce recours à des ressources extérieures au budget. Le principe de l'unité budgétaire constitue en effet une des garanties fondamentales du contrôle exercé par les représentants de la Nation sur le budget de l'Etat.

S'agissant des crédits de l'environnement pour 1998, la principale débudgétisation concerne le financement de la politique de l'eau. Le Gouvernement précédent a en effet institué un fonds de concours, abondé à hauteur de 110 millions de francs par an par les agences de l'eau, dans le cadre du VIIème programme d'intervention de ces agences, qui couvrira la période 1997-2001.

Il s'agit d'une débudgétisation dans la mesure où les crédits budgétaires consacrés par le ministère de l'environnement ont diminué dans des proportions comparables au sein de l'agrégat "protection de l'eau et des milieux aquatiques", pour un montant de 9,72 millions de francs en moyens de paiement et près de 90 millions de francs en autorisations de programme pour 1997. Le montant des crédits, prévus à ce titre pour 1998, reste au niveau atteint en 1997 pour les autorisations de programme, soit 90 millions de francs de moins qu'en 1996, tandis que les moyens de paiement affectés à la politique de l'eau diminuent encore de 32,75 millions de francs. Ainsi les agences de l'eau prennent à leur charge une part importante du financement des programmes de restauration des rivières et de contrôle des zones naturelles d'expansion des crues.

En ce qui concerne l'ADEME, votre rapporteur tient à souligner que la poursuite de la diminution des subventions accordées à cette agence sur les crédits de l'environnement sera compensée par la hausse de la taxe sur la pollution atmosphérique dont bénéficie cet établissement public. Le taux de cette taxe affectée à l'ADEME ayant en effet été porté, par arrêté, de 180 francs à 250 francs par tonne pour permettre de dégager un produit supplémentaire de 37 millions de francs. Ainsi se poursuit le processus de débudgétisation de cette agence.

C. LES GRANDS PRINCIPES DE LA COMMISSION DES FINANCES EN MATIERE DE FISCALITE DE L'ENVIRONNEMENT

La discussion du projet de loi de finances pour 1998 a vu " surgir " un ensemble de dispositions fiscales et parafiscales concernant directement ou indirectement la fiscalité de l'environnement. Ces diverses dispositions sont analysées en détail au sein du présent rapport, mais votre rapporteur souhaite d'ores et déjà rappeler quelques principes arrêtés par votre commission des finances dans ce domaine.

A l'heure où le Gouvernement annonce son intention de procéder à une réforme destinée à intégrer des objectifs " écologiques " dans la fiscalité, il convient de rappeler les grands principes auxquels votre commission des finances s'était référé à l'occasion de la discussion de la loi sur l'air.

A cet égard, elle avait relevé que le principe du " pollueur-payeur " ne pouvait justifier qu'une recette fiscale du budget de l'Etat puisse être, conformément à l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, affectée, même partiellement, à une politique particulière. Votre commission avait en revanche admis que principe du " pollueur-payeur " était parfaitement acceptable sur le plan juridique dans le cadre de la parafiscalité dont l'objet est de prévoir l'affectation d'une ressource donnée à un objet donné. Elle avait cependant noté que l'application de ce principe ne devait pas conduire à un accroissement des prélèvements pesant en réalité sur les particuliers et les entreprises.

En conséquence, votre commission avait approuvé, dans la loi sur l'air, le choix du Gouvernement de l'époque de ne prévoir que des incitations " positives ", c'est à dire qui allégeaient la fiscalité en faveur des technologies " propres ". Or, tel n'est pas le cas d'un ensemble de mesures associées au présent projet de loi de finances.

Cet ensemble de mesures est doublement contestable puisque, d'une part, il est le vecteur de la débudgétisation des crédits de l'environnement et que, d'autre part il participe, subrepticement, à l'accroissement du niveau des prélèvements obligatoires en France.

D. UNE DEPENSE PUBLIQUE IMPORTANTE

Votre rapporteur souligne la nécessité de prendre en compte l'ensemble de la dépense publique consacrée à l'environnement dans la mesure où le budget du ministère n'en constitue qu'une petite partie (1,885 milliard de francs).

Ainsi, de nombreux départements ministériels consacrent des crédits à la protection de la nature et de l'environnement, pour un montant de plus de 11 milliards de francs en 1998. Il s'agit, en particulier, des budgets de l'éducation nationale et de la recherche (4,57 milliards de francs) de l'agriculture (2,8 milliards de francs), et de l'équipement, des transports et du logement (près d'un milliard de francs).

Le rôle d'orientation du ministère de l'environnement apparaît clairement au regard du montant des budgets de ses établissements publics sous tutelle. Ces budgets, largement financés par des ressources propres, s'élèveront en effet à plus de 14,6 milliards de francs en 1996, soit près de sept fois le budget du ministère de l'environnement, dont 12,14 milliards de francs pour les agences de l'eau et 1,17 milliard de francs pour l'ADEME.

Enfin, les collectivités locales consacrent une part importante de leurs budgets à l'environnement. Ces dépenses sont évaluées à plus de 116 milliards de francs en 1996, dont 44 milliards au titre de l'assainissement et de l'épuration des eaux, 29,8 milliards au titre de la mobilisation de la ressource en eau et 26 milliards au titre des déchets.

A cet égard, votre rapporteur spécial tient à préciser qu'étant donnée la situation de leurs budgets, les collectivités locales ne pourront pas assumer toujours l'accroissement des charges résultant de la multiplication des normes environnementales.

Sur ce point, il a relevé avec intérêt la réponse faite par Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, au cours de son audition par votre commission des finances, le 6 novembre dernier. Le ministre a, en effet, indiqué que le maintien de l'échéance de 2002 pour l'application intégrale de la loi sur les déchets, s'accompagnerait d'une définition pragmatique de la notion de déchet ultime, qui, aux termes de la loi sur les déchets, pourra seul être admis en décharge. Sur ce point essentiel le ministre a reconnu que certains déchets étaient difficilement valorisables et qu'il ne fallait pas, automatiquement condamner certaines mises en décharge sur des sites surveillés.

CHAPITRE PREMIER

UN BUDGET D'INCITATION AU SEIN D'UNE IMPORTANTE DEPENSE PUBLIQUE EN FAVEUR DE L'ENVIRONNEMENT

Le ministère de l'environnement ne dispose que d'une fraction limitée des crédits consacrés par les administrations publiques à la protection de la nature et de l'environnement.

Il joue néanmoins un rôle d'orientation déterminant dans ce domaine, puisqu'outre ses moyens financiers propres, ce ministère exerce une tutelle sur un ensemble d'établissements publics, dont les budgets représentent au total près de 14,6 milliards de francs en 1997.

I. L'EXECUTION DES BUDGETS DE 1996 ET 1997

A. LE BILAN DE LA GESTION DU BUDGET DE 1996

1. Les transferts de crédits

Ces transferts ont porté tant sur les dépenses ordinaires que sur les dépenses en capital.

· Les dépenses ordinaires ont fait l'objet de transferts correspondant aux crédits relatifs à la gestion par d'autres départements ministériels de :

- 1.214 agents du ministère de l'équipement;

- 743 agents du ministère de l'industrie ;

- 390 agents du ministère de l'agriculture ;

- 3 agents de l'INSEE.

· En ce qui concerne les dépenses en capital, le principal transfert a concerné :

Le chapitre 67-20 "Protection de la nature et de l'environnement - Subventions d'équipement" :

- vers le budget des affaires sociales au titre du fonds d'intervention pour la politique de la ville pour un montant de 4,1 millions de francs .

2. Les annulations de crédits

Une annulation de crédits a été opérée au titre de diverses opérations relevant de la "régulation budgétaire" pour un montant total de près de 63 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement et de 97,27 millions de francs en autorisations de programme. L'arrêté d'annulation correspondant a été publié le 27 septembre 1996.

3. Les crédits ouverts dans le cadre de la loi de finances rectificative.

Les ouvertures de crédits par la loi de finances rectificative du 30 décembre 1996 recouvrent de simples ajustements. Il s'agit au chapitre 44-10 de solder la dette du ministère envers les associations au titre du remboursement des frais d'accueil des objecteurs de conscience, au chapitre 57-20 d'opérer le transfert de crédits du "plan risques" pour un montant de 9 millions de francs en autorisations de programmes et de 8 millions de francs en crédits de paiement, correspondant à la contribution du ministère de l'agriculture au plan décennal de prévention des risques.

4. Les fonds de concours

Le montant des fonds de concours s'est élevé en 1996 à 30,53 millions de francs en dépenses ordinaires (titre III) et à 63,27 millions de francs pour les dépenses en capital (titre V AP+CP).

Il s'agit essentiellement :

· des contributions aux dépenses relatives à la prévention des pollutions, à la gestion des milieux naturels et aux frais de fonctionnement des cellules d'études des débits des cours d'eau ;

· et de la participation aux dépenses des établissements domaniaux de pisciculture et de la station d'hydrobiologie appliquée.

Ces contributions proviennent essentiellement des collectivités locales, des agences de l'eau, d'établissements publics, d'EDF et d'entreprises privées.

B. L'EXECUTION DU BUDGET DE 1997 : UNE DIMINUTION SUBSTANTIELLE DES MOYENS EN COURS D'EXERCICE

A la différence du budget de 1996 qui avait été marqué par la mise en oeuvre anticipée de certaines mesures prévues par la loi sur l'air, l'exécution du budget de 1997, se traduit par une diminution des moyens financiers du ministère en cours de gestion, à la suite des mouvements d'annulation de crédits contenus les arrêtés du 9 juillet 1997 et du 19 novembre 1997 et qui se trouvent annexés au projet de loi de finances rectificative pour 1997.

L'ensemble de ces mesures a pour effet de réduire de 2,2 % le montant des crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 1997 , ces crédits revenant de 1,868 milliard de francs à 1,828 milliard de francs, soit une diminution nette de 40 millions de francs . Il convient de préciser que les annulations nettes de crédits portent principalement sur les crédits du titre VI.

Ces mouvements d'annulation annoncent ainsi la réorientation du budget de ce ministère pour 1998 en faveur des dépenses ordinaires et aux dépens des dépenses en capital.

II. UN BUDGET POUR 1998 MARQUE PAR LA PROGRESSION DES DEPENSES ORDINAIRES

La maîtrise de l'enveloppe globale des crédits de l'environnement recouvre en effet un renforcement de la part des dépenses ordinaires au sein de ce budget.

Les crédits demandés pour 1998 au titre de l'environnement s'élèvent à 1.885,50 millions de francs en moyens de paiement soit une progression de 0,9 % ( +16,8 millions de francs) par rapport aux crédits votés pour 1996, soit une évolution inférieure à celle de l'inflation prévisionnelle pour 1998 qui s'établit à 1,4 % (1,3 % hors tabac).

Parallèlement, les autorisations de programme demandées s'élèvent à 794,15 millions de francs, en baisse de 1,15% ( - 9,21 millions de francs) par rapport à l'exercice précédent.

A. L'EVOLUTION PAR TITRE : LA PROGRESSION DES DEPENSES ORDINAIRES

Le tableau, ci-après, fournit le détail de l'évolution du budget de l'environnement par titre :



Source : Commission des finances

Les crédits demandés au titre de l'environnement pour 1998 se caractérisent par une nette progression des dépenses ordinaires (+ 4,18 %) par rapport à 1997 . A l'inverse, les dépenses en capital, assumées, directement ou indirectement, par le ministère, reculent de 3,72 %. Ce double mouvement a pour effet de modifier assez sensiblement la part respective des différents titres au sein de ce budget.

EVOLUTION PAR TITRE

Source : Commission des finances

Ainsi la part des dépenses ordinaires (titre III moyens des services + titre IV interventions publiques) au sein de ce budget passe de 58,47 % en 1997 à 60.38 % en 1998 , soit une progression de près de deux points en une année.

B. L'EVOLUTION PAR AGREGAT : LE RECUL DES CREDITS DE LA POLITIQUE DE L'EAU

Six agrégats ont été définis pour permettre l'analyse et le suivi des crédits de l'environnement par grande catégorie d'action. Le tableau ci-après en fournit le détail en présentant pour chaque agrégat les moyens de paiement (DO+CP) et les autorisations de programme qui lui sont affectés.



L'analyse par agrégat vient ainsi confirmer largement l'analyse par titre en mettant en évidence une croissance de + 2,12 % des dépenses de l'agrégat " administration générale " et une hausse de près de 9 % des crédits de l'agrégat " connaissance de l'environnement et coopération internationale ", qui résulte pour l'essentiel de la hausse des aides aux associations.

L'observation des crédits attribués aux autres agrégats de ce budget, qui correspondent aux principales actions conduites par ce département ministériel, mettent en évidence la progression de l'agrégat " protection de la nature et des paysages ", la stagnation de l'agrégat " prévention des pollutions et des risques ", et le recul des agrégats " recherche " et " protection de l'eau et des milieux aquatiques ".

