Projet de loi de finances pour 1998 : Services financiers

B. UN BESOIN D'OPTIMISATION DU CONTRÔLE FISCAL

1. L'accroissement du produit du contrôle fiscal

La fraude atteint des montants importants. La DGI est en charge du contrôle fiscal. En ce domaine, le montant des droits nets rappelés a beaucoup progressé depuis 1992 -+ 49,4 %- et s'est élevé en 1996 à 39,9 milliards de francs pour le contrôle fiscal externe. En matière de contrôle sur pièces, les résultats ont eux-mêmes été favorables, le produit des contrôles s'accroissant de 61,5 %, passant de 16,9 à 27,3 milliards de francs.

Les résultats du contrôle fiscal sur longue période sont récapitulés dans les tableaux qui suivent.

Evolution des résultats du contrôle fiscal externe de 1985 à 1996

(en millions de francs)

	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
VC	41.169	46.147	49.508	49.741	42.858	40.234	37.649	38.858	39.413	41.488	43.874	46.101
ESFP	6.504	5.782	3.966	3.250	3.066	3.406	3.355	3.501	3.623	3.968	4.429	4.666
Total	47.673	51.929	53.474	52.991	45.924	43.640	41.004	42.359	43.036	45.456	48.303	50.767

VC : Vérification de comptabilité

ESFP : Examen contradictoire de l'ensemble de la situation fiscale personnelle.

VASFE : Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 87-508 du 8 juillet 1987, vérification approfondie de la situation fiscale d'ensemble.

Droits nets rappelés

(en millions de francs)

	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Droits nets	16.066	18.668	18.657	19.389	19.720	19.011	22.503	26.736	29.581	34.788	36.100	39.928

Droits nets : Les droits nets s'entendent des droits calculés après imputation des réductions de déficits, imputations de rappels d'impôt sur les sociétés sur un avoir fiscal non remboursable, les imputations de rappels d'impôts sur les sociétés sur les demandes de restitution de l'IS payé par les filiales françaises dans le cadre du bénéfice mondial ou consolidé, les réductions dues aux crédit de TVA.

Évolution des résultats du contrôle sur pièces de 1985 à 1996

(droits nets en millions de francs)

	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
IS	924	1.255	1.336	1.673	1.533	1.804	1.961	1.847	1.975	2.087	2.687	3.130
IR	3.647	4.486	4.996	5.569	4.311	5.806	5.901	6.353	7.340	8.196	7.879	8.256
TCA (1)	1.003	2.084	2.990	3.315	3.326	4.305	5.014	5.317	5.340	5.687	5.522	12.089
DE	2.697	3.298	3.451	3.430	2.578	2.882	2.905	3.105	3.094	3.312	3.165	3.477
ID	17	20	32	47	26	37	42	55	81	104	83	66
DGF/ISF	150	214	149	79	9	25	122	192	228	241	239	288
Total	8.438	11.357	12.954	14.113	11.783	14.859	15.945	16.869	18.058	19.627	19.575	27.306

IS : Impôt sur les sociétés

RI : Impôt sur le revenu

TCA (1) : Taxes sur le chiffre d'affaires (les résultats de 1996 comprennent le montant des rejets des demandes de remboursements de TVA non inclus ans les résultats des années antérieures).

DE : Droits d'enregistrement

ID : Impôts divers (contrôle sur pièces de la TVA immobilière et prélèvement sur les profits immobiliers)

IGF : Impôt sur les grandes fortunes

ISF : Impôt de solidarité sur la fortune

2. La fraude fiscale est un phénomène encore mal connu

Est-ce à dire que les résultats obtenus sont satisfaisants ?

La réponse à cette question suppose de produire des estimations de la fraude, exercice périlleux puisqu'en la matière, seule la fraude constatée est réellement connue.

Les services indiquent d'ailleurs qu'ils ne disposent pas des moyens d'évaluer la fraude.

Deux observations liminaires s'imposent :

Le montant des droits nets rappelés diffère du montant des droits réellement recouvrés : le taux de recouvrement des droits rappelés est sensiblement inférieur au taux de recouvrement des impositions ordinaires alors que les procédures diligentées s'étagent sur plusieurs années.

Si les résultats des contrôles fiscaux ne sont pas mécaniquement fonction du nombre des agents de la DGI, il est probable qu'ils en dépendent cependant beaucoup . La baisse des moyens de la direction générale risque de s'accompagner d'une dégradation des performances réalisées en ce domaine comme d'ailleurs en matière de recouvrement plus généralement.

Le bilan des mesures de réduction d'emplois budgétaires devrait donc être dressé avec le plus grand sérieux afin d'établir le solde des dépenses évitées et des recettes perdues.

La lutte contre la fraude fiscale doit être une priorité constante. La fraude remet en cause les fondements mêmes de notre système de prélèvements, entraîne des distorsions économiques et, à niveau de dépenses publiques donné, est génératrice de déficits.

L'évaluation du montant de la fraude est, a-t-on indiqué, un exercice difficile.

Le rapport de M. Guy Bêche réalisé par l'Assemblée nationale en juin 1989 citait une étude de la DGI qui estimait la fraude fiscale à 106 milliards de francs en 1987.

Résumé de quelques conclusions du rapport
de M. Guy Bêche

Le rapport détaillait ainsi les types de fraudes :

- 34,4 milliards pour l'impôt sur le revenu,

- 36,1 milliards pour l'impôt sur les sociétés,

- 26,7 milliards pour les taxes sur les chiffres d'affaires,

- 8,6 milliards pour les autres impôts.

Il mettait en évidence les moyens offerts à l'administration pour lutter contre la fraude et insistait sur les atouts d'un système s'appuyant sur de nombreuses déclarations par les tiers, un champ élargi du droit de communication reconnu à l'Etat (pas de secret bancaire, un particulier) et sur deux types de contrôle : le contrôle externe et le contrôle sur pièces.

En même temps, il rappelait que les mesures prises après le rapport Aicardi pour encadrer le contrôle fiscal avaient beaucoup limité les prérogatives de l'administration.

L'élément central de la réflexion consistait à distinguer la fraude proprement dite des erreurs et omissions commises par les contribuables afin de mieux combattre la première en dédramatisant l'exercice du contrôle de ces dernières.

L'action sur les moyens était jugée nécessaire mais insuffisante.

Pour dédramatiser l'exercice du contrôle , il était jugé indispensable d'améliorer l'information des contribuables afin de limiter les erreurs commises par eux, d'orienter le contrôle sur pièces dans une direction plus pédagogique que répressive, de développer l'action des organismes agréés, d'alléger les obligations comptables des PME et de simplifier les textes.

Il était proposé de généraliser la procédure de vérification-diagnostic, contrôle en deux temps dont la deuxième étape ne s'ouvre que si des anomalies graves sont découvertes, d'étudier une scission du contrôle fiscal entre une phase d'enquête administrative et une phase judiciaire et d'aménager les procédures de recouvrement de sorte que celles-ci prennent mieux en considération les contraintes économiques des contribuables.

Pour optimiser la lutte contre la fraude , il était proposé :


· de détecter plus efficacement la fraude en repérant les facteurs micro-économiques qui la suscitent ;


· d'ouvrir plus largement les prérogatives inquisitoriales de l'administration ;


· d'améliorer les moyens techniques à la disposition de l'administration et son accès aux données informatiques gérées par les contribuables ;


· d'accroître le taux de recouvrement des redressements en améliorant les rapports entre services de contrôle et de recouvrement ;


· de limiter l'opposabilité à l'administration des vices de forme ;


· de maintenir les obligations déclaratives des mouvements de capitaux compte tenu des problèmes d'harmonisation européenne en matière de droit de communication des différentes administrations fiscales.

Le syndicat national des impôts avançait pour 1992 une estimation de 195 milliards de francs.

Le Conseil des impôts dans son onzième rapport consacré à l'impôt sur le revenu procédait par comparaison entre les revenus déclarés et les revenus des ménages d'après les comptes nationaux. Il constatait que les revenus bruts catégoriels déclarés (2.818 milliards de francs) étaient inférieurs de près de 770 milliards de francs aux revenus des ménages. Rappelant que cet écart recouvrait pour une large part des différences de définition, il estimait cependant que celles-ci n'expliquaient pas l'ensemble des écarts.

Il en allait ainsi pour les revenus déclarés par les entrepreneurs individuels (le revenu dissimulé représenterait 37 % du revenu déclaré, soit de l'ordre de 100 milliards de francs), les revenus des capitaux mobiliers (la dissimulation était estimée à 50 milliards de francs) ou les pensions et rentes.

Ces chiffres un peu anciens indiquent en tout cas que la fraude constatée à l'occasion de l'exercice de la mission de contrôle fiscal continue à ne représenter qu'une fraction de la fraude réelle.

3. Le développement d'un contexte favorable à la fraude fiscale

L'ampleur prise depuis les travaux évoqués plus haut par l'ouverture et l'internationalisation de l'économie française pourrait avoir creusé cet écart. En toute hypothèse, elle exerce une pression très forte sur les conditions d'exercice du contrôle fiscal. Cela résulte des questions que posent les évolutions de produit de la TVA intracommunautaire ainsi que le développement des flux financiers internationaux.

a) La TVA intracommunautaire

Les problèmes posés par la mise en oeuvre du régime transitoire de TVA intra-communautaire en sont une première illustration.

La loi du 17 juillet 1992 a transposé en droit interne la sixième directive européenne du 16 décembre 1991 qui instituait un régime provisoire de recouvrements de la TVA due sur les échanges intra-communautaires.

Autrefois perçue par la douane à l'occasion du passage transfrontalier, la TVA intra-communautaire est désormais perçue par la DGI. Les produits sont admis en suspension de taxe puisque les contrôles aux frontières ont été supprimés.

Les entreprises acheteuses ou vendeuses produisent une déclaration périodique et les redevables acquittent la TVA intra-communautaire dans les mêmes conditions que la taxe interne.

Le recouvrement de la TVA intra-communautaire par la DGI n'a pas eu pour effet de retirer à la douane la totalité de ses compétences en matière de TVA.

La douane conserve ses compétences dans le domaine de la TVA sur les importations extra-communautaires.

De plus, par une décision en date du 17 février 1993 et curieusement présentée comme un "protocole" entre la DGI et la DGDDI, il a été prévu que la douane conserverait une mission d'assistance au recouvrement de la TVA intra-communautaire et il a en outre été créé, en coopération avec les deux directions, un "Service de surveillance des échanges intra-communautaires" dont une des cellules, l'"Observatoire", est chargée d'identifier les risques de fraude liés au grand marché intérieur.

La substitution à un régime de contrôle aux frontières d'un régime de contrôle presque totalement renouvelé a nourri des doutes récurrents sur l'équivalence d'efficacité des deux systèmes.

Conformément à l'article 93 de la loi de finances pour 1996, le Gouvernement avait remis au Parlement en juin de cette dernière année un rapport sur l'évolution de la taxe sur la valeur ajoutée depuis la mise en place du marché unique.

Ce rapport comportait les conclusions suivantes : "la mobilisation de l'administration a permis d'effectuer dans de bonnes conditions le passage au régime instauré depuis 1993. Face à l'apparition de mécanismes de fraude potentiels plus diversifiés, un effort important a été consacré pour réaliser des contrôles ciblés et dissuasifs qui ont permis de préserver les ressources collectées par l'Etat. L'utilisation de nouveaux outils comme l'exercice du droit d'enquête ou l'étude des données de recoupement communautaires a été efficace".

Il ajoutait : "enfin, les actions qui seront menées à l'avenir constituent un enjeu important...Pour intensifier la coopération entre la douane et la DGI un plan d'action commun est mis en place : il devra permettre de mieux exploiter les informations dont les administrations financières disposent déjà. Il facilitera également les opérations de détection et de contrôle au moment où, après les premières années de mise en place du dispositif, les vérificateurs pourront réaliser des investigations sur plusieurs années concernées par la TVA intra-communautaire."

Le rapporteur spécial du budget des services financiers avait, l'an dernier, noté qu'un contraste existait donc entre un certain satisfecit décerné au passé et l'appel pour l'avenir à la mobilisation des efforts.

Un deuxième rapport a d'ailleurs été commandé sur ce sujet par le nouveau ministre de l'économie et des finances. On doit regretter que ce rapport n'ait pas été transmis au Parlement .

Le rapport consacré l'an dernier au budget des services financiers contenait un certain nombre d'exemples de fraudes favorisées par le système en vigueur.

Il était alors observé que les contrôles effectués en 1994 qui avaient pour la première fois porté sur une année complète d'application du nouveau dispositif de TVA intra-communautaire avaient donné lieu à des rappels d'un montant de 234 millions de francs.

Ce montant ne représentait qu'une faible part des droits nets rappelés au titre de la TVA en contrôle fiscal externe (10,4 milliards de francs en 1994), ce qui laissait penser que des progrès dans le contrôle exercé étaient encore nécessaires. Une actualisation de ces chiffres permettrait de prendre une exacte mesure des progrès réalisés depuis .

En tout état de cause, la mobilisation des services fiscaux semble s'intensifier dans ce domaine, signe d'un vrai besoin. Mais, on le sait, en la matière, il est d'abord devenu essentiel que la coopération entre Etats européens fonctionne correctement.

Or, il n'est pas sûr que ce soit le cas ^{3( * )} .

Ainsi, la création du système informatisé de recoupement des acquisitions communautaires ne suffit pas à convaincre de l'efficacité de l'outil.

Celui-ci ne peut être performant que si les fichiers sont partout bien informés et si leur échange est aisé. Or tel ne semble pas être le cas. Les procédures normales d'échange trimestriel des fichiers portent sur des fréquences trop longues. L'absence d'harmonisation des règles de TVA entre Etats-membres gêne la comparabilité des données.

Les instruments nationaux de contrôle, le droit d'enquête ou les contrôles à la circulation effectués par les services douaniers ne valent eux-mêmes que sous certaines réserves et, en particulier, au premier chef, la disponibilité des agents pour les conduire et les suites qui leur sont données.

A cet égard, la procédure du droit d'enquête avait été utilisée 1627 fois par la DGI en 1995 dans le domaine des échanges intra-communautaires et a permis de relever dans environ 976 cas des manquements aux règles de facturation. Le nombre des propositions de vérification qui en ont résulté n'est pas connu.

En ce qui concerne l'action administrative interne, il y a également lieu de souligner la nécessité d'améliorer la coopération entre la DGI et la douane. Il est plus qu'étonnant qu'il faille élaborer un plan d'action commun douane-DGI pour que cette dernière direction ait accès aux informations statistiques et fiscales de la direction des douanes ainsi qu'aux données de recoupement fournies par les autres Etats membres.

b) La fraude fiscale internationale

La libération des mouvements internationaux de capitaux des biens et des personnes a multiplié les occasions d'échapper aux cadres strictement nationaux.

Les revenus et les facteurs peuvent pour certains se déplacer instantanément et sans même évoquer le développement des paradis fiscaux ce seul phénomène est un défi pour l'efficacité de l'action des administrations fiscales nationales.

La capacité des revenus les plus mobiles à éluder l'imposition risque est porteuse d'effets nocifs pour les finances publiques des Etats, mais aussi pour les revenus moins mobiles auprès desquels il devient tentant de trouver une compensation aux pertes de recettes fiscales subies sur d'autres ressources.

La coopération fiscale internationale doit donc être développée.

Ceci suppose que les règles conventionnelles soient appliquées et qu'à cet effet, l'administration délègue des moyens suffisants et soit vigilante sur les manquements à la règle de réciprocité.

Mais, cela suppose également un fort investissement des services pour proposer les solutions pertinentes aux réalités nouvelles.

Il est par ailleurs souhaitable de mieux utiliser nos dispositifs internes de lutte contre l'évasion et la fraude fiscales internationales comme l'avait clairement indiqué le rapport général de la commission des finances du Sénat sur la loi de finances pour 1997.

C. UNE ÉROSION CONTESTABLE DES MOYENS HUMAINS

Au cours du débat relatif au budget des services financiers pour 1996, le ministre du budget avait indiqué partager l'analyse selon laquelle la rentabilité budgétaire du recrutement à la direction générale des impôts était avérée.

Les chiffres parlent d'eux-mêmes : en 1997, le coût du contrôle fiscal était évalué à 3,3 milliards de francs alors que le total des droits simples rappelés s'était élevé à 59 milliards de francs.

Dans ces conditions, le choix opéré de réduire le nombre des emplois budgétaires de la direction générale apparaît contestable.

Il faut à ce stade rappeler que le taux d'intervention dans les entreprises à chiffre d'affaires élevé ^{4( * )} - plus de 100 millions de francs pour les entreprises industrielles et commerciales et plus de 40 millions de francs pour les prestataires de services - n'est guère élevé puisqu'il ne dépassait pas 13 % des entreprises concernées en 1993.

En outre, la question de la pertinence du déploiement territorial des moyens se pose dans un contexte où la présence géographique des services n'apparaît pas entièrement adaptée à l'implantation des fraudes.

Une bonne allocation des moyens est évidemment essentielle en la matière, puisque 2,4 % des contrôles externes permettent de rappeler le tiers des droits éludés.

La direction générale des impôts dispose globalement de 74.460 emplois. Ils sont répartis entre des directions à compétence nationale, régionale ou départementale.

La direction générale des impôts réexamine chaque année au regard des moyens budgétaires mis à sa disposition la répartition de ces emplois en fonction de l'évolution de la charge de travail et du tissu fiscal.

Au niveau départemental, le même examen est effectué par les directeurs des services fiscaux.

L'appréciation relative du niveau des dotations en emplois des directions est effectuée à partir d'un dispositif d'évaluation qui prend en compte les principaux éléments de charges caractéristiques de l'activité de chaque type de structure.

Ce système de calcul des situations relatives des effectifs de chaque direction territoriale de la DGI intègre différents correctifs comme la mobilité des entreprises, le dynamisme économique ou les enjeux financiers en termes de recouvrement et de contrôle, permettant de prendre en compte l'inégale difficulté d'exercice des missions fiscales.

Situation des direction à compétence nationale

	Directions nationales et spécialisées	Inspecteurs	B et C	Total
A05	Ecole Nationale des impôts	14	25	39
A10	Ecole nationale du cadastre de Toulouse	13	32	45
A15	Service de la documentation nationale du cadastre	8	44	52
A20	Direction des vérifications nationales et internationales	342	128	470
A30	Direction nationale d'interventions domaniales	118	252	370
A35	Direction nationale des vérifications de situations fiscales	146	92	238
A40	Direction nationale des enquêtes fiscales	171	205	376
B11	Direction des vérifications de la région Ile-de-France Est	274	100	374
B12	Direction des vérifications de la région Ile-de-France Ouest	286	103	389
B21	Direction des services fonciers de Paris	54	295	349
B31	Direction des services généraux de l'informatique	204	993	1.197
B51	Centre national de formation professionnelle de Nevers	11	54	65
	Total DNS	1.641	2.323	3.964

Situation des directions à compétence régionale

	Directions régionales	Inspecteurs	B et C	Total
139	Provence Alpes Cote d'Azur	201	309	510
149	Basse Normandie	41	33	74
219	Bourgogne	65	126	191
259	Franche Comté	38	29	67
319	Midi Pyrénées	85	70	155
339	Aquitaine	116	249	365
349	Languedoc Roussillon	79	77	156
359	Bretagne	89	73	162
449	Pays de la Loire	134	422	556
459	Centre	101	222	323
519	Champagne Ardenne	61	245	306
549	Lorraine	81	61	142
599	Nord Pas de Calais	136	262	398
639	Auvergne	55	267	322
679	Alsace	85	248	333
699	Rhône Alpes	245	301	546
759	Ile-de-France	45	46	91
769	Haute-Normandie	72	177	249
809	Picardie	68	186	254
869	Poitou Charentes	84	258	342
879	Limousin	24	25	49
	Total DR	1.905	3.686	5.591

Les autres agents, soit 64.905 emplois, sont localisés dans les différentes directions des services fiscaux.

17 directions disposent de plus de 1.000 agents. Les autres directions fonctionnent avec un nombre très variable d'agents dont l'adéquation aux besoins reste à vérifier.