N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 24

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

III . - LOGEMENT

Rapporteur spécial : M. Henri COLLARD

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Première observation

Considérés dans le périmètre du secrétariat d'Etat au logement, les crédits du logement régressent légèrement (1,3 %) en 1998. Toutefois, cette réduction est purement optique. En effet, si l'on tient compte de l'appui des comptes spéciaux du Trésor : Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France (FARIF) (510 millions de francs) et surtout fonds pour le financement de l'accession à la propriété (FAP : 7,4 milliards de francs ) ; les crédits sont en augmentation de 6,4 % à 47,7 milliards de francs . Au-delà, si l'on tient compte des dépenses fiscales relatives au logement social , attitude justifiée puisqu'il s'agit de substituts à des aides à la pierre, l'augmentation est même de 13,6 %, à 52 milliards de francs.

Un effort considérable est donc réalisé en faveur du logement dans le budget 1998.

Toutefois, comme lors de la présentation des crédits pour 1997, votre rapporteur remarque que 7,4 milliards de francs en provenance de la participation des employeurs à l'effort de construction serviront à financer le prêt à taux zéro (PTZ), ce qui neutralisera cette somme qui aurait pu faire l'objet des emplois traditionnels du "1 % logement", en faveur du logement social et de l'accession à la propriété des salariés. Tant que cette situation n'est pas régularisée, votre rapporteur ne peut que relativiser l'effort accompli par l'Etat.

Deux priorités se dégagent de ce budget : les aides à la personne et le logement social .

La première priorité est davantage l'effet d'une contrainte que d'un choix . Depuis le début des années 1990, tous les budgets du logement subissent la pression des aides personnelles, dont la progression rapide est liée à celle du nombre de ménages disposant de faibles ressources. En 1996, les aides bénéficiaient à 6.150.000 d'entre eux.

La seconde priorité résulte d'une option claire du nouveau gouvernement : la préférence pour le logement locatif social plutôt que pour l'accession à la propriété .


Le premier bénéficie de moyens fortement accrus, surtout grâce à la baisse du taux de T.V.A., qui réduira le coût des réhabilitations subventionnées comme celles financées sur fonds propres. La seconde voit ses marges de manoeuvre réduites. Le programme physique de prêts à taux zéro passe de 120.000 à 110.000, la subvention est abaissée pour les ménages les plus modestes, de même que la marge consentie aux établissements distributeurs, et ce prêt est désormais réservé aux acquéreurs qui accèdent pour la première fois à la propriété. (Cette dernière mesure permettrait une économie de 500 millions de francs).

Deuxième observation

Un effort très substantiel est réalisé en faveur du logement social , essentiellement géré par les adhérents de l'union nationale des fédérations d'organisme d'habitations à loyer modéré (UNFOHLM), mais aussi par les collectivités locales et organismes affilés, les charbonnages de France, la SNCF, la Caisse des dépôts et consignations, et les associations logeant des personnes défavorisées.

L'effort porte particulièrement sur la réhabilitation . L'application du taux réduit de la TVA sur les travaux effectués sur les logements sociaux s'accompagne d'une réduction corrélative de la prime PALULOS, dont le taux passe de 20 % à 10 %. Toutefois, comme le taux réduit s'appliquera naturellement aux travaux financés sur fonds propres, l'avantage fiscal procuré aux organismes peut être estimé à 1,3 milliards de francs , qui ne font pas l'objet d'une réduction de crédit correspondante. Le gouvernement espère ainsi financer 120.000 PALULOS. Il souhaite aussi obtenir des organismes HLM qu'ils accélèrent les procédures, et qu'ils créent des emplois, notamment de gardiens d'immeubles dans les zones urbaines difficiles.

Le gouvernement entend également utiliser ce surcroît de moyens au financement de la construction sociale . Il s'agit surtout de diversifier l'offre de PLA-TS, dont l'expérience montre qu'il est difficile de réaliser les programmes physiques initialement décidés. L'attrait de ces logements, destinés à accueillir des ménages disposant de moins de 60% des ressources d'un ménage pouvant bénéficier d'un logement PLA, est insuffisant. Ainsi, en 1996, sur 20.000 PLA-TS projetés, 11.000 ont été réalisés. Pour tenter de remédier à ce phénomène, les subventions seront majorées (de 13 % à 20 %) pour 10.000 PLA-TS.

Par ailleurs, un programme de 5.000 PLA "reconstruction-démolition" sera engagé. Il devrait s'agir de PLA bénéficiant de la TVA à taux réduit (PLA "fiscaux") et subventionnés à hauteur de 50.000 francs afin de démolir les logements sociaux vétustes ou devenus inadaptés à la vie urbaine. Ce programme sera toutefois subordonné à une aide des collectivités locales concernées.

L'importance de cet effort devrait permettre la réalisation des programmes physiques prévus. On peut même s'interroger sur son éventuel surdimensionnement. Ainsi, la dotation des PLA-TS est quasiment doublée (elle passe de 855 millions de francs à 1.600 millions de francs ) pour un programme inchangé. Une difficulté importante demeure cependant : le niveau des taux d'intérêt réels des crédits au logement social est trop élevé. Celui des PLA est de 3,5 %. Votre rapporteur se contente de rappeler à ce sujet que le PLA est financé sur les ressources du livret A, dont le taux d'intérêt est de 3,5 % auquel s'ajoute une rémunération de la collecte de 1,2 point pour les Caisses d'épargne et 1,5 point pour la Poste. Le secrétaire d'Etat au logement a reconnu lui-même devant la commission qu'une diminution de l'une ou l'autre de ces rémunérations serait nécessaire à la réduction du coût de construction des logements sociaux.

Troisième observation

L'avenir du prêt à taux zéro ne peut que susciter les plus grandes inquiétudes.

Le projet de loi de finances amplifie le processus de restriction de la portée de ce prêt réglementé, qui, il faut le reconnaître, s'était engagé avant l'entrée en fonction de l'actuel gouvernement. Initialement non contingenté, puis ouvert aux opérations sous quotité de travaux réduite (20 %) en 1996, le prêt à taux zéro a rapidement fait l'objet d'un contingentement, par la création d'un compte d'affectation spéciale exclusivement financé par le "1 % logement", puis a vu la quotité de travaux des opérations éligibles retrouver le niveau de 35 % dès 1997.

Les modifications réglementaires associées aux crédits prévus par le présent projet de loi de finances vont dans le même sens. Le prêt à taux zéro sera désormais réservé aux primo-accédants, qui forment certes environ 90 % des souscripteurs, mais cette proportion est loin d'être homogène sur l'ensemble du territoire. Cette restriction entravera localement la fluidité de certains marchés. La marge accordée aux établissements de crédit sera réduite de 1,3 % à 1,0 %.

Au-delà de l'économie budgétaire, minime, réalisée sur cette marge, cette disposition aura surtout pour conséquence de réduire l'attrait de la distribution du prêt à taux zéro pour les établissements de crédit. La subvention en faveur des accédants les plus modestes sera également réduite, puisque le différé d'amortissement le plus long, qui concerne les ménages aux revenus les plus bas, passe de 17 ans à 15,5 ans.

La convention passée par l'Etat avec la participation des employeurs à l'effort de construction pour le financement de l'aide est écornée par deux prélèvements : l'un, de 500 millions de francs en faveur du fonds national d'aide au logement pour financer l'APL-accession ; l'autre de 260 millions de francs en faveur du FGAS pour financer la garantie des prêts d'accession sociale.

Par ailleurs, et votre rapporteur le regrette fortement, le dispositif de sécurisation des accédants initialement prévu en faveur des emprunteurs les plus modestes, qui complètent leur prêt sans intérêt avec un prêt d'accession sociale, n'est toujours pas mis en place. Or ce dispositif était considéré par le précédent ministre du logement, Pierre-André Périssol, comme le complément indispensable de sa réforme, compte tenu de la fragilité financière des ménages susceptibles de postuler au prêt à taux zéro.

Enfin et surtout, malgré un effort du "1 % logement" très supérieur en 1998 à ce qui était attendu (7,4 milliards de francs au lieu des 7 milliards escomptés), le financement du prêt à taux zéro n'est pas assuré pour l'année 1999 . Une des premières "bombes à retardement" placées sous ce prêt bonifié est ainsi prête à exploser. Votre commission s'était fermement opposée aux premiers prélèvements sur le "1 % logement" qui lui paraissaient porteurs de cette pernicieuse évolution. Elle n'avait accepté les deux prélèvements de 7 milliards de francs que parce qu'ils faisaient partie d'une convention garantissant la pérennité de la participation des employeurs à l'effort de construction. Or, cette impasse de financement fait bon marché de la suppression des dépenses fiscales associées à l'ancien prêt d'accession à la propriété décidée par la loi de finances pour 1996 (suppression du taux réduit de TVA sur les terrains à bâtir ; suppression des réductions d'impôt pour intérêts d'emprunt ; suppression de l'exonération de huit ans compensée aux collectivités locales de la taxe foncière sur les propriétés bâties), destinée à équilibrer le financement de la nouvelle avance, dont le surcroît de recettes semble s'être volatilisé dans le budget de l'Etat .

Sécurisation non réalisée, recontingentement, financement mal assuré, champ d'application de plus en plus étroit, couverture du risque des établissements de crédit réduite, solvabilisation moindre des ménages modestes : chacune de ces modifications de paramètre qui, prise isolément peut paraître sans conséquence, contribue au retour d'un "syndrome des PAP". La dénaturation de ce prêt réglementé avait entraîné sa lente agonie entre 1982 et 1990, et le déclin de l'accession sociale.

Or, qu'on le veuille ou non, le choix résidentiel de la très grande majorité des Français n'est pas la vie en logement locatif social, mais l'accession à la propriété d'une maison individuelle. Votre commission ne s'est jamais déclarée favorable à une orientation vers l'accession à la propriété des ménages qui n'y ont manifestement pas intérêt, pour des raisons financières, mais aussi en raison de contraintes de mobilité professionnelle ou familiale. En revanche, elle considère comme malsain de ne pas mettre à disposition des aspirants à l'accession un dispositif complet d'aide publique, qui leur permette d'accéder à la propriété sans risque excessif, et d'une manière qui préserve les chances de chacun.

Votre rapporteur ne peut qu'accorder foi de la volonté du secrétaire d'Etat au logement de conserver un dispositif efficace d'aide à l'accession sociale à la propriété. Le problème le plus urgent à résoudre sera celui du financement du prêt à taux zéro . Votre rapporteur préconise de ce point de vue une rebudgétisation au moins partielle, qui tienne compte des économies réalisées par la suppression des dépenses fiscales. Il sera probablement nécessaire de faire à nouveau appel au "1 % logement". Un retrait immédiat et total de son aide paraît exclu, une sortie progressive s'imposera probablement. Une contribution de l'épargne-logement peut également être explorée, par reconversion de la prime d'épargne non liée à une acquisition de logement, et par une reconversion au moins partielle de la dépense fiscale constituée par l'exonération d'impôt sur le revenu. D'autres manières de solliciter l'épargne administrée peuvent aussi être envisagées. Chaque solution présentera des inconvénients, il faudra recourir à plusieurs d'entre elles.

Quatrième observation

Votre rapporteur éprouve une satisfaction teintée d'amertume au relèvement du barème des aides personnelles au logement intervenu le 1er juillet dernier.

Satisfaction, car votre commission s'est en effet opposée avec constance au gel des barèmes dès juillet 1993, considérant que cette voie n'était pas la bonne pour réaliser des économies. Cette méthode frappe en effet tous les allocataires sans discernement, augmentant les taux d'effort des plus modestes.

Amertume, car estimant qu'il est hautement souhaitable de comprimer les dépenses d'aides à la personne, votre commission s'est toujours prononcée pour une uniformisation de ces aides en fonction des niveaux de ressources (et non pas en fonction de leur nature), sans favoriser les ménages les mieux logés, et en évitant de dispenser des prestations à des ménages qui n'en ont pas besoin. Or aucun effort de rationalisation n'est entrepris.

Le relèvement des barèmes au 1er juillet 1997 est de 3,4 % en moyenne, ce qui représente 2,1 % de hausse du pouvoir solvabilisateur des aides sur un an.

Autour de cette moyenne, d'importantes disparités peuvent être observées, en fonction de la taille du ménage, de la localisation et de la nature de l'aide perçue (aide personnalisée au logement ou allocation de logement). Par exemple, une famille de 4 personnes disposant d'un SMIC et acquittant un loyer de 2.000 francs dans le parc privé d'une grande agglomération de province voit son aide majorée de 4,2 %. Une personne seule disposant d'un SMIC et vivant en HLM en agglomération parisienne voit son aide majorée de 8,5 %. La justification de ces disparités n'apparaît pas évidente au premier abord. Elles tendent, semble-t-il, à harmoniser les taux d'effort.

Le gouvernement paraît décidé à actualiser les barèmes le 1er juillet 1998, vraisemblablement de façon à maintenir le pouvoir d'achat des aides sans l'augmenter. Il a prévu 500 millions de francs de provision dans le présent budget à cette fin. Votre rapporteur admet sur ce point que les crédits prévus renouent avec un réalisme perdu depuis la loi de finances pour 1992.

Au-delà du maintien souhaitable du pouvoir solvabilisateur des aides à la personne, votre rapporteur ne peut qu'appeler à la continuation de l'oeuvre de réforme de ces aides , que le précédent gouvernement avait courageusement entreprise avec la fusion des deux barèmes de l'aide personnalisée au logement (APL1 et APL2). Des aberrations demeurent en effet dans la distribution de ces aides. Ainsi dans certains cas, le fait de disposer d'un revenu minimum d'insertion permet de bénéficier d'une aide qui rend le revenu global du ménage supérieur à ce qu'il serait si ce ménage disposait d'un emploi. De même, l'allocation de logement sociale continue d'être versée aux étudiants des familles les plus aisées, qui louent ainsi à des officines spécialisées des studios minuscules à 150 ou 200 francs le mètre carré ; dans des zones où le prix du marché est très inférieur.

Cinquième observation

Le parc des logements privés, qu'ils soient loués ou occupés par leur propriétaire est assez bien traité par le présent projet du budget . La prime à l'amélioration de l'habitat, dont les crédits disponibles se sont élevés à 900 millions de francs en 1997, reste à un niveau élevé en 1998 (800 millions de francs) et bénéficiera aux logements encore inconfortables, majoritairement en zone rurale. Les crédits de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) sont maintenus à un niveau satisfaisant : 2,2 milliards de francs. Votre rapporteur rappelle sur ce point que l'ANAH lutte au quotidien contre ces deux fléaux que sont l'exclusion et la vacance avec autant de discrétion que d'efficacité.

Toutefois, on ne peut détacher cette analyse de celle des prélèvements fiscaux et sociaux qui en constituent l'environnement . Et cet environnement est beaucoup plus sombre.

La réduction d'impôt pour intérêts d'emprunt qui expire fin 1997 n'est remplacée par rien d'équivalent. Le crédit d'impôt pour dépenses d'entretien et revêtement est en effet plutôt symbolique du fait de plafonds très bas (8.000 francs pour un couple chaque année pendant trois ans, portés au stade présent de la discussion à 10.000 francs par l'Assemblée nationale). La taxe additionnelle au droit de bail s'élèvera à 3,55 milliards de francs en 1998 ; soit un écart de prélèvement de 1,35 milliard de francs avec les crédits de l'ANAH.

Le plus préoccupant vient cependant du projet de loi de financement de la Sécurité sociale . En effet, l'augmentation de 4,9 % à 10 % des contributions sociales sur les revenus fonciers constitue un prélèvement supplémentaire de l'ordre de 4 à 5 milliards de francs. Comment ne pas considérer cette pression comme dissuasive de l'investissement en logements, au moment où le secrétaire d'Etat explique qu'il est nécessaire de créer une nouvelle génération de bailleurs privés à vocation sociale . En l'occurrence, une bonne intention, que votre commission ne peut que saluer, se heurte à une réalité plus brutale.