Ces évolutions se traduisent par une nette diminution de la part de l'agrégat " protection de l'eau et des milieux aquatiques " dans ce budget. La politique de l'eau ne représente en effet plus que 12,19 % des moyens de paiement en 1998, contre 14,05 % en 1997.

Part des agrégats dans le PLF pour 1998

Source : Commission des finances

Source : Commission des finances

III. LA DEPENSE PUBLIQUE CONSACREE A LA PROTECTION DE LA NATURE ET DE L'ENVIRONNEMENT

Avant d'analyser les actions conduites par le ministère de l'environnement, il convient d'appréhender l'ensemble de la dépense publique consacrée à l'environnement par différents intervenants, qu'il s'agisse d'autres ministères, d'établissements publics ou des collectivités locales.

Ainsi, de nombreux départements ministériels consacrent des crédits à la protection de la nature et de l'environnement, pour un montant de plus de 11 milliards de francs en 1998. Il s'agit en particulier des budgets de l'éducation nationale et de la recherche (4,57 milliards de francs) de l'agriculture (2,8 milliards de francs), et de l'équipement, des transports et du logement (près d'un milliard de francs).

Le rôle d'orientation du ministère de l'environnement apparaît clairement en mesurant le montant des budgets de ses établissements publics sous tutelle. Ces budgets, largement financés par des ressources propres s'élèveront en effet à plus de 14,6 milliards de francs en 1997, soit près de sept fois le budget du ministère de l'environnement.

Enfin, les collectivités locales consacrent une part importante de leurs budgets à l'environnement. Ces dépenses sont évaluées à 116,6 milliards de francs pour 1996 (derniers chiffres connus).

A. LES CREDITS INSCRITS AU BUDGET DES DEPARTEMENTS MINISTERIELS

1. Une dépense globale importante

S'élevant à plus de 11,24 milliards de francs pour 1998, les crédits consacrés à la protection de la nature et de l'environnement en 1997 et prévus en 1998 par les différents départements ministériels se répartissent comme suit :



Ce tableau, extrait des données fournies par l'état récapitulatif prévu par l'article 131 de la loi de finances pour 1990, suscite quelques remarques critiques. Les données produites dans ce document pour l'année 1998 ne recoupent pas exactement celles fournies l'an dernier. Ceci résulte de l'actualisation conduite pour "tenir compte de l'évolution des préoccupations" en matière d'environnement, ainsi que de la nouvelle répartition des compétences au sein du Gouvernement. En conséquence, les pourcentages d'évolution des contributions de ces différents départements ne figurent pas dans le tableau ci-dessus car ils ne sont pas significatifs. Cet état récapitulatif reste néanmoins une source d'information précieuse et traduit l'importance de l'effort financier fourni dans ce domaine.

2. Les principaux départements ministériels contributeurs

a) Une contribution essentielle : recherche et technologie

La contribution de ce département en 1998 se trouve considérablement renforcée par le transfert des crédits inscrits en 1997 au budget des Poste, télécommunications et espace du budget de l'industrie au budget de la recherche et de la technologie.

· La recherche confirme ainsi sa position de principal contributeur à l'effort financier en faveur de l'environnement, car avec près de 4,57 milliards de francs consacrés à l'environnement représente plus de 40 % de l'effort financier total des ministères dans ce domaine, alors que le ministère de l'environnement en représente moins de 17 %.

Les principaux organismes de recherche bénéficiaires sont : le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) et l'Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopération (ORSTOM). Le Centre national d'études spatiales (CNES) est dorénavant pris en compte dans ce domaine au titre de ses programmes d'observation de la terre à partir de l'espace. Ces derniers constituent en effet un outil de prévision des catastrophes naturelles et de renseignement sur l'évolution de l'environnement. Ils portent en particulier sur la stratosphère en liaison avec l'étude de la couche d'ozone, les océans, la surveillance de l'urbanisation ou le contrôle des cultures.

· La contribution du secteur de l'industrie de la poste et des télécommunications s'élève à plus d'un milliard de francs. Sont notamment subventionnés à ce titre, le laboratoire national d'essais (LNE) pour des mesures de la pollution ainsi que des essais sur les emballages et l'association française de normalisation (AFNOR), pour l'animation de la normalisation dans le domaine de la protection de l'environnement et la certification des produits écologiques.

b) Le rôle actif de l'agriculture

· Le ministère de l'agriculture engagera 2,82 milliards de francs au titre de l'environnement en 1998. Ces crédits bénéficieront essentiellement à des mesures agri-environnementales et à des dépenses d'investissement dans différents domaines liés à l'environnement.

En ce qui concerne les mesures agri-environnementales, il faut citer le financement de la prime au maintien des systèmes d'élevage extensif. Cette prime vise à encourager - en application des règles communautaires - les méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement.

Cet encouragement à l'entretien des surfaces herbagères cofinancé par le ministère de l'agriculture et le FEOGA concerne plus de 117.000 éleveurs et plus de 5 millions d'hectares. Il faut signaler que le montant de la prime, fixée à l'hectare, est passé de 200 francs en 1993 à 300 francs en 1995 et qu'elle restera à ce niveau en 1997. Arrivant à expiration à la fin de cette année, son renouvellement est en cours de négociation avec l'Union européenne.

Toujours dans le domaine des mesures agri-environnementales, il faut citer la démarche contractuelle conduite en application de la réglementation communautaire. Il s'agit de programmes régionaux généralement cofinancés par la section garantie du FEOGA.

c) L'équipement et les transports

Parmi les autres ministères, avec près d'un milliard de francs concourant à la dépense publique dans le domaine de l'environnement, il convient de remarquer celui de l'équipement et des transports. Il s'agit notamment d'études sur les risques liés au transport de matières dangereuses, d'études sur la limitation de nuisances acoustiques. Dans le domaine de la mer, il s'agit de dépenses consacrées à des prestations de l'IFREMER dans le domaine des contrôles de salubrité des productions conchylicoles, d'études liées à la préservation du littoral ou d'acquisitions de matériel de surveillance et de signalisation maritime destinées à prévenir des accidents maritimes pouvant entraîner des catastrophes écologiques.

B. UN LEVIER ESSENTIEL POUR L'ACTION DU MINISTERE : LES ETABLISSEMENTS PUBLICS

Les ressources propres de ces établissements doivent s'établir pour 1997 à 14,6 milliards de francs, soit un montant plus de sept fois plus important que les moyens de paiement du ministère de l'environnement.

Ces ressources proviennent du produit de redevances et de taxes dont 83 % du montant total bénéficie aux agences de l'eau à hauteur de 12,14 milliards de francs.

L'analyse de l'évaluation des ressources propres des établissements publics placés sous la tutelle du ministère de l'environnement figurant dans le tableau ci-dessous exploite les données figurant dans l'état récapitulatif de l'effort financier consenti au titre de l'environnement. Ces ressources se décomposent comme suit :

C. LE PLUS GROS CONTRIBUTEUR : LES COLLECTIVITES LOCALES

1. La définition de la dépense d'environnement des collectivités locales

· Le montant des dépenses d'environnement exposées par les collectivités locales en 1996 s'élève à 112,65 milliards de francs dans le cadre de l'état récapitulatif de l'effort financier consenti au titre de l'environnement. L'importance de ce chiffre tient en partie à une définition moins stricte de la dépense de protection de l'environnement que celle retenue par l'Etat pour les dépenses de cette nature.

Cette importance tient aussi à l'inclusion de deux postes de dépenses "périphériques" de gestion des ressources naturelles : la "mobilisation de la ressource en eau" et l'amélioration du cadre de vie".

· Cette définition est destinée à harmoniser la présentation des dépenses avec le système européen de rassemblement de l'information économique sur l'environnement (SERIEE) élaboré par Eurostat.

2. Les grands postes de dépenses

Le tableau ci-après permet de détailler les sommes consacrées aux différents postes de dépenses de protection de l'environnement et de gestion des ressources naturelles.

Source : Etat récapitulatif de l'effort financier consenti au titre de l'environnement

· L'année 1996 se caractérise par une croissance plus modérée des dépenses dans ce domaine que par le passé. En effet, après une hausse de plus de 11 % en 1994 et de 7 % en 1995, les dépenses de protection de l'environnement des collectivités locales ont progressé au rythme plus modeste de 4 %.

La gestion des eaux usées et des déchets, qui représente près de 90 % de cette dépense, explique pour l'essentiel cette progression.

· S'agissant de la gestion des eaux usées , il convient de noter que les dépenses de fonctionnement sont en forte progression , le montant de celles-ci ayant doublé entre 1990 et 1996. Cette augmentation est principalement due au nombre croissant de ménages et d'entreprises desservis par les réseaux d'assainissement, à la hausse de la capacité de traitement des eaux usées ainsi qu'au développement de modes de traitement plus performants et donc plus coûteux. Les investissements dans ce domaine connaissent cependant une baisse sensible de l'ordre de 5 % sur la période 1991-1996 . Pour les réseaux d'assainissement, ce phénomène s'explique en partie par la forte diminution, de l'ordre de 30 %, du coût des travaux réalisés dans ce domaine. Les investissements en faveur du traitement des eaux usées semblent, pour leur part, atteindre un pallier après plusieurs années de croissance soutenue, due aux prescriptions de la directive européenne du 21 mai 1991 et de la loi sur l'eau du 3 janvier 1992.

· La gestion des déchets connaît une évolution similaire à celle qui se dessine pour la gestion des eaux usées avec, d'une part, une forte augmentation des dépenses courantes et, d'autre part, un début de ralentissement des dépenses d'investissement . Avec un croissance annuelle de près de 9 % depuis 1990, les dépenses courantes poursuivent en effet un mouvement ascendant qui s'explique essentiellement par :

- la croissance de la quantité de déchets municipaux "produits" et collectés ;

- le développement de modes d'élimination plus sophistiqués, puisque la part des déchets municipaux mis en décharge recule, d'après une étude de l'ADEME, de près de 50 % en 1989 à 47 % en 1993, tandis que dans le même temps, la part des déchets incinérés est passée de 42,3 % à 45,8 % ;

- enfin le fort développement de la collecte sélective depuis 1990 constitue aussi un facteur de renchérissement des coûts de gestion des déchets.

Les dépenses d'investissement sont, après une augmentation globale de plus de 9 % entre 1990 et 1994, caractérisées par une baisse de 5 % en 1995 et de près de 7 % en 1996, ce qui s'expliquerait par un remplacement progressif des installations de traitement de petite taille et peu adaptées à des traitements divers par des installations plus performantes.

CHAPITRE II

L'ANALYSE BUDGETAIRE DE LA COMMISSION

Depuis quelques années, votre rapporteur insiste pour rappeler que la qualité d'un budget ne doit pas se mesurer à l'aune du seul taux de progression de ses crédits et regrette "l'impératif médiatique" qui semble imposer une annonce de moyens financiers en hausse pour rendre une politique crédible.

Or, la maîtrise de l'enveloppe globale des crédits de l'environnement pour 1998 recouvre un renforcement de la part des dépenses ordinaires au sein de ce budget qui se traduit par une croissance de + 2,12 % des dépenses de l'agrégat " administration générale " et une hausse de près de 9 % des crédits de l'agrégat " connaissance de l'environnement et coopération internationale ", qui résulte pour sa part essentiellement de la hausse des aides aux associations.

L'observation des crédits attribués aux autres agrégats de ce budget, qui correspondent aux principales actions conduites par ce département ministériel, mettent en évidence la progression de l'agrégat " protection de la nature et des paysages ", la stagnation de l'agrégat " prévention des pollutions et des risques ", et le recul des agrégats " recherche " et " protection de l'eau et des milieux aquatiques ".

I. LA PROGRESSION DES DEPENSES ORDINAIRES

A. L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE : LE RETOUR DE LA CREATION D'EMPLOIS

Regroupant près du tiers des moyens de paiement du ministère (574,61 millions de francs), cet agrégat connaît une nette progression de ses crédits de 2,12 % (contre 0,22 % en 1997), soit une hausse de près de 12 million de francs. La part de cet agrégat dans le budget progresse donc pour s'établir à 30,48 %.

1. La création de 34 emplois nouveaux

Cette évolution est due pour l'essentiel à la création nette de 34 emplois respectivement répartis entre l'administration centrale pour 6 postes, les directions régionales de l'environnement (DIREN) pour 18 postes et les direction régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) pour 10 emplois. De ce fait les dépenses de personnel au sein du budget de l'environnement progressent de 3 %.

2. Une administration récente dont le renforcement doit s'inscrire au sein d'une réflexion sur la réforme de l'Etat

Structure récente, le ministère a vu croître ses effectifs régulièrement, ainsi qu'il apparaît dans le tableau ci-dessous :

Largement constitué par des transferts d'emplois jusqu'en 1993, l'effectif budgétaire du ministère a ensuite bénéficié de quelques créations de postes en 1994 et 1995. L'année 1996 avait marqué une stabilisation à l'unité près de cet effectif qui atteint aujourd'hui 2.351 agents. L'année 1997 était marquée, quant à elle, par la poursuite de la croissance des structures du ministère de l'environnement, qui s'était vu transférer 27 emplois en provenance de la direction de l'architecture et de l'urbanisme du ministère de l'équipement . Votre rapporteur avait approuvé ce transfert qui s'inscrivait positivement dans le cadre de la réforme de l'Etat en réorganisant au profit du ministère de l'environnement, la politique des sites et des paysages.

A cet égard, la reprise de la création nette d'emploi au profit de ce ministère en 1998 traduit un recul de l'ambition d'un renforcement des structures par réorganisation interne des services au sein de l'administration. En effet, la recherche d'une " taille critique " du ministère de l'environnement, argument souvent invoqué - aujourd'hui comme hier - pour justifier les créations d'emplois, est de nature à favoriser une " fuite en avant ", dans la mesure où dans chaque ministère pris individuellement il existe toujours des besoins insatisfaits.

C'est pourquoi votre rapporteur, tout en rappelant l'importance qu'il attache à l'action du ministère de l'environnement, souhaite que le Gouvernement veille à ne pas favoriser une logique cumulative de création d'emplois publics, mais qu'au contraire il recherche tous les moyens de regrouper au profit de ce département ministériel les moyens administratifs existants pour favoriser un exercice plus efficace des missions qui lui sont confiées.

a) L'administration centrale

L'administration centrale du ministère de l'environnement, réorganisée en 1994, est aujourd'hui plus concentrée puisque le nombre de directions est passé de cinq à quatre. La création d'une direction générale de l'administration et du développement (DGAD) a en effet permis de regrouper des moyens existants. A cette direction, trois autres s'ajoutent, chacune étant structurée autour des tâches principales du ministère : direction de l'eau, direction de la prévention des pollutions et des risques, direction de la nature et des paysages. Au sein de la DGAD il convient de souligner en outre la fusion des trois anciens bureaux de gestion du personnel en un bureau unique au sein de la sous-direction des ressources humaines.

b) Les structures déconcentrées

Si les services déconcentrés n'ont pas encore été touchés par le schéma de réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat, prévu par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 sur l'aménagement et le développement du territoire, destiné à rendre les différents aspects de la politique de l'environnement plus lisibles, il convient néanmoins de rappeler la vocation des structures actuelles.

· Les directions régionales de l'environnement (DIREN) ont été constituées en 1991 à partir notamment de la fusion entre les délégations régionales à l'architecture et à l'environnement et les services régionaux d'aménagement des eaux. Leur personnel est largement issu d'emplois transférés par les ministères de l'équipement et de l'agriculture.

Pour 1997, votre rapporteur avait noté que le transfert de 27 emplois en provenance du ministère de l'équipement, s'était accompagné de la poursuite de la politique de redéploiement d'effectifs de l'administration centrale du ministère de l'environnement vers les DIREN, puisque celles-ci avaient bénéficié de 9 emplois supplémentaires et que seuls 18 emplois avaient été créés en administration centrale.

Pour 1998, la création de 18 emplois nouveaux s'inscrit dans le cadre d'un plan pluriannuel de renforcement de ces services destiné à accroître leur action dans les domaines de la politique de l'eau et de la protection de la nature.

· Les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) dont la mission essentielle est l'inspection des installations classées ont, elles aussi, été constituées essentiellement à partir de transferts d'emplois en provenance du ministère de l'industrie. Ces structures avaient bénéficié en 1996 de 8 emplois d'ouvriers piscicoles requalifiés afin de renforcer leur action dans le domaine de la prévention des risques naturels et industriels.

En 1998, ces services déconcentrés bénéficieront de la création de 10 emplois afin de renforcer leur action de contrôle des installations classées.

B. LA CONNAISSANCE DE L'ENVIRONNEMENT ET LA COOPÉRATION INTERNATIONALE : L'EFFET DE LA HAUSSE DES AIDES AUX ASSOCIATIONS

Cet agrégat est marqué cette année par un très net redressement du montant de ses crédits qui s'établissent à 82,65 millions de francs, en hausse de près de 9 %.

Cette forte croissance résulte, pour l'essentiel, d'une augmentation de plus de 7,1 millions de francs des crédits du titre IV, soit + 27,6 %, pour atteindre un montant total de 32,81 millions de francs. Dans cet ensemble, il convient de mentionner une mesure nouvelle de 3,11 millions de francs pour les subventions aux associations, dont le montant total se trouve porté 25,8 millions de francs, soit + 13,7 %. Le Gouvernement explique cette augmentation par sa volonté de renforcer les instances fédératives du monde associatif dans le but de favoriser leurs interventions au niveau international.

Le solde de cette augmentation de 7,1 millions de francs des crédits du titre IV correspond à une mesure nouvelle de 4 millions de francs destinée à permettre de nouvelles initiatives françaises en faveur du développement durable. Ces dernières se traduiront notamment par l'organisation d'une conférence internationale sur l'eau potable, les suites du sommet francophone d'Hanoï sur le développement durable et le 50° anniversaire de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN).

II. LA PROTECTION DE LA NATURE ET DES PAYSAGES : UNE PROGRESSION LÉGITIME

Avec une hausse de 6,26 %, les crédits de cet agrégat sont portés à 536,28 millions de francs (+ 31,6 millions de francs). Principal intervenant public dans ce domaine, le ministère de l'environnement consacre 28,44 % de ses moyens de paiement contre 26,74 % en 1997 et plus de 40,65 % de ses autorisations de programme (322,84 millions de francs) à ce poste dans le budget de 1998.

Véritable priorité de ce budget, cet agrégat regroupe en particulier les crédits destinés aux parcs nationaux, aux réserves naturelles et aux parcs naturels régionaux.

A. LES PARCS NATIONAUX

Le montant des crédits destinés aux parcs nationaux , s'élèvera en 1998 à 166 millions de francs (+ 11 millions de francs), soit une progression de 6,6 % par rapport à 1997. Ces mesures nouvelles serviront en particulier à poursuivre la mise en oeuvre de trois projets de création de parcs : celui de la forêt tropicale de Guyane et les deux parcs nationaux marins de Corse et de la mer d'Iroise. Dans cette perspective, 9 emplois viendront renforcer ces structures, dont 3 résultent de redéploiements.

Les crédits destinés aux parcs nationaux évoluent comme suit :

Evolution des subventions aux parcs nationaux
(en millions de francs)
	Loi de finances initiale pour 1997	Projet de loi de finances pour 1998	Evolution en %
Crédits de paiement
Dépenses ordinaires	111,25	118,64	+6,6
Dépenses en capital	44,53	47,44	+6,5
Total	155,78	166,08	+6,6
Autorisations de programme
Dépenses en capital	44,46	44,46	-

Etablissements publics administratifs, les objectifs des parcs nationaux sont définis dans l'exposé des motifs de la loi du 22 juillet 1960. Il s'agit de protéger le patrimoine naturel, de mettre à la disposition de tous, et plus particulièrement des citadins, les richesses ainsi préservées, ainsi que de contribuer au développement économique, social et culturel des territoires où ils sont implantés.

En n'incluant pas le nouveau parc de la Guyane, les 7 parcs existants sont :

- Le parc national de la Vanoise créé en 1963 ;

- Le parc national de Port-Cros créé en 1963 ;

- Le parc national des Pyrénées créé en 1967 ;

- Le parc national des Cévennes créé en 1970 ;

- Le parc national des Ecrins créé en 1973 ;

- Le parc national du Mercantour créé en 1979 ;

- Le parc national de la Guadeloupe créé en 1989 ;

Ces sept parcs représentent une superficie totale de 369.349 hectares.

En 1993, l'anniversaire des trente années d'application de la loi a été l'occasion de faire le point des acquis et des évolutions nécessaires. Il s'agit en particulier de rationaliser l'organisation administrative et technique des parcs nationaux, de développer leur participation à la protection de la nature, et de moderniser leurs équipements.

S'agissant de la rationalisation de l'organisation administrative et technique, les parcs existants sont arrivés à un équilibre. C'est plutôt sur les parcs en création qu'il est envisagé d'innover en proposant des structures nouvelles d'organisation territoriale.

Un effort permanent continue, cependant, d'être assuré pour optimiser les moyens existants.

Dans le domaine de la participation à la protection de la nature, les parcs nationaux n'étant pas propriétaires en France métropolitaine des terrains qu'ils protègent, il est nécessaire de mobiliser tous les partenaires impliqués.

Les actions entreprises ont permis une protection efficace des milieux naturels et la reconstitution d'une partie de la faune originelle en voie de disparition, qui s'est traduite récemment par le retour naturel d'animaux tel que le loup, et la réimplantation de diverses espèces de rapaces.

Des mesures agri-environnementales ont été mises en place dès 1970 et l'architecture rurale a été en grande partie sauvegardée. L'harmonie des paysages ruraux traditionnels a été maintenue. Les parcs tentent de réconcilier protection de la nature et développement durable. Le maintien de la fréquentation touristique associée au développement de l'information du public contribue à la prise de conscience par l'opinion de la nécessité de la protection de la biodiversité.

La modernisation des équipements paraît en outre nécessaire pour maintenir la qualité des bâtiments qui accueillent le public (refuges, salles d'exposition notamment).

Il faut enfin citer les projets de création des trois véritables parcs nationaux marins, rendus possibles par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Le projet le plus avancé concerne le futur parc marin de Corse, les deux autres projets concernent un parc international franco-italien des Bouches de Bonifacio dans les eaux territoriales comprises entre la Corse et la Sardaigne et le parc marin de la mer d'Iroise.

B. LES RESERVES NATURELLES

Les réserves naturelles (au nombre de 134 à la mi-1997) verront quant à elles leurs crédits progresser de 11,8 %, pour s'établir à 36,87 millions de francs . Cette hausse permet de retrouver un niveau de financement qui tienne compte de la progression régulière du nombre de réserves.

L'objectif des réserves naturelles est d'assurer une protection exemplaire de chacun des milieux existant en France, en se fondant sur les inventaires scientifiques réalisés au niveau français et européen.

Le classement des réserves et leur gestion font largement appel à la déconcentration et à la concertation avec les collectivités locales. Un plan de gestion écologique est mis en place progressivement dans chaque réserve, dans un souci de participation de tous les partenaires concernés, d'efficacité scientifique et technique et d'exemplarité vis-à-vis d'autres espaces. L'Etat confie la gestion des réserves à des collectivités locales, des établissements publics ou des associations. Les élus, les propriétaires et tous ceux qui sont intéressés par la réserve participent à son comité consultatif, présidé par le préfet. Le travail en réseaux géographiques, thématiques et national est encouragé.

Les moyens affectés par l'Etat aux réserves (rapportés au nombre de réserves et à la superficie classée) ont été en augmentation jusqu'en 1994, sont stationnaires depuis en fonctionnement, mais ont diminué en investissement.

En 1995, 6 réserves ont été classées, 3 l'ont été au début de l'année 1996 et 5 projets sont susceptibles d'aboutir d'ici la fin de l'année 1996.

Il faut noter que la surface représentée par les réserves naturelles a plus que doublé, par rapport à 1995, en raison de la création de 2 importantes réserves en Guyane, correspondant aux engagements pris par la France lors de la conférence de Rio.

Sur les 131 réserves naturelles existantes, il est intéressant de noter qu'une large majorité d'entre elles est gérée par des associations (62,4 %), et que les autres sont gérées par des établissements publics à hauteur de 28 % (dont plus d'un tiers sont des parcs nationaux), le solde étant géré pour 7 % par des collectivités territoriales, une seule réserve étant gérée par une fondation.

C. LES PARCS NATURELS RÉGIONAUX

Enfin, les parcs naturels régionaux (au nombre de 32 à la mi-1997) sont, pour l'instant, dotés d'une enveloppe de 29,8 millions de francs , soit un montant légèrement supérieur à celle de l'année précédente, crédits non reconductibles inclus.

Il convient de rappeler qu'entre 1980 et 1986, 4 parcs naturels régionaux ont été créés, ceux :

· de la Haute-Vallée de la Chevreuse en 1985,

· du Lavradois Forez en 1986,

· du Nord Pas-de-Calais en 1986,

· et du Haut-Jura en 1986.

Depuis cette date, ont en revanche été classés en "parc naturel régional" les territoires :

· des "Ballons des Vosges" en juin 1989, (trois régions Alsace, Lorraine et Franche-Comté et quatre départements : Haut-Rhin, Haute-Saône, Territoire de Belfort et Vosges),

· de la Brenne (région Centre, département de l'Indre) en décembre 1989,

· des marais du Cotentin et du Bessin en mai 1991 (région Basse Normandie, départements de la Manche et du Calvados).

En 1995, ont été classés "parc naturel régional" les territoires :

· du Vexin français (région Ile de France, départements du Val d'Oise et des Yvelines),

· de la Chartreuse (région Rhône-Alpes, départements de l'Isère et de la Savoie),

· des Grands Causses (région Midi-Pyrénées, département de l'Aveyron).

· du massif des Bauges (région Rhône-Alpes, départements de la Savoie et de la Haute-Savoie).

En mai 1996, le territoire Loire-Anjou-Touraine a été classé parc naturel régional (régions Centre et Pays de Loire, départements d'Indre-et-Loire et du Maine-et-Loire).

Par ailleurs, une quinzaine de projets de parcs naturels régionaux peuvent être considérés comme "à l'étude" ou faisant l'objet de réflexions sur leur faisabilité, suite à une initiative régionale.

III. LES AGRÉGATS EN BAISSE

A. LA PROTECTION DE L'EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES : UN RECUL DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES

Le recul de 12,7 % des crédits de cet agrégat sont la source presqu'unique de la maîtrise de ce budget. La diminution de 32,75 millions de francs des crédits budgétaires destinés au financement de la politique de l'eau en 1998, ramène le total de ces crédits à 229,84 millions de francs .

Le financement de la politique de l'eau (hors recherche) ne représente donc plus que 12,2 % des crédits de ce budget en moyens de paiement (14,1 % en 1997) .

1. L'effet du fonds de concours des agences de l'eau

Après une forte progression des crédits consacrés à cet agrégat en 1995 liée, notamment, à la mise en oeuvre des plans décennaux "Loire grandeur nature" et "Prévention des risques", suivie d'une stabilisation en 1996, l'année 1998 confirme la décroissance des moyens engagés par l'Etat dans ce domaine engagée en 1997. Cette forte réduction est en réalité plus que compensée par la création en 1997 d'un fonds de concours alimenté par les agences de l'eau à hauteur de 110 millions de francs par an .

Institué par le Gouvernement, ce fonds de concours s'analyse comme une débudgétisation. Il apparaît en effet que les crédits budgétaires consacrés par le ministère de l'environnement à cette politique ont diminué dans des proportions comparables au sein de l'agrégat "protection de l'eau et des milieux aquatiques" , pour un montant de 9,72 millions de francs en moyens de paiement et près de 90 millions de francs en autorisations de programme pour 1997. Le montant des crédits prévus à ce titre pour 1998 reste au niveau atteint en 1997 pour les autorisations de programme, soit 90 millions de francs de moins qu'en 1996, tandis que les moyens de paiement affectés à la politique de l'eau diminuent encore de 32,75 millions de francs. Ainsi les agences de l'eau prennent à leur charge une part importante du financement des programmes de restauration des rivières et de contrôle des zones naturelles d'expansion des crues.

Le tableau ci-après présente la contribution de chacune des six agences de l'eau à ce fonds de concours dont le montant annuel par agence, fixé en 1997, reste inchangé en 1998.



La création de ce fonds de concours constitue une application de l'article 14 de la loi du 14 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre la pollution. Cet article prévoit en effet que les agences contribuent "notamment par voie de fonds de concours au budget de l'Etat, à l'exécution d'études, de recherches et d'ouvrages d'intérêt commun aux bassins".

Votre rapporteur rappelle que la procédure des fonds de concours est définie à l'article 19 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Il s'agit d'une procédure particulière permettant d'affecter au sein du budget de l'Etat les versements effectués par d'autres organismes publics ou privés. Aux termes de cet article "les fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l'Etat à des dépenses d'intérêt public [...] sont directement portés en recettes au budget. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre des finances au ministre intéressé."

Dans cet ensemble, il convient enfin de souligner l'importance des plans décennaux "Loire grandeur nature " et "prévention des risques naturels" qui concentrent 46,5 % des dépenses ordinaires et près de 90 % des autorisations de programme de cet agrégat.

2. Les agences de l'eau : des intervenants essentiels

Les agences de l'eau ne disposent d'aucun crédit budgétaire. L'importance de leurs ressources propres justifie cependant une analyse de leur action. Précédemment dénommées "agences financières de bassin" les six agences de l'eau (bassins Adour-Garonne, Artois-Picardie, Seine-Normandie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse et Rhône-Méditerranée) sont en effet des établissements publics administratifs - financièrement autonomes dont le budget global s'élèvera en 1996 à près de 10,6 milliards de francs par rapport à 9,56 milliards de francs en 1995.

L'importance respective de chaque agence et la mesure de la croissance de leurs moyens financiers figurent dans le tableau ci-dessous :

Ces agences collectent et redistribuent les redevances de prélèvement et de pollution industrielle et domestique de l'eau. Reposant sur une structure originale de concertation entre les élus, les usagers, les associations et l'Etat, leur rôle est d'intervenir pour mettre en oeuvre une gestion rationnelle des ressources en eau.

L'action des agences dans le cadre de leur VIe programme a représenté 39,6 milliards de francs d'aides finançant 92 milliards de travaux entre 1992 et 1996.

Cette action a eu pour objet, en premier lieu, de favoriser l'amélioration de la qualité des eaux à travers la lutte contre les différentes formes de pollution des eaux qu'il s'agisse de l'assainissement urbain, des industries, de l'agriculture (pollution dues à l'élevage et aux cultures).

Il s'agit en second lieu du programme d'aménagement des ressources en eau qui vise en particulier à l'amélioration de la sécurité de l'alimentation en eau potable et à la restauration, à l'entretien et à la protection des milieux aquatiques.

L'année 1997 a été caractérisée par la mise en oeuvre des SDAGE qui auront été approuvés à la fin de cette année et par le début du VIIéme programme des agences de l'eau (1997-2001). A cet égard, votre rapporteur se félicite de l'adoption au sein de ce VIIème programme d'un principe de stabilisation du niveau des redevances.

Les programmes porteront en particulier sur la maîtrise des pollutions d'origine agricole, sur l'amélioration de l'assainissement, sur la réduction des rejets toxiques et sur le renforcement de la qualité de l'eau.

Outre l'intérêt des actions conduites, l'importance de cette contribution à une dépense essentiellement destinée à des travaux possède un impact macro-économique important, notamment sur l'emploi.

B. LA RECHERCHE

Les crédits affectés à cette "action" régressent de 4,79 % en moyens de paiement pour revenir à 75,5 millions de francs (- 3,8 millions de francs) et plus fortement pour les autorisations de programme, ces derniers baissant de 7,89 % pour s'établir à 70 millions de francs (- 6 millions de francs).

L'ajustement du montant des dotations de cet agrégat est en grande partie la conséquence logique d'un niveau de consommation des crédits insuffisant, de l'ordre de 17 % du montant des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 1996, ayant débouché sur un report de ces crédits sur le budget de 1997.

Dans cet ensemble il convient de mentionner le rôle de l'INERIS. Créé par le décret du 7 décembre 1990, l'Institut national de l'environnement et des risques (INERIS) mérite d'être analysé avec les crédits destinés à la recherche plutôt que dans le cadre de la prévention des pollutions et des risques dans la mesure où il constitue un véritable organisme de recherche.

Sa mission est double : fournir un appui technique aux administrations (française et communautaire) pour l'élaboration de normes et de réglementations scientifiquement validées et constituer un pôle d'expertise et de conseil en direction des industriels et des collectivités locales. Du fait de la diminution progressive des activités liées aux techniques minières, l'INERIS a entrepris de développer le volume de ses prestations commerciales.

Le rôle que l'INERIS joue en matière de recherche (éclairer l'opinion sur des problèmes complexes, à propos notamment des risques industriels, des polluants, des déchets et de l'écotoxicologie, et fournir aux pouvoirs publics les bases scientifiques de leurs décisions dans ces domaines) a justifié que celui-ci ait accès depuis 1995 à la dotation allouée au ministère de l'environnement dans le cadre du budget civil de recherche-développement (BCRD).

L'évolution des programmes de l'établissement au cours des prochaines années, impliquant à la fois une concentration de ceux-ci autour des axes prioritaires définis par les pouvoirs publics (notamment en ce qui concerne les programmes de recherche) et la poursuite du développement des activités de nature commerciale, sera très prochainement précisée dans le cadre du contrat d'objectifs Etat-INERIS.

IV. LA STABILITÉ DES CRÉDITS DE LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES

Ayant pour objet de regrouper les crédits alloués au financement des actions destinées à " connaître, évaluer et prévenir " les pollutions, les nuisances et les risques créés par les diverses activités économiques et intégrant la problématique des risques naturels, cet agrégat reste marqué comme en 1997 par la mise en oeuvre de la loi sur l'air .

A. LES CREDITS DU MINISTERE

Le niveau des crédits de cet agrégat résulte en effet des financements budgétaires dégagés pour financer l'extension et l'amélioration du réseau de surveillance de la qualité de l'air, ainsi que le renforcement des études conduites à ce sujet.

· L'évolution des crédits de cet agrégat par titre est présentée dans le tableau suivant :

Avec 386,61 millions de francs en moyens de paiement, cet agrégat connaît un maintien du niveau de ses crédits (+ 0,79 %) après une progression de plus de 51 % en 1996 (soit +129,63 millions de francs ). Le niveau de ses autorisations de programme reculant pour sa part de 13,25 %, pour s'établir à 168,35 millions de francs, après une croissance de 219 % en 1996 (soit + 133,23 millions de francs par rapport à 1996).

La part de cet agrégat en moyens de paiement au sein du budget de l'environnement restera, avec 20,50 %, stable en 1998 (après une progression de plus de 6 points en 1997 par rapport à 1996) et diminuera pour revenir à 21,2% en autorisations de programme (alors qu'il ne s'élevait qu'à 7,7% en 1996).

La hausse des crédits de cet agrégat résultait en effet des moyens budgétaires dégagés pour financer l'extension et l'amélioration du réseau de surveillance de la qualité de l'air, ainsi que le renforcement des études conduites à ce sujet.

S'agissant des crédits destinés au financement de la loi sur l'air, il convient de noter une diminution globale de 30 millions de francs par rapport aux 200 millions de francs engagés en 1997. Cette réduction sera cependant compensée, votre rapporteur y reviendra dans ses observations, par un relèvement du taux de la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique, dont le produit supplémentaire de 37 millions de francs serait affecté à l'équipement des réseaux de surveillance de la qualité de l'air.

Dans cet ensemble, il convient de noter la poursuite de la réduction de la subvention de fonctionnement versée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), qui après une réduction de plus de 50% en 1997 (soit, près de -16 millions de francs pour descendre à 14 millions de francs) ne s'élèvera plus qu'à 6,5 millions de francs en 1998.

B. L'AUTONOMIE FINANCIÈRE CROISSANTE DE L'ADEME

Votre rapporteur note en effet que le processus de renforcement de l'autonomie financière de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) se poursuit en 1998.

Cette agence est un établissement public industriel et commercial, créé en 1990 à partir de la fusion de trois organismes existant : l'Agence française pour la maîtrise de l'énergie, de l'Agence pour la qualité de l'air et de l'Agence nationale pour la récupération et l'élimination des déchets.

L'ADEME regroupe en conséquence une série de responsabilités variées : la pollution des sols et notamment le traitement des sites pollués dits "orphelins" (sites n'ayant plus de responsable solvable), la lutte contre les nuisances sonores et le développement des technologies propres.

1. Les taxes affectées aux dépenses d'intervention : une situation insatisfaisante

Les moyens financiers de l'ADEME proviennent essentiellement de l'affectation du produit de taxes fiscales et parafiscales : taxe sur la pollution atmosphérique, taxe sur le stockage des déchets, taxe d'atténuation des nuisances sonores et, depuis 1995, la taxe sur les déchets industriels spéciaux.

Le produit de ces taxes devrait s'élever à plus de 1,11 milliards de francs en 1997, en progression de près de 12,8% (après 10 % en 1996 par rapport à 1995). Cette croissance est due à l'augmentation du taux de la taxe de stockage sur les déchets, à la taxe sur les déchets industriels spéciaux et surtout à la taxe sur la pollution atmosphérique.

La progression du produit de la taxe sur la pollution atmosphérique, perçue sur les émissions de certains polluants dans l'atmosphère, est la conséquence du relèvement du taux de cette taxe de 150 à 180 francs par tonne de polluant émis ainsi que de son application à de nouveaux polluants.

Il convient en outre de noter que :

- la taxe sur le stockage des déchets, gérée dans le cadre du fonds de modernisation de la gestion des déchets, est devenue le principal outil des pouvoirs publics pour soutenir la modernisation de l'ensemble de la filière collecte-élimination des déchets ménagers et assimilés ; son taux a été porté à 25 F par tonne à compter du 1er janvier 1995, puis à 30 F par tonne en 1996 et à 35 francs en 1997 en application de la loi du 2 février 1995, le taux devant encore croître en 1998;

- cette même loi a institué la taxe sur les déchets industriels spéciaux, qui concerne depuis le 1er janvier 1995 les exploitants d'installations de traitement et de stockage desdits déchets ; le produit de cette taxe sera entièrement affecté à la réhabilitation des sites "orphelins" pollués par des déchets industriels spéciaux ;

- le dispositif d'application de la taxe d'atténuation des nuisances sonores est devenu opérationnel à la fin de 1994. Son produit a été affecté à des opérations de protection acoustique des riverains des six aérodromes concernés (Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly, Nice-Côte d'Azur, Marseille-Provence, Lyon-Satolas, Toulouse-Blagnac). A cet égard, votre commission des finances a procédé à l'analyse de l'article 62 B du présent projet de loi de finances qui étend le champ d'application de cette taxe et en relève le taux. Cette analyse figure à la fin du présent rapport.

Votre rapporteur constate que le produit de ces taxes est parfois loin d'être entièrement engagé, notamment en ce qui concerne les déchets ménagers et les déchets industriels spéciaux. L'agence place ainsi cet "excédent", ce qui génère d'importants produits financiers.

Cette situation traduit clairement des difficultés de mise en oeuvre de certaines actions dont l'ADEME est chargée.

2. Les subventions de fonctionnement : la poursuite du désengagement du ministère de l'environnement

Le financement de l'ADEME est complété, en fonctionnement, par des crédits budgétaires en provenance des trois ministères de tutelle de l'agence que sont l'environnement et la recherche et l'industrie dont il ressort que la part relative du ministère de l'environnement poursuit son déclin. Les détails du montant de ces subventions figurent au tableau ci-après :

· En ce qui concerne la gestion de l'ADEME il convient de noter que le 5 mai 1995, un contrat d'objectifs a été conclu entre l'ADEME et l'Etat, représenté par les trois ministres de tutelle et par le ministre du budget. Ce contrat a pour but de concentrer l'action de l'agence autour d'une douzaine de programmes prioritaires définis en concertation avec les ministères de tutelle, de fournir des indicateurs d'évaluation de l'efficacité de ses actions, et de clarifier tant ses modalités internes de gestion que ses relations avec ses partenaires institutionnels.

Par ailleurs, le processus de relocalisation des services centraux de l'ADEME sur les sites d'Angers et de Valbonne, dont le principe avait été arrêté par le CIAT, a été effectivement engagé par le conseil d'administration de l'établissement en mai 1995.

Concernant l'ADEME, votre rapporteur s'interroge sur l'efficience de la triple tutelle qui s'exerce sur elle, ainsi que sur la portée des subventions du ministère de l'environnement, dont il note le désengagement progressif.

CHAPITRE III

POUR ALLER AU-DELA DU BUDGET...

Désigné par votre commission des finances comme rapporteur pour avis du projet de loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, votre rapporteur a eu l'occasion de développer la réflexion engagée à l'occasion de la discussion de ce texte et note l'introduction au sein du présent projet de loi de finances, d'un ensemble de dispositions complémentaires de cette loi.

Abordant une problématique complexe, la loi sur l'air apporte, en effet, un début de réponse à un sujet qui touche de près à la vie quotidienne des Français.

La poursuite de cette démarche doit s'insérer dans le cadre d'une réflexion globale sur l'origine de cette pollution atmosphérique et sur les moyens de prévenir son développement. Cette réflexion ne doit pas avoir pour conséquence de multiplier les prélèvements fiscaux et parafiscaux pesant sur les ménages et sur les entreprises, mais au contraire de favoriser par des incitations " positives " le développement des technologies " propres ".

I. LE CONTEXTE GÉNÉRAL DE LA LOI SUR L'AIR.

A. UNE POLLUTION ATMOSPHÉRIQUE URBAINE TRES LARGEMENT DUE À LA CROISSANCE DU PARC AUTOMOBILE

Les nombreuses alertes de pollution atmosphérique qui ont été déclenchées, tant à Paris que dans certaines grandes villes de province, sont à l'origine d'une forte sensibilisation du public.

Une telle préoccupation apparaît justifiée dans la mesure où, s'il existe un large débat sur les effets de cette pollution sur la santé, il est d'ores et déjà admis que celle-ci aggrave, voire provoque, des maladies cardio-vasculaires ou respiratoires ainsi que des allergies.

Potentiellement à l'origine d'un problème de santé publique, la pollution atmosphérique urbaine génère en outre une dépense médicale et hospitalière accrue et comporte donc un important coût indirect pour la société.

La pollution atmosphérique urbaine globale a pourtant diminué en vingt ans grâce - notamment - à la loi du 2 août 1961 et à la loi du 19 juillet 1976. Cette réduction du niveau de pollution globale est essentiellement due à la diminution de la pollution atmosphérique d'origine industrielle , car dans le même temps, les émissions de polluants dues aux transports ont augmenté de 25 %. Ces polluants sont responsables avec le chauffage de près de 75 % de la pollution atmosphérique urbaine actuelle.

Les très importants progrès réalisés par les constructeurs automobiles pour réduire l'émission unitaire de polluants par véhicule sont en effet plus que compensés par la forte croissance de l'usage de la voiture individuelle. Cet essor du parc automobile (un doublement en vingt ans pour atteindre actuellement 25 millions de voitures particulières dans un parc total de plus de 30 millions de véhicules) est largement à l'origine du problème des oxydants (dioxyde d'azote - NOx - et ozone - 03 -) ainsi que de celui des particules fines (dites "fumées noires").

Aussi, les efforts du gouvernement pour encourager le renouvellement du parc automobile, ainsi que ceux des constructeurs pour réduire le caractère polluant des véhicules, doivent ils être salués et poursuivis.

A ces polluants liés à la circulation automobile peuvent s'ajouter le dioxyde de soufre. Ce polluant, qui a largement régressé depuis vingt ans, est émis notamment par les installations de chauffage au charbon ou au fioul : sa "production" peut en conséquence augmenter fortement lors d'une vague de froid.

Ainsi, les dépassements des seuils d'alerte, qui suscitent l'émoi médiatique, sont en général liés à une conjoncture météorologique défavorable à la dispersion des polluants émis sur une agglomération.

B. L'ASPECT GLOBAL DE LA POLLUTION ATMOSPHÉRIQUE

Si la mesure de la pollution atmosphérique à l'échelle locale est aussi sensible, c'est en raison de la perception immédiate qui peut être faite de ses inconvénients. Mais cette échelle locale de la pollution atmosphérique est complétée par des échelles régionales et planétaires. C'est un des éléments qui ressort du rapport de M. Philippe Richert, sénateur du Bas-Rhin, demandé par M. Edouard Balladur et de M. Michel Barnier en octobre 1994 sur "La surveillance de la qualité de l'air" dont ce tableau est extrait.

Les diverses formes de la pollution atmosphérique

Echelle d'espace	Echelle de temps	Problèmes rencontrés	Principaux polluants concernés
locale	minutes ou heures	· pollution industrielle, automobile, domestique et agricole de proximité · pollutions urbaines de fond	SO2, NOx, CO, COV, poussières, suies, etc.
régionale	jours jours	· pollution photochimique · pluie acide	· NOx, COV, CO, O3 · SO2, NOx
planétaire	années années	· amincissement de la couche d'ozone · accroissement de l'effet de serre	· CFC, N2O · CO2, CH4, N2O, CFC, O3

Légende : SO2 dioxyde de soufre, Nox oxydes d'azote, CO monoxyde de carbone, O3 Ozone, COV composés organiques volatils, CFC Chlorofluocarbures, N2O protoxyde d'azote, CO2 dioxyde de carbone, CH4 méthane

Le caractère global de ces problèmes ne doit cependant pas dissuader la volonté d'agir. L'extension des dispositifs de surveillance ainsi que les dispositifs d'alerte et d'information du public tel que celui qui existe en Ile de France (Airparif), contribuera assurément à favoriser une prise de conscience dans ce domaine.

La surveillance de la qualité de l'air et le constat de son éventuelle dégradation ne peuvent cependant tenir lieu de politique . Une action à la source constitue la seule solution véritable, mais dans un tel domaine, il s'agit à l'évidence d'une démarche techniquement complexe et financièrement onéreuse. La loi sur l'air constitue à cet égard une tentative louable.

Votre rapporteur souhaite cependant formuler les plus expresses réserves sur le caractère tendanciellement dirigiste d'approches visant à instituer des obligations réglementaires qui font peser des charges financières nouvelles sur les collectivités locales ou sur les agents économiques.

Les incitations ou les encouragements en faveur d'actions positives pour l'environnement, jointes à un message responsable des pouvoirs publics en faveur d'un civisme écologique doivent être les principaux vecteurs de l'action en faveur de l'environnement.

C. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 :UN COMPLÉMENT GLOBALEMENT CONTESTABLE A LA LOI SUR L'AIR

La discussion du projet de loi de finances pour 1998 a vu " surgir " un ensemble de dispositions fiscales et parafiscales concernant directement ou indirectement la fiscalité de l'environnement .

1. Le rappel des principes de la commission des finances

A l'occasion de la discussion de la loi sur l'air, votre commission avait indiqué sa " philosophie " dans le domaine de la fiscalité de l'environnement.

A cet égard, elle avait relevé que le principe du " pollueur-payeur " ne pouvait justifier qu'une recette fiscale du budget de l'Etat puisse être, conformément à l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, affectée, même partiellement, à une politique particulière. Votre commission avait en revanche admis que principe du " pollueur-payeur " était parfaitement légal dans le cadre de la parafiscalité dont l'objet est de prévoir l'affectation d'une ressource donnée à un objet donné. Il avait cependant été relevé que l'application de ce principe ne devait pas conduire à un accroissement des prélèvements pesant en réalité sur les particuliers et les entreprises.

En conséquence, votre commission avait approuvé, dans la loi sur l'air, le choix du Gouvernement de l'époque de ne prévoir que des incitations " positives ", c'est à dire qui allégeaient la fiscalité en faveur des technologies " propres ".

Au regard de ces orientations, il apparaît que le projet de loi de finances pour 1998, tel qu'il ressort des travaux de l'Assemblée nationale, comporte des dispositions nouvelles, résultant d'amendements, dont certaines sont contestables.

2. Un ensemble de mesures renforçant le prélèvement sur les entreprises

Au sein des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 1998, il convient tout d'abord d'étudier les aspects positifs, qui constituent des prolongements logiques de la loi sur l'air, à savoir :

· l'allégement de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) en faveur du GPL (gaz de pétrole liquéfié) et du GNV (gaz naturel véhicule) ;

· l'admission pour les assujettis de la déductibilité de la TVA afférente à l'électricité consommée par les véhicules de société fonctionnant exclusivement à l'électricité.

S'ajoute a ces dispositions une disposition " négative " : l'extension au gazole, qui était jusqu'à présent le seul carburant à faire exception à cette règle, de la non déductiblité de la TVA afférente au carburant consommé par les véhicules de société ; cette mesure viendra s'ajouter aux prélèvements nouveaux sur les entreprises pour un montant de 350 millions de francs.

Votre rapporteur spécial tient à signaler qu'à cette mesure contestable s'ajoute un relèvement des tarifs de la taxe sur les véhicules de société (TVS) qui passent de 5.880 francs à 6.800 francs pour les véhicules de moins de 7 CV et de 12.900 francs à 14.800 francs pour les véhicules de plus de 7 CV, dont le Gouvernement attend une recette supplémentaire de 430 millions de francs. Sur ce point, il faut rappeler que les sommes versées au titre de la TVS ne sont pas déductibles de l'assiette de l'impôt sur les sociétés.

Le cumul de ces deux dernières mesures représente donc un prélèvement supplémentaire de 780 millions de francs sur les entreprises.

Face à cet ensemble de ponctions supplémentaires sur les entreprises, votre rapporteur souhaite rappeler, qu'en application de l'article 1010 A du code général des impôts, les entreprises peuvent éviter les effets de cette hausse en utilisant, dans leur parc de véhicules de société, des voitures électriques qui bénéficient d'une exonération complète de TVS ou des véhicules dits bimodes (fonctionnant alternativement au moyen de supercarburants et de gaz de pétrole liquéfié - GPL), qui sont exonérés du quart du montant de cette taxe.

II. LES VEHICULES " PROPRES " : LES MODES DE PROPULSION FAIBLEMENT OU NON POLLUANTS

Complément indispensable d'une politique de surveillance de la qualité de l'air, la "politique d'amélioration de la qualité de l'air urbain" passe incontestablement par une incitation directe au développement de véhicules dont le mode de propulsion est peu ou non polluant.

Afin d'éclairer l'enjeu des incitations que comporte le projet de loi sur l'air, il convient de se pencher sur les deux principaux modes de propulsion faiblement ou non polluants que constituent l'électricité ou le gaz de pétrole liquéfié (GPL).

A. LE VEHICULE ELECTRIQUE : UNE PANACEE ?

1. Le faible développement d'une technologie "propre"...

Le véhicule électrique constitue indéniablement le seul véhicule dont le mode de propulsion est directement non polluant . Les autres véhicules n'apparaissent en comparaison que comme des véhicules "fonctionnant au moyen d'une énergie peu polluante".

Ces véhicules conservent, en effet, un mode de propulsion thermique qui implique une combustion d'énergie non exempte d'émissions polluantes.

Encore très limité, le développement du véhicule électrique connaît une progression certaine. Les chiffres fournis par le groupe interministériel "véhicules électriques" révèlent que le nombre total des véhicules électriques immatriculés en France depuis 1993 s'élève à 1.272 unités.

2. ...récemment encouragée par les pouvoirs publics

L'Etat et Electricité de France ont en effet signé en avril 1995 un accord cadre dont l'objectif est de porter le parc de véhicules électriques à 100.000 véhicules à l'orée de l'an 2.000 , soit 5 % environ des véhicules circulant en ville.

Le dispositif public d'incitation à l'acquisition de véhicules électriques est défini par l'accord cadre du 11 avril 1995.

Aux termes de celui-ci et en application du décret n° 95-697 du 9 mai 1995 instituant une aide à l'acquisition de véhicules électriques, l'Etat et Electricité de France ont convenu d'accorder une aide aux personnes acquérant un véhicule électrique neuf. Le montant de cette aide s'élève à 5.000 francs de la part de l'Etat et à 10.000 francs de la part d'Electricité de France.

Cet objectif est fondé sur le principe qu'il existe une demande spécifique pour le véhicule électrique en ville. La réalité de l'utilisation de la voiture en ville, correspond en effet assez bien aux principales caractéristiques du véhicule électrique dont l'autonomie est actuellement limitée à 80 kilomètres et dont la vitesse maximale est de 100 kilomètres par heure.

Le développement d'installations de charge sur la voie publique permettrait pour sa part de faciliter l'utilisation du véhicule électrique.

En conséquence, votre rapporteur se félicite de l'ensemble du dispositif prévu en faveur du véhicule électrique par la loi sur l'air et note que sa recommandation de prolonger au-delà de la fin de l'année 1996, les primes accordées par l'Etat et EDF aux acquéreurs de véhicules électriques a été suivie d'effet puisque ce dispositif a été prorogé jusqu'à la fin de l'année 1998 .

B. LE GAZ DE PETROLE LIQUEFIE : UN CARBURANT MIRACLE ?

1. Un carburant reconnu "moins polluant"...

En comparaison d'autres carburants, le GPL utilisé comme carburant est reconnu pour ces qualités en termes de faibles émissions polluantes .

Ce mélange de butane et de propane , appelé gaz de pétrole liquéfié est, en effet, faiblement polluant : exempt de souffre et de plomb, le GPL n'émet pas d'odeur à l'échappement, réduit les émissions d'oxyde de carbone (Coz) contribuant à l'effet de serre et se caractérise par une forte réduction des émissions d'hydrocarbures imbrûlés et d'oxydes d'azote (Nox) qui sont nocifs pour l'appareil respiratoire.

En outre, le GPL présente l'avantage de pouvoir être utilisé comme carburant par des moteurs conçus pour le supercarburant.

Ainsi, moyennant l'installation d'un réservoir spécifique, un véhicule peut fonctionner alternativement au moyen du supercarburant ou du GPL.

2. ...dont un allégement fiscal a favorisé la renaissance

Les caractéristiques positives au regard de la pollution atmosphérique du GPL employé comme carburant ont déjà conduit le législateur à réduire le montant de la taxe intérieure sur les produits pétroliers applicable à ce carburant.

C'est ainsi que l'article 20 de la loi de finances pour 1996 a procédé à une forte réduction de la taxe applicable au GPL dont le taux a été abaissé de 245,67 francs par quintal à 74,34 francs à compter du mois de janvier 1996. Il convient de signaler qu'un tel taux constitue pratiquement le taux minimum préconisé par l'Union européenne en matière de droits d'accises sur les carburants.

Cette mesure rend le prix du GPL très attractif "à la pompe" puisque son prix moyen au litre est de 2,50 francs. Ce chiffre est à rapprocher de celui du gazole dont le prix moyen au litre s'élève à 4,13 francs tandis que celui de l'eurosuper 95 se monte à 6,05 francs.

Il convient cependant de relativiser l'effet optique de ces prix car la consommation au kilomètre du GPL est environ 20 % supérieure à la consommation au kilomètre du supercarburant.

L'effet de cette mesure sur le marché du GPL a eu un effet immédiat dans la mesure où depuis le mois de janvier 1996, une nette reprise du marché français de ce carburant s'est dessinée.

Il s'agit là, d'une véritable renaissance pour un carburant dont le tonnage des ventes atteignait 68.000 tonnes en 1983 s'était encore réduit en 1995 pour revenir de 30.900 tonnes en 1994 à 26.000 tonnes. Cette réduction du tonnage vendu s'est accompagnée en outre de la diminution des points de vente en France. Il ne subsiste en effet plus que 600 points de vente, alors qu'il en existait 1300 en 1988.

Cette relance du marché du GPL pour des motifs liés aux qualités "écologiques" de ce carburant est susceptible d'inciter fortement le développement des véhicules à carburation hybride, dont le parc est actuellement en France limité à moins de 30.000 véhicules.

Ce faible nombre est à rapprocher de celui du parc de véhicules "bimodes" existant dans certains pays européens. ce parc s'élève en effet à plus d'un million de véhicules consommant 1,2 million de tonnes de GPL en Italie et à 600.000 véhicules aux Pays Bas consommant plus de 780.000 millions de tonnes de GPL.

Il se félicite à cet égard de l'allégement supplémentaire de la TIPP pesant sur ce carburant prévu à l'article 12 du présent projet de loi de finances, qui devrait abaisser encore son prix à la pompe, aux alentours de 2,40 francs le litre.

III. L'EXONERATION DE VIGNETTE EN FAVEUR DES " VOITURES PROPRES "

Reprenant purement et simplement une disposition qui figurait dans le projet de loi sur l'air et dont votre commission des finances avait obtenu la suppression, l'article 61 septies du présent projet de loi de finances conduit votre rapporteur a rappeler les motifs qui avait conduit le Sénat à s'opposer à son adoption, tout en lui permettant de proposer des modalités d'action plus pertinentes pour rendre la fiscalité des automobiles plus " écologique ".

A. LE RETOUR D'UNE " FAUSSE BONNE IDEE "

Cet article autorise les conseils généraux et l'assemblée de Corse à exonérer les véhicules électriques ou utilisant une énergie peu polluante de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur.

1. Une mesure largement symbolique

Dans son volet financier et fiscal, la loi sur l'air du 30 décembre 1996 comporte un ensemble de dispositions destinées à favoriser les véhicules électriques et les véhicules utilisant les carburants peu polluants que constituent le gaz naturel véhicules (GNV) et le gaz de pétrole liquéfié (GPL).

La principale mesure incitative créée par cette loi porte sur la taxe sur les véhicules de société , dont les véhicules " propres " peuvent, en application de l'article 1010 A du code général des impôts, être exonérés en totalité s'il s'agit de véhicules fonctionnant exclusivement au moyen de l'énergie électrique, du GNV ou du GPL et du quart du montant de cette taxe s'il s'agit de véhicules, dits " bimodes " ou " bicarburés ", fonctionnant alternativement au moyen de supercarburants et de GPL.

Cette mesure est réellement incitative en raison du montant de cette taxe annuelle , dont il convient de rappeler que les tarifs ont été relevés par l'article 18 octies du présent projet de loi de finances, respectivement à 6.800 francs pour les véhicules de moins de 7 CV et à 14.800 francs pour les véhicules de plus de 7 CV .

S'agissant de la vignette une mesure d'exonération, dont le présent article prévoit qu'elle pourrait être décidée " de façon totale ou partielle " par les conseils généraux, n'aurait qu'une portée relativement symbolique pour l'acheteur d'un véhicule " propre " . A cet égard, votre commission des finances note qu'en outre que cet " avantage " serait particulièrement limité pour les véhicules électriques, les seuls qui soient réellement non polluants, en raison de leur très faible puissance fiscale qui ne dépasse en général pas 2 CV, ce qui correspond à des tarifs de vignette très faibles. L'économie procurée par une exonération de la vignette serait en effet sans rapport avec le surcoût de l'ordre de 50.000 francs que présente à l'achat un véhicule électrique.

Sur ce point, votre commission des finances estime qu'il s'agit là d'une mesure d'incitation inadaptée à son objectif . Votre commission rappelle d'ailleurs que les particuliers et les entreprises peuvent bénéficier d'un ensemble de primes pour l'acquisition de véhicules électriques. Ces primes à l'achat versées par l'Etat et EDF s'élèvent à 10.000 francs (5.000 francs Etat, 5.000 francs EDF) pour les véhicules dont la charge utile est inférieure à 300 kilos et à 15.000 francs au-delà de ce seuil (5.000 francs Etat, 10.000 francs EDF). En ce qui concerne les autres véhicules " propres ", il faut ajouter que rien n'empêche le Gouvernement d'adopter une mesure de même nature.

Inadaptée à son objectif, l'exonération de la vignette constituerait en outre pour les départements une source de pertes de recettes non compensées par l'Etat que votre commission ne saurait approuver.

2. fondée sur un principe contestable

En effet, si cette mesure est symbolique pour le particulier, elle constitue en revanche pour les départements une disposition fondée sur un principe contestable.

Le présent article, qui prévoit le caractère facultatif - et donc non compensé par l'Etat - de cette exonération, entre en contradiction avec l'affirmation par la loi sur l'air d'une responsabilité nationale en matière de politique de surveillance de la qualité de l'air. Ce système serait en effet susceptible d'entraîner des distorsions géographiques dans le " traitement fiscal " des véhicules " propres ". Il est en outre de nature à exposer les conseils généraux à d'éventuelles pressions locales.

La réponse aux inconvénients du caractère facultatif de ces mesures pourrait consister à rendre obligatoires - et donc à faire compenser par l'Etat - les exonérations envisagées . Cette solution aurait l'avantage de rétablir une cohérence par rapport à la dimension nationale du problème de la pollution atmosphérique, tout en prenant en considération la situation financière difficile des collectivités locales.

Cette perspective se heurterait cependant à une réserve de principe : si les compensations sont initialement financées dans des conditions acceptables, l'expérience montre que, trop souvent, ces dernières se dégradent au fil du temps.

En tout état de cause, s'agissant du principal impôt transféré aux départements par l'Etat en contrepartie des transferts de compétences (14,47 milliards de francs prévus pour 1997), votre commission des finances ne saurait accepter l'engagement d'un volet supplémentaire de " grignotage " des ressources fiscales des collectivités locales.

A cet égard, il convient de relever que s'agissant des véhicules " bimodes " GPL-essence, les pertes de recettes pour les départements pourraient être relativement importantes s'agissant de véhicules dont la puissance fiscale est généralement supérieure à 7 CV. Or, le développement de ce type de véhicules est déjà très largement relancé par la forte baisse du carburant GPL à la pompe. Le prix de ce carburant a en effet fortement baissé à la suite de la forte réduction du tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers décidée à l'occasion de la loi de finances pour 1997. Redescendu à 2,50 francs le litre en 1997, le prix de ce carburant connaîtra, en 1998, une nouvelle diminution de la TIPP sur le GPL qui débouchera sur un prix à la pompe d'environ 2,40 francs le litre.

Enfin, la mise en œuvre pratique d'une telle disposition serait à l'origine, pour les services de la direction générale des impôts, d'un accroissement considérable de la charge de travail liée à la gestion de cette taxe .

L'ensemble de cette réflexion conduit donc votre commission des finances à proposer la suppression du présent article et ce d'autant plus qu'il existe des actions beaucoup qui seraient beaucoup plus pertinentes pour intégrer des préoccupations " écologiques " dans la fiscalité des véhicules.

B. L'INTÉGRATION DE CRITÈRES ENVIRONNEMENTAUX DANS LA FISCALITÉ DES VÉHICULES : UNE VOIE À EXPLORER

S'agissant de la fiscalité des véhicules, le caractère croissant de cette fiscalité en fonction de la puissance des véhicules apparaît cohérente au regard de l'environnement.

En revanche, il convient de souligner que le principe de la moindre imposition, voire de l'exonération, des véhicules les plus anciens, rentre en contradiction avec la volonté de favoriser les automobiles moins polluantes .

Au regard de cet objectif, il paraît en effet illogique de faire peser une moindre charge fiscale sur des véhicules anciens, dont il est admis qu'ils sont à l'origine d'une part beaucoup plus que proportionnelle de la pollution atmosphérique urbaine due à la circulation automobile. On considère, en effet, que 80 % de la pollution d'origine automobile provient de 20 % du parc constitué des véhicules les plus anciens .

La mise en oeuvre d'une telle réflexion impliquerait de revenir sur le caractère chronologiquement dégressif de la fiscalité des véhicules qui est actuellement fondée sur la réduction progressive de la valeur vénale des véhicules.

Même si une application intégrale du principe " pollueur-payeur " dans ce domaine paraît difficilement envisageable, il convient de rappeler les règles existantes.

1. Les règles existantes

En ce qui concerne la fiscalité de l'Etat , il résulte des dispositions combinées de l'article 1010 et de l'article 310 D de l'annexe II du code général des impôts que sont exonérés de la taxe sur les véhicules des sociétés les véhicules de plus de dix ans .

Dans le cadre de la fiscalité locale , la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (la vignette) et la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules (taxe sur les " cartes grises "), sont assorties d'un système de réduction de la taxe due en fonction de l'âge du véhicule.

Pour la vignette , l'article 1599 G du code général des impôts dispose en effet que les tarifs de cette taxe " sont réduits de moitié " pour les véhicules ayant plus de cinq ans. Les véhicules dont l'âge est compris entre vingt et vingt-cinq ans bénéficient, quant à eux, d'un coefficient réducteur de 0,4 ; les véhicules de plus de vingt-cinq ans étant, pour leur part, exonérés en application de l'article 317 nonies de l'annexe II du code général des impôts.

Pour la " carte grise ", l'article 1599 sexdecies du même code prévoit une réduction de moitié de la taxe pour " les véhicules ayant plus de dix ans d'âge ".

2. Les implications d'une éventuelle application du principe " pollueur-payeur "

Sans préjudice de la détermination d'un âge élevé permettant d'exonérer, notamment, les voitures de collection, l'application du principe " pollueur-payeur " conduirait à supprimer les diverses dispositions tendant à faire bénéficier les véhicules les plus anciens, et pourtant de très loin les plus polluants, d'une taxation atténuée ou d'une exonération .

Une telle adaptation de la fiscalité des véhicules serait plus simple à mettre en oeuvre que l'intégration éventuelle dans ces taxations de critères destinés à prendre en compte le caractère plus ou moins polluant des véhicules qui est parfois évoqué.

Il s'agirait en outre d'une application modérée du principe " pollueur-payeur ", uniquement destinée à égaliser les conditions de taxation entre les véhicules récents et les véhicules plus anciens et non d'une pénalisation relative de ces derniers.

Une telle mesure pourrait contribuer de façon positive à la lutte en faveur de la qualité de l'air. Ce relèvement constituerait en effet une incitation au renouvellement du parc automobile et donc à la substitution de véhicules neufs, moins polluants, à des véhicules anciens .

Une telle décision se heurterait cependant à deux obstacles principaux : d'une part, il entraînerait une hausse des prélèvements obligatoires et d'autre part, il constituerait, pour les redevables concernés par cette hausse (surtout pour la vignette), une charge nouvelle difficile à faire accepter socialement. Il s'agirait en outre d'une atteinte supplémentaire au principe de stabilité de la norme fiscale auquel votre commission rappelle son attachement.

Un signal pourrait cependant être donné concernant la taxe sur les véhicules de société (TVS), qui relève de l'Etat, en supprimant ou en modulant le principe posé à l'article 310 D de l'annexe II du code général des impôts d'exonération des véhicules de société de plus de dix ans. Il ne s'agirait, en l'espèce, que d'un signal, dans la mesure où l'exonération ne s'applique qu'aux véhicules de plus de dix ans. Or, le nombre des véhicules de plus de dix ans au sein du parc des véhicules de société est assez limité - notamment en raison des règles de l'amortissement.

IV. LES IMPLICATIONS STRATEGIQUES D'UNE REFLEXION SUR LA FISCALITE DES CARBURANTS

A. L'INCITATION AU DÉVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS

Il s'agit tout d'abord, dans ce domaine, de rappeler quelques définitions.

Biocarburants : principales définitions

BIOCARBURANTS . Ensemble des carburants produits à partir de la biomasse - éthanol, méthanol, acétone-butanol, esters, etc, - appelés aussi carburants de substitution, ou " pétrole vert " .

ETHANOL . Alcool éthylique. Il est obtenu par la fermentation du glucose extrait de matières sucrières (betterave, canne à sucre), ou par l'hydrolyse de matières amylacées (blé, maïs) .

ETBE . Ethyl-tertio-Butyl-Ether. Derivé de l'éthanol par adjonction d'isobutène, il est utilisé en additif pour remonter l'indice d'octane des carburants.

METHANOL . Alcool méthylique obtenu surtout par synthèse chimique après gazéification de bois.

MTBE. Méthyl-tertio-Butyl-Ether, dérivé du méthanol obtenu à partir de méthanol et d'isobutène, utilisé, comme l'ETBE, en additif des carburants.

INDICE D'OCTANE. Cet indice caractérise la résistance au cliquetis du carburant. Il se mesure par deux indices, dits MON (Motor Octan Number) et RON (Research Octan Number), le plus connu étant le RON : l'eurosuper est à 95, le super plus à 98. Le plomb était un moyen d'obtenir un indice suffisant.

ESTERS D'HUILES VEGETALES . Ils sont obtenus par rapprochement d'huiles (de colza, de tournesol, etc.) avec un alcool simple (méthanol ou éthanol), ou par estérification d'acides gras d'huiles. Leurs propriétés physico -chimiques sont voisines de celles du gazole (ou du fioul domestique), avec lequel ils peuvent être mélangés sans problème technique.

DIESTER . Marque déposée pour l'ester d'huile de colza expérimenté en France sous l'égide des pouvoirs publics.

L'intérêt de l'incorporation de composés oxygénés dans les carburants est reconnu dans la mesure où elle permet de réduire les émissions d'oxyde de carbone, d'hydrocarbures gazeux et d'oxyde d'azote.

A cet égard, il convient de rappeler que l'article 32 modifié de la loi de finances pour 1992 prévoit une exonération plafonnée de la TIPP en faveur de produits obtenus à partir de matières agricoles produites sur des terres mises en jachère au titre de la nouvelle politique agricole commune. Cette exonération plafonnée n'est cependant autorisée que dans le cadre d'unités pilotes de fabrication et de projets expérimentaux.

Il convient de signaler que toute action sur la qualité des carburants est significative au regard de l'environnement. En effet, même si les carburants ne sont qu'un facteur polluant parmi d'autres, les actions destinées à les rendre moins polluants possèdent l'avantage d'agir immédiatement sur l'ensemble du parc .

B. L'ÉQUILIBRE DE LA FISCALITÉ PÉTROLIÈRE.

Pour mesurer l'importance du sujet il convient de rappeler qu'en 1994, la fiscalité pétrolière (taxe intérieure sur les produits pétroliers -TIPP-, taxe de consommation sur le gaz naturel -TICGN- et la TVA sur les produits pétroliers) a représenté 12 % des recettes fiscales du budget de l'Etat, soit 175 milliards de francs, dont 141 milliards de francs au titre de la seule TIPP.

Pour 1998, la seule TIPP générera près de 155 milliards de francs.

Le texte de la loi sur l'air comporte à cet égard des éléments de réflexion qui, bien que dépourvus de toute portée normative, doivent être analysés. L'alinéa premier de l'article 22 de ce projet de loi fixe, en effet, à la fiscalité des énergies fossiles l'obligation de tenir compte de l'impact des différentes sources de combustibles sur trois objectifs : "l'économie, la santé publique, l'environnement et la sécurité d'approvisionnement".

La combinaison des exigences de chacun de ces trois objectifs devant aboutir à un "traitement équilibré" de la fiscalité des différents types d'énergie fossiles Un tel énoncé semble poser le fondement d'un éventuel rééquilibrage de la fiscalité pétrolière.

Dans le cadre d'un débat qui est aujourd'hui devenu très médiatique, il paraît utile de rappeler que le bilan écologique des carburants d'origine fossile fournit des résultats contrastés.

En outre, à l'heure du sommet de Kyoto consacré en grande au problème crucial du réchauffement de la planète, il convient de mesurer l'importance d'une réflexion stratégique sur les modes de propulsion à faible consommation . Il en va ainsi du moteur diesel, dont les inconvénients en termes de pollution locale (qui doivent être résolus progressivement avec le développement des filtres à particules) s'accompagne, en raison de la plus faible consommation en carburant de ce moteur (les recherches industrielles étant susceptibles de déboucher prochainement sur un moteur qui ne consommerait que " 3 litre aux 100 kilomètres ") participant positivement à la lutte contre le développement de l'effet de serre.

Votre rapporteur estime que toute action portant sur la taxation des carburants doit, en tout état de cause, être précédée d'une véritable "étude d'impact" en raison des implications économiques et industrielles d'une modification éventuelle de la structure de cette taxation.

ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 62 B
EXTENSION DE LA TAXE SUR LE BRUIT

Le présent article a pour objet d'étendre le champ d'application de la taxe d'atténuation des nuisances sonores, dite taxe sur le bruit, aux aéroports dont le trafic est compris entre 20.000 et 40.000 mouvements par an et de relever progressivement le taux de cette taxe de 34 francs à 51 francs en 1998, puis à 68 francs en 1999.

I - L'ÉLARGISSEMENT DU CHAMP D'APPLICATION DE LA TAXE SUR LE BRUIT

L'élargissement du champ d'application de cette taxe a pour objet de permettre aux riverains des aéroports de province les plus importants touchés par les nuisances sonores de bénéficier des aides à l'insonorisation. Ainsi, viendront s'ajouter aux six plates-formes aéroportuaires répondant aux critères législatifs actuels de "grand aérodrome" (Paris-Orly, Paris-Charles de Gaulle, Lyon-Satolas, Nice-Côte d'Azur, Marseille-Provence et Toulouse-Blagnac), les plates-formes de Mulhouse-Bâle, de Bordeaux-Mérignac et de Strasbourg-Entzheim .

II - LE DOUBLEMENT PROGRESSIF DU TAUX DE CETTE TAXE

Le relèvement du taux de cette taxe a pour objet de permettre la couverture de la croissance des demandes d'aide à l'insonorisation qui résulteront de cet élargissement ainsi que de la diminution de la part des frais restant à la charge des riverains qui a été annoncée par le Gouvernement et qui se situe actuellement à 20 %.

Il faut rappeler que la loi de finances pour 1996 prévoyait l'augmentation du produit de la taxe d'atténuation des nuisances sonores sur les grands aérodromes instituée par la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992, relative à la lutte contre le bruit.

L'augmentation du produit de cette taxe résultait d'un relèvement de son taux d'environ un tiers pour les avions les plus bruyants en période diurne (6 h - 22 h) et d'un doublement de son taux pour tous les avions en période nocturne (22 h - 6 h). Cette mesure ne semble pas avoir eu le rendement escompté.

Le présent article prévoit en conséquence de doubler le taux de la taxe sur le bruit afin de porter son produit de 40,9 millions de francs à 82 millions de francs en 1999, ce qui correspond à un passage du coût de la taxe de 50 centimes à 1 franc.

La commission des finances a décidé sur cet article de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

ARTICLE 62 C

PRÉLÈVEMENT DE L'ADEME SUR LA TAXE SUR LES DECHETS

Le présent article prévoit la reconduction pour les deux années 1998 et 1999 du prélèvement de 8 % opéré par l'ADEME sur le produit de la taxe sur les déchets dont cette agence assure la gestion.

Cette reconduction valide le principe de la limitation dans le temps de ce prélèvement pour frais de gestion que la commission des finances avait introduit dans le texte de l'article 56 de la loi de finances rectificative pour 1996 du 30 décembre 1996.

I - RAPPEL DU DISPOSITIF ADOPTÉ EN 1996

Cet article prévoyait d'inscrire dans la loi le prélèvement pour frais de gestion au profit du fonds de modernisation de la gestion des déchets, géré par l'ADEME, sur la taxe perçue au titre des installations de stockage de déchets ménagers et assimilés et sur la taxe perçue au titre des installations d'élimination de déchets industriels spéciaux. Cet article conférait donc une valeur législative à ce prélèvement dont le fondement juridique reposait jusqu'alors sur le décret n° 93-745 du 29 mars 1993, modifié par l'article premier du décret n° 96-391 du 10 mai 1996.

Il prévoyait, en outre, la fixation, par arrêté conjoint des ministères de l'environnement et du budget, "chaque année, à compter du 1er janvier 1996" du taux de prélèvement sur le produit des taxes sur les déchets décrites au paragraphe précédent, "dans la limite de 8 %" de leur produit brut. Or, le décret n° 93-745 du 29 mars 1993, modifié par l'article premier du décret n° 96-391 du 10 mai 1996, prévoit que le montant de ce prélèvement "est de 5,75 % en 1995, de 5,5 % en 1996, de 5,25 % en 1997 et de 5% à compter du 1er janvier 1998".

Le dispositif proposé a pour objectif de permettre à l'ADEME de surmonter le déséquilibre de son budget de fonctionnement en raison, notamment, de la diminution des subventions de fonctionnement de l'Etat. La commission des finances avait cependant considéré qu'une telle mesure traduisait en réalité de réels problèmes de gestion de cette agence.

A cet égard, elle a considéré anormal et excessif de pérenniser cette ressource dans une limite de taux (8 %) aussi élevée.

Elle avait estimé en effet qu'au regard des interrogations soulevées par la gestion financière de cette agence, le législateur ne pouvait se dessaisir de tout pouvoir d'appréciation pour l'avenir en acceptant le caractère permanent de cette disposition. Aussi avait-elle choisi de limiter aux deux années 1996 et 1997, le relèvement du pourcentage prélevé sur le produit de la taxe sur les déchets .

II - LA RECONDUCTION DE CETTE MESURE

La reconduction de cette mesure pour deux années supplémentaires confirme que l'ADEME, dont les subventions de fonctionnement en provenance du ministère de l'environnement poursuivent leur décroissance, continue de rencontrer des difficultés financières.

Interrogée sur ce point, lors de son audition par la commission des finances, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a indiqué que le Gouvernement allait nommer prochainement un nouveau président de l'ADEME et que celui-ci serait chargé de faire un audit de la situation de cette agence.

A cet égard, votre commission a adopté un amendement tendant à limiter ce prélèvement, à la seule année 1998 , afin de conserver un pouvoir de contrôle annuel sur ce sujet.

ARTICLE 62 D

RAPPORT SUR LA COMMISSION NATIONALE DU DEBAT PUBLIC

Le présent article a pour objet de demander au Gouvernement le dépôt d'un rapport sur le rôle et l'évolution des moyens de la commission nationale du débat public.

Votre commission des finances a considéré que la demande de rapports au Gouvernement par voie législative devait être réservé à des objets prospectifs importants. A cet égard elle a considéré que la demande formulée au présent article pouvait très aisément être satisfaite par l'usage des pouvoirs de contrôle des rapporteurs spéciaux des commissions des finances des assemblées parlementaires.

Aussi, la commission des finances a-t-elle adopté un amendement de suppression du présent article.

LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. L'AUDITION DE MME DOMINIQUE VOYNET, MINISTRE DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT PAR LA COMMISSION DES FINANCES

Réunie le jeudi 6 novembre sous la présidence de M. Jean Cluzel, vice-président, puis de M. Christian Poncelet, président, la commission des finances a procédé à l'audition de Mme  Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Mme Dominique Voynet , a présenté les crédits de l'environnement pour 1998.

Elle a indiqué que la progression modeste de + 0,9 % en dépenses ordinaires et en crédits de paiement et de + 1,92 % en dépenses ordinaires et autorisations de programme des crédits de l'environnement devait être analysée en tenant compte d'apports financiers extérieurs à son budget. Elle a souligné que son ministère disposerait en réalité de moyens renforcés grâce au fonds de concours abondé par les agences de l'eau et au relèvement du tarif de la taxe sur la pollution atmosphérique gérée par l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

S'agissant du fonds de concours des agences de l'eau, le ministre a rappelé que celui-ci permettait de renforcer les crédits affectés à la restauration des rivières et des zones naturelles d'expansion des crues à hauteur de 110 millions de francs en cours d'année.

S'agissant de la taxe sur la pollution atmosphérique, elle a ensuite indiqué que le relèvement de son tarif de 180 francs à 250 francs par tonne permettrait de dégager 37 millions de francs supplémentaires, portant ainsi le montant des financements affectés à l'équipement et au fonctionnement des réseaux de mesure de la qualité de l'air à un total de 207 millions de francs.

Sur ce point, Mme Dominique Voynet s'est félicitée de la mise en œuvre du principe du "pollueur-payeur", dont elle a en outre noté qu'il permettait d'assurer une plus grande stabilité des ressources financières affectées à l'environnement.

Le ministre a relevé qu'en tenant compte de ces ressources extérieures, les moyens financiers du budget de l'environnement connaissaient une progression supplémentaire d'un point en dépenses ordinaires et crédits de paiement et de près de deux points en dépenses ordinaires et autorisations de programme.

Elle a ensuite présenté les trois priorités de ce budget.

A cet égard, elle a tout d'abord indiqué que les crédits consacrés à la protection de la nature des sites et des paysages augmenteraient en 1998 de 6,3 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement, pour atteindre 43 % des dotations d'intervention de son ministère. Elle a souligné que ces crédits devaient permettre d'assurer à la fois les moyens de fonctionnement des espaces protégés existants et de procéder à la création de nouveaux parcs nationaux, parcs naturels régionaux et réserves naturelles. Elle a, par ailleurs, relevé que ces espaces constituaient un grand potentiel.

Mme Dominique Voynet a ensuite décrit l'effort consacré à la prévention des risques naturels et à la lutte contre les pollutions. Dans ce domaine, elle a insisté sur l'importance des crédits qui seraient consacrés à la prévention des risques d'inondation grâce au renforcement des outils des services d'annonces des crues. Sur ce point, elle a noté que les plans "Loire" et "prévention des risques" seraient dotés de 202 millions de francs, auxquels s'ajouteront 110 millions de francs provenant du fonds de concours des agences de l'eau, ainsi que 22 millions de francs transférés, en cours de gestion, à partir des budgets des ministères de l'équipement et de l'agriculture.

Puis, Mme Dominique Voynet a présenté le renforcement des moyens de fonctionnement de son ministère. Rappelant qu'il s'agissait d'un ministère "pauvre", elle a en effet souligné la nécessité de lui donner les moyens d'assurer, à la fois, ses missions de conception et de réglementation et ses missions de contact et de dialogue.

Elle a indiqué que la satisfaction de ce double objectif avait nécessité la création nette de 34 emplois pour 1998, soit une augmentation de 1,4 % des effectifs dont elle a précisé qu'ils bénéficieraient principalement aux directions régionales de l'environnement (DIREN), dont les fonctions se sont considérablement développées. A cet égard, elle a insisté sur sa volonté que ces nouveaux emplois favorisent un meilleur dialogue avec le monde associatif et les élus dans le domaine de l'environnement. Sur ce point, elle a ajouté que les subventions versées aux associations connaîtraient une progression de près de 14 %.

Elle a souligné que les autres créations d'emplois bénéficieraient aux directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) afin de renforcer leurs moyens dans le domaine du contrôle des installations classées industrielles. Elle a noté, par ailleurs, que l'administration centrale ne bénéficierait, quant à elle que de six emplois nouveaux.

Mme Dominique Voynet a mis en évidence que la hausse des crédits destinés aux associations avait pour objet de renforcer la participation de celles-ci aux diverses instances consultatives agissant dans le domaine de l'environnement, ainsi que les moyens des organisations non gouvernementales françaises agissant dans le cadre des négociations internationales.

Le ministre a ensuite insisté sur le considérable gisement d'emplois qui existerait dans le domaine de l'environnement. A cet égard, elle a indiqué qu'une grande partie des besoins nouveaux visés par le plan pour l'emploi des jeunes, se situaient dans ce domaine et notamment dans le cadre de la politique des déchets ou de la politique de l'eau.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a tout d'abord souhaité savoir si cette démarche intégrerait l'objectif de la création d'emplois dans le secteur marchand, en soulignant qu'il était opposé à la création d'emplois publics nouveaux. S'agissant de l'ADEME, il a ensuite souhaité savoir si la limitation aux deux années 1996 et 1997 du relèvement à 8 % du prélèvement effectué par cette agence sur le produit de la taxe sur les déchets, imposée par la commission des finances à l'occasion du projet de loi de finances rectificative de 1996, avait été suivie d'une politique de gestion plus rigoureuse.

S'agissant des emplois-jeunes, Mme Dominique Voynet s'est dite en accord avec la conception présentée par le rapporteur général, tout en relevant qu'une grande partie de ces emplois, tels que l'entretien des forêts ou des berges des rivières, ne pourraient jamais être rentables. Elle a souligné que dans ce domaine, il n'y aurait aucune forme de concurrence avec le secteur privé et que des conventions seraient passées avec les principaux partenaires concernés dans les secteurs des déchets et de l'eau. S'agissant de l'ADEME, le ministre a précisé qu'un amendement, adopté par l'Assemblée nationale, à la loi de finances pour 1998, avait pour objet de reconduire le prélèvement sur la taxe des déchets pour deux années supplémentaires. Elle a, par ailleurs, indiqué que la nomination d'un nouveau président de cette agence interviendrait prochainement, et que celui-ci serait chargé de réfléchir à la réorganisation de l'agence, ainsi qu'à l'évaluation de ses missions et qu'il convenait donc de maintenir, transitoirement, ce financement supplémentaire.

En réponse à M. Philippe Adnot, rapporteur spécial des crédits de l'environnement, le ministre a tout d'abord rappelé l'insuffisance "criante" de moyens en personnel des DRIRE pour la conduite de leur mission de contrôle des installations classées.

Elle a ensuite indiqué que la fiscalité constituait une "arme" essentielle pour orienter le comportement et les choix des agents économiques en soulignant que le développement massif du parc automobile utilisant le gazole comme carburant s'expliquait exclusivement par la discrimination fiscale en faveur de ce carburant.

Enfin, elle a précisé qu'elle associait le respect de l'échéance de 2002 pour la mise en œuvre de la loi sur les déchets à une conception pragmatique de la définition du déchet dit "ultime". A cet égard, elle a souligné que seules certaines catégories offraient un réel potentiel de valorisation et qu'il fallait se garder de condamner arbitrairement les mises en décharges sur des sites contrôlés.

Un large débat s'est alors ouvert.

Mme Dominique Voynet a tout d'abord répondu à MM. Roland du Luart, Jacques Chaumont et Yann Gaillard que la mise en œuvre de la directive Natura 2.000 devait faire l'objet d'une large consultation et qu'elle souhaitait qu'un dialogue approfondi s'établisse avec les élus locaux et les propriétaires au sujet de la gestion des territoires.

Elle a, par ailleurs, évoqué son intention de clarifier le rôle de l'Office national de forêts dans ce domaine, relevant que cet office ne contribuait pas toujours à la sérénité du dialogue.

En réponse à M. Bernard Angels , le ministre a précisé que les plans départementaux d'enlèvement des ordures ménagères ne devaient pas s'en remettre exclusivement au choix de l'incinération pour le traitement des déchets.

Enfin, en réponse à Mme Marie-Claude Beaudeau , Mme le ministre a indiqué qu'un important travail d'analyse et de recensement qualitatif et géographique des pollutions était mené de façon permanente par les différents établissements publics soumis à la tutelle du ministère de l'environnement, au premier rang desquels se trouvent l'ADEME, l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) et l'Institut français de l'environnement (IFEN).

II. L'EXAMEN DES CREDITS DE L'ENVIRONNEMENT EN COMMISSION DES FINANCES

Réunie le mercredi 12 novembre 1997, au cours d'une séance tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, a examiné les crédits de l' aménagement du territoire et de l'environnement : II- Environnement , sur le rapport de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial.

Après la présentation de ces crédits par le rapporteur spécial, un large débat s'est alors engagé au cours duquel sont intervenus MM. Hubert Haenel, Claude Belot, Joseph Ostermann, et M. Bernard Hugo, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.

Aux différents intervenants, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a confirmé que ce budget était caractérisé par une croissance des dépenses de fonctionnement et une régression des dépenses d'investissement. Il a convenu que le regroupement au sein d'un même ministère des attributions relevant de l'aménagement du territoire et de l'environnement renforçait de façon importante les pouvoirs du ministre de l'environnement.

Enfin, le rapporteur spécial a présenté deux amendements, l'un visant à réduire les crédits du titre III de 12 millions de francs et l'autre tendant à diminuer les crédits du titre IV de 4 millions de francs.

La commission a alors adopté ces deux amendements puis les crédits de l'environnement ainsi réduits .

Elle a ensuite procédé à l'examen des trois articles rattachés à ces crédits.

A l' article 62 B (nouveau) , dont l'objet est d'étendre le champ d'application de la taxe d'atténuation des nuisances sonores, dite taxe sur le bruit, aux aéroports dont le trafic est compris entre 20.000 et 40.000 mouvements par an, et de relever progressivement le taux de cette taxe de 34 francs à 51 francs en 1998, puis à 68 francs en 1999, la commission a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat .

La commission a ensuite examiné l' article 62 C (nouveau ) qui prévoit la reconduction pour les deux années 1998 et 1999 du prélèvement de 8 % opéré par l'ADEME sur le produit de la taxe sur les déchets, dont cette agence assure la gestion. Sur proposition de son rapporteur spécial, la commission a décidé d'adopter un amendement destiné à limiter la reconduction de ce prélèvement à la seule année 1998, afin de permettre au Parlement de conserver un pouvoir de contrôle annuel sur la gestion de cette agence. La commission a alors adopté cet article ainsi amendé.

Enfin, la commission a adopté un amendement de suppression de l' article 62 D (nouveau) dont l'objet était de demander un rapport sur le fonctionnement de la commission nationale du débat public.

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'ensemble des modifications apportées par l'Assemblée nationale à ce budget consiste en des majorations de crédits à titre non reconductible.

Les majorations de crédits non reconductibles concernant le budget de l'environnement ont concerné le titre III pour 1 millions de francs et le titre IV pour 6,86 millions de francs et le titre VI pour 4,716 millions de francs.


Réunie le mercredi 12 novembre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du budget de l'Environnement pour 1998.

Réunie le jeudi 20 novembre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission des finances a procédé à l'examen définitif du projet de loi de finances pour 1998 adopté par l'Assemblée nationale et a confirmé la position précédemment arrêtée